最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第344號上 訴 人 謝文雯
謝文婷謝陳靜華謝正驥王盈婷凌明炘林進財莊雅荏鄭惠美鍾儲道林香君蔡文嘉蔡智慧謝明進共 同訴訟代理人 熊依翎 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 林建勇
蘇得鳴鄒佳宏
參 加 人 新北市永和區網溪國民小學代 表 人 呂郁原訴訟代理人 李宗翰上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國107年3月29日臺北高等行政法院106年度訴字第1215號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣參加人依行為時（民國106年11月10日修正前）新北市政府辦理都市○○區○巷道廢止或改道作業要點（下稱廢改道作業要點）之規定，申請將新北市○○區○○路○○巷○○弄（下稱47弄巷道）及同路75巷33弄部分辦理廢巷及改道（下稱系爭申請案），經新北市○市○○區○巷道廢止或改道審查小組（下稱審查小組）105年6月27日第80次會議審查決議同意巷道廢改，被上訴人所屬工務局遂以105年8月8日新北工養字第10534648241號公告巷道廢改範圍。系爭申請案之巷道廢改位置即如原判決附圖所示，廢止位置如附圖灰色區域〔坐落新北市○○區○○段○○○○○段0000000000000號土地〕；改道位置如附圖○○○區○○位於○段518、519-1地號土地）；紅○○○區○○○巷道但系爭申請案未申請廢改的位置。惟上訴人及其餘9名未上訴之原審原告暨訴外人段文伶、謝明財、鍾安琪等3人，為門牌號碼新北市○○區○○路○○巷○○○○○號、00號建物（坐落土地為新北市○○區○○段○○○○號，下稱系爭建物、系爭土地）之住戶或所有權人，渠等對於上開系爭申請案之公告提出異議，經現場會勘及調處未成。嗣被上訴人依審查小組105年10月27日第82次會議審查決議，以106年2月14日新北府養工字第1063605278號函（下稱原處分）同意系爭申請案。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，續提行政訴訟，經原審法院106年度訴字第1215號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴（其餘9名原審原告則未上訴）。
並聲明：原判決廢棄；原處分及訴願決定均撤銷，或發回原審法院重為審理。
二、上訴人起訴主張、被上訴人及參加人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠參加人依據廢改道作業要點第2點第1項第4款規定，以原47弄巷道土地為參加人所有，早期供學生通學之用，現遭停車占用，影響學生安全為由而為本件申請，經被上訴人作成原處分，本質為對物之一般處分，如有不服者，並非不得對之提起行政救濟。只是必須與廢道、改道之路段有緊密接觸，而受原處分規制者，始應認係原處分之相對人（或利害關係人），也須因受此規制而權利或法律上利益受有損害時，始能認其具備權利保護要件而得提起行政救濟。而依廢改道作業要點第2點第1項第4款及第3點第4款規定，則原處分所據之規範承認擬廢巷道之路段及臨接兩側土地或建物所有權人，其所有權之外延行使確實受巷道之廢改影響，是以此界定與原處分有接觸而受規制之範圍，當須此規制範圍內者始能主張其權利或法律上利益因原處分受有影響，而得對原處分提起撤銷訴訟求為撤銷；非泛認廢改道鄰近地區居民均屬原處分規制範圍，而許其主張主觀公權利因原處分受損，以致將撤銷訴訟性質改變，淪為民眾訴訟。㈡原處分廢改巷道之範圍，限於原判決附圖灰色、咖啡色位置土地，並非原47弄巷道全部，或新設47弄巷道全部。而廢改巷道範圍臨接土地兩側地號為竹林段518、519、519-1、401地號，該等土地均為參加人所有，均與上訴人無涉。上訴人雖為系爭建物之所有權人或住戶，然建物坐落土地為竹林段513地號，乃廢巷坐落土地之鄰近，但非臨接，非原處分規制效力範圍。上訴人逕以原處分廢改巷道致其個人就原巷道之「通行、消防安全及緊急救護」受損為由，提起本件撤銷訴訟，核其所謂受損者，無非經濟上、事實上利益，要非權利或法律上利益，上訴人並非原處分規制對象而提起撤銷訴訟，乃為當事人不適格至明。㈢被上訴人就參加人系爭申請案之審查，已踐行廢改道作業要點第4點所示，現場勘查作成會勘紀錄供被上訴人審查小組審查，經審查核可後進行公告，公告期間內上訴人提出異議，經審查小組參酌︰參加人為廢道及兩側土地所有權人，無庸再取得同意書。上訴人所有系爭建物之建築線係91巷43弄，並非47弄巷道，其法定空地及逃生路線多遭住戶圍堵占用，上訴人可依法排除妨礙救災通行之障礙物，而非將此疑慮轉嫁予鄰地承受。至於原47弄巷道實際供通行之最窄處現況3公尺，改道亦循此寬度，方符比例原則。此外，小型水龍頭車所需寬度為3公尺，無論消防車行駛至何處，皆需人員下車佈水線，新設47弄巷道寬度並不減損原47弄巷道所具之消防救災功能等節，因而准許參加人申請。上訴人未指摘被上訴人踐行上開程序之瑕疵，也未就廢改道作業要點所賦予廢改巷道承載之「推廣都市建設、改善都市景觀及居住環境、提高土地利用都市景觀」公益形成有所疑義，其起訴當非可認係基於「鄰近」公民身分而為本件撤銷訴訟之主張。綜上，上訴人非原處分之相對人或利害關係人，自不得對之提起撤銷訴訟，逕依行政訴訟法第4條規定提起本件撤銷訴訟，為當事人不適格，其訴為無理由，應予駁回等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：㈠按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政程序法第92條第2項規定：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」即有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，為一般處分。準此，利害關係人對於行政機關所為巷道廢改道，認為違法，損害其權利或法律上之利益，自得提起救濟。又依司法院釋字第469號解釋理由書意旨，法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人（第三人）之意旨時，該特定人主張以他人為相對人之行政處分損害其權利或法律上利益者，即有法律上利害關係，而得提起撤銷訴訟。是以判斷第三人訴訟之原告是否具有訴訟權能，首應確認原告主張違法之行政處分所引據之法令規定，即原告原則上須具體指摘系爭處分違反何法令規定；次解釋其引據之法令規定是否具有「保護規範」之性質，且該法規的規範目的，除保護公共利益外，尚兼及保護特定範圍或可得特定範圍之個人的利益；再判斷原告是否為該引據之法規之保護對象，倘其引據之法規具有保護規範之性質，且原告為該保護規範所及，則原告具有訴訟權能，為適格之當事人。
㈡建築法第97條：「有關建築規劃、設計、施工、構造、設備
之建築技術規則，由中央主管建築機關定之，並應落實建構兩性平權環境之政策。」第101條：「直轄市、縣(市)政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」建築技術規則建築設計施工編第8條：「基地臨接供通行之現有巷道，其申請建築原則及現有巷道申請改道，廢止辦法由直轄市、縣(市)政府定之。」被上訴人據以制定新北市建築管理規則（下稱建築管理規則）及廢改道作業要點，實施建築管理及辦理巷道廢改。而行為時廢改道作業要點第2點：「為推廣都市建設、改善都市景觀及居住環境、提高土地利用，都市○○區○巷道合於下列情形之一者，其土地所有權人得檢附有關書件，向新北市政府（以下簡稱本府）工務局（以下簡稱本局）申請廢止或改道：……」第3點第4款：「申請巷道廢止或改道應檢附下列書件：……（四）同意書：包括擬廢止巷道及臨接巷道兩側全部土地及建物所有權人同意書，單向出口巷道自底端逐段廢止者，同意書範圍應包含巷道底端。改道並應檢附新設巷道全部土地所有權人出具永久無償供公眾通行、設置巷道附屬設施及管線之同意書，或捐獻土地為巷道使用之同意書。」第4點：「申請書件符合前點規定，或補正後符合規定，或雖不符規定，但經本局查明申請及通行雙方各有權益需要維護，繼續辦理符合公共利益者，應依下列程序辦理：（一）現場勘查：……（二）審查小組審查：……（三）公告：……（四）異議處理：辦理公告期間無異議者，於公告期滿後函復申請人核定其申請。但公告期間有異議，本局應辦理會勘查明及調處，經會勘調處不成者，應於期滿後將異議案再提審查小組審議：1.異議無理由，將審查結果報經本府核准後，函復申請人准予廢止原巷道。2.異議有理由，應依審查結果報經本府核准後，駁回其申請，或經審查小組審查依異議理由及公益性修正申請內容，並報經本府核准後，函復申請人依修正後內容准予廢止原巷道。（五）改道案件，應先完成新設巷道點交予當地區公所養護管理，並開放供公眾通行後，始得廢止原巷道。……」觀諸上述廢改道作業要點整體結構，可知土地所有權人在符合一定情形之下，得申請巷道廢止或改道，以達推廣都市建設、改善都市景觀及居住環境、提高土地利用之公益目的外，亦兼及保護特定範圍之個人利益，因此規定申請巷道廢止或改道須由擬廢止巷道及臨接巷道兩側全部土地及建物所有權人出具同意書，於單向出口巷道自底端逐段廢止者，同意書範圍應包含巷道底端，而廢改道作業要點規定渠等必須出具同意書，乃因渠等之人與擬廢改之巷道有緊密關係，故以出具同意書的方式保障其權益。至於單純通行之不特定人、擬廢止巷道及臨接巷道兩側住戶但非土地及建物所有權人等，則非屬廢改道作業要點保護所及。
㈢原判決以系爭廢改巷道範圍臨接土地兩側土地為竹林段518
、519、519-1、401地號土地，均為參加人所有，上訴人為系爭建物及其坐落土地之所有權人或住戶，然其所有或居住之建物坐落土地為同段513地號，並非「臨接」系爭廢改巷道兩側，非原處分規制效力範圍，故上訴人當事人不適格，固非全然無據。惟查：1.參加人依廢改道作業要點申請系爭巷道廢改，經被上訴人以符合規定，作成原處分准予廢止。系爭廢止巷道位置如原判決附圖灰色範圍（坐落新北市○○區○○段○○○○號、518地號、519地號土地），改道位置位於附圖咖啡色範圍（位於同段518地號、519-1地號土地），紅色虛框範圍為原巷道而未廢改之位置，為原判決認定之事實，核與卷內資料相符。依此認定之事實，系爭申請案係申請原有巷道部分廢止而非全部廢止，原判決附圖紅色虛框範圍為原巷道而未廢改之位置；上訴人為系爭建物及其坐落土地之所有權人或住戶，依附圖所示，系爭建物及其坐落土地位於原判決附圖紅色虛框範圍之一側，即位於廢止之灰色部位而距離47弄巷道口較遠處，系爭建物及其坐落土地雖未緊鄰47弄巷道廢止部分（即灰色範圍），但上訴人出入系爭巷道必須經過廢止之灰色範圍，僅利用未廢止之紅色虛框範圍，並無法到達47弄巷口，是以判斷上訴人權益受損，除觀察未廢止之紅色虛框範圍外，尚應觀察廢止之灰色部分，若僅以上訴人臨接系爭巷道部分未經廢止，遽認其權益未受損害而當事人不適格，即嫌速斷。簡言之，系爭建物及其坐落土地鄰接改道前47弄巷道，如上訴人為系爭建物及其坐落土地之所有權人，則應認上訴人就系爭申請案具有法律上利害關係，而非以47弄巷道部分廢止後，系爭建物及其坐落土地未鄰接廢止之灰色部分，遽認其非利害關係人。茲上訴人於原審主張關於系爭申請案，應審酌47弄巷道廢改後，巷道之整體供通行之重要用途如變更或消失，對上訴人享有之通行權之重要內涵造成侵害，原判決對上訴人此關於當事人是否適格之重要攻防自應說明取捨之理由，惟原判決僅以上訴人所有或居住之建物坐落土地為○○段513地號，其土地及建物係「鄰近」而非「臨接」系爭廢改巷道兩側，非原處分規制效力範圍，而為上訴人當事人不適格之判決，即有判決不備理由之違背法令。2.按行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束；審判長應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之陳述，行政訴訟法第125條第1、
2、3項定有明文。查廢改道作業要點第2點規定，申請廢改道應檢附擬廢止巷道及臨接巷道兩側全部土地及建物所有權人同意書（註：非住戶同意書），單向出口巷道自底端逐段廢止者，同意書範圍應包含巷道底端，而原判決載「原告為門牌號碼新北市○○區○○路○○巷○○○○○號、00號建物（……下稱系爭建物）之住戶或所有權人……」、「原告雖為系爭建物之所有權人或住戶……」（見原判決第3頁第14行事實概要欄、第10頁第12行本院判斷欄）並未調查上訴人為系爭建物及其坐落土地之所有權人或是非所有權人之住戶，此關乎上訴人是否適格之判斷，原判決未予調查，有判決不適用法規之違背法令。從而，原判決以上訴人非處分相對人或利害關係人，當事人不適格，駁回上訴人之訴，有判決不備理由及不適用法規之違法，並影響判決結果，上訴意旨求予廢棄原判決，為有理由。又因上訴人是否當事人適格及其請求是否有理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。又依廢改道作業要點第4點規定可知，廢止巷道申請書件，即使不符合廢改道作業要點第3點規定，如經查明申請及通行雙方各有權益需要維護，而繼續辦理廢止方符合公共利益者，亦應依上開要點第4點程序辦理，原審法院更為審理時，應予注意，併予指明。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 18 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 6 月 18 日
書記官 徐 子 嵐