最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第346號上 訴 人 英商台灣英美物流股份有限公司台灣分公司代 表 人 鄭佳菁訴訟代理人 盧柏岑 律師被 上訴 人 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑上列當事人間菸害防制法事件，上訴人對於中華民國108年6月6日臺北高等行政法院107年度訴字第1135號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人由林健太郎變更為Kelly LouiseBurtenshaw，嗣再變更為鄭佳菁，茲據其現任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：上訴人遭民眾檢舉其進口之「日本肯特長支香菸6號」、「日本肯特長支香菸1號」、「日本肯特SS風味晶球涼菸1號」及「日本肯特SS1號」4品項菸品（下稱系爭菸品），容器上印有「日本のブレンド」（下稱系爭文字）等字樣，有違反菸害防制法以文字進行菸品廣告之情事。嗣被上訴人核認上訴人進口之系爭菸品，其容器上之系爭文字給消費者的視覺觀感為系爭菸品採用日本之配方，可激發鼓動消費者購買品嚐之慾望。且於展示或消費者取得後，對其他不特定之消費者亦容易產生一定程度之吸引與詢問，足以刺激消費者購買之意願，達到廣為招徠銷售之廣告目的，違反菸害防制法第9條第1款規定。被上訴人乃依同法第26條第1項及臺北市政府衛生局處理違反菸害防制法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點第4項規定，以民國107年3月19日北市衛健字第10731711100號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）800萬元罰鍰（違規菸品共4件，第1件處500萬元，每增加1件加罰100萬元，共處800萬元）。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分。經原判決駁回其訴後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決駁回上訴人之訴，係略以：
（一）商品標示為提供商品客觀資訊之方式，屬商業言論之一種。其所提供之訊息，內容為真實，無誤導性，以合法交易為目的而有助於消費大眾做出經濟上之合理抉擇，屬憲法所保障之權益。惟國家為維護國民健康等重大公共利益，避免商品標示內容造成誤導作用，自得立法採取與目的達成有實質關聯之手段。立法者於制定菸害防制法第9條時，已衡酌本法所欲保護之公共利益及憲法表見自由基本權等法益衝突情形，在符合憲法第23條之規定下，就菸品廣告、促銷等行為進行較嚴格之限制，以維護全體國民之健康。衡諸系爭菸品之菸品容器最大外表面，品牌名稱「KENT」正下方標示之系爭文字，一望即與品牌名稱有相同之注意度，配色亦屬容易辨識，此種設計已屬有其直接或間接之目的或效果，在於對不特定之消費者推銷或促進菸品使用，已該當菸害防制法第9條第1款所規範之構成要件。
（二）市面上未被認定為違法菸品廣告之菸品包裝標示，並不表示該等菸品包裝即屬合法，尚無從執為本件不該當菸害防制法第9條第1款規定之論據。又縱使上訴人以不同於原審105年度訴更一字第32號判決之菸品包裝，將系爭文字由「中文」改以「日文」標示、及以「較小尺寸」、「菸品容器同色系」等方式呈現，亦非可據以解免本件違規之責。本件已該當菸害防制法第2條第4款所稱菸品廣告之構成要件，並該當同法第9條第1款規定所禁止之方式。上訴人乃從事菸品委託製造、進口、販賣之菸商，應知不得以文字或圖畫促銷廣告菸品，而在系爭菸品包裝容器上以系爭文字進行菸品廣告，致違反菸害防制法第9條第1款規定，容有應注意能注意而不注意之過失。
（三）另被上訴人為處理菸害防制法事件，依法而妥適及有效之裁處，建立執法之公平性，以期減少爭議及行政爭訟之行政成本，提升公權力，所訂定之裁罰基準，核未逾越法律規定，被上訴人裁罰時，自得適用。是被上訴人以系爭菸品係「日本肯特長支香菸6號」、「日本肯特長支香菸1號」、「日本肯特SS風味晶球涼菸1號」暨「日本肯特SS1號」4品項菸品違規，依菸害防制法第26條第1項及裁罰基準第3點第4項規定，裁處上訴人罰鍰800萬元（第一次處罰鍰500萬元，增加3件違規事實，每增加1件加罰100萬元），並無違誤，尚無違反一行為不二罰之問題等由為據。
五、上訴意旨略以：
（一）菸品容器包裝上的「非法定標示事項」，如果是提供正確的資訊給購買的消費者，沒有使人「誤認吸菸無害健康或危害輕微」，即屬合法的菸品包裝標示。不論從目的或效果觀察，系爭菸品包裝上標示之系爭文字，是提供事實性資訊給消費者，屬合法的菸品包裝標示，並非針對不特定消費者推銷菸品。又依經驗及論理法則，事實性資訊與描述或形容商品之「宣傳或促銷」資訊有別。倘認事實性資訊也具有「廣告性」，豈非所有訊息均為廣告，顯然逾越法律文義。原判決認定系爭文字標示屬「菸品廣告」，不僅違反菸害防制法第2條第4款之立法定義，且有判決不備理由及違背經驗法則之違法。
（二）販賣菸品場所標示及展示管理辦法對於菸品展示販賣有一定的限制，一般消費者無法在開放性貨架接觸到菸品，進而接觸到菸品包裝上之標示。如購買菸品的消費者將菸品包裝展示給他人，則行為人是購買菸品的消費者，不能將該消費者之行為當成上訴人之行為，亦不能否定「媒介」（菸品包裝）之對象並非不特定消費者。如認消費者購買菸品後的輾轉流傳屬「針對不特定消費者廣告」，則廣告要件中的「不特定消費者」之要件即喪失意義。況購買菸品之消費者均知「KENT」是日本品牌的菸品，並不會因標示系爭文字而提高系爭菸品價值或吸引力。且被上訴人並未提供任何證據資料，原判決也沒調查任何證據，證明系爭文字確實具有「使消費者認為系爭菸品是自日本進口或製造，而有品質較好之訊息」之廣告性，原判決顯有判決不備理由及不符經驗法則之違法。
（三）原判決並未說明為何菸品包裝，與菸害防制法第9條第1款前段列舉的媒介或載體具有相同的性質，顯違反該法條規定之文義與法律解釋方法。倘如原判決所稱「菸品包裝上非必要事項之標示，將隨消費者帶離販賣場所而擴散」，則原判決顯然也同意「菸品包裝」本身不具有傳播性，而與第1款前段列舉之媒介或載體之性質不同。如果消費者帶著菸品包裝就有傳播性，豈非認定一律不准在菸品包裝上為任何非必要事項之標示，如此解釋明顯使菸害防制法第6條第1項規定成為具文。且原判決認定不需廣告、傳播媒體業者協助製作或傳播刊載菸品廣告，僅僅製造或輸入業者將訊息置於菸品包裝，即被認定為一個完整促銷菸品或菸品廣告行為。合併菸害防制法第9條第1款與第26條觀之，原判決之認定並不適法，如此論理解釋明顯違反經驗法則。
（四）裁罰基準第3點第4項所謂「每增加一件違規事實」，應係指同一廣告內容同時出現在不同種類的媒介上而擴大散佈範圍。然本件系爭文字僅出現在菸品容器包裝上，並未以不同媒介為之。原判決以菸品包裝的品項上，作為「每增加一件違規事實」之認定標準，違反裁罰基準及菸害防制法第9條之規定。
（五）上訴人曾研究市面上未被認定為違法菸品廣告之菸品包裝標示，均以相當的大小及面積用外文標示「日本風味」等。本件系爭菸品包裝之系爭文字標示，與上開其他品牌之菸品包裝標示無異，而上開其他品牌之菸品包裝標示能存在市面上即有合法表徵。原判決既認為上開存在市面上之其他品牌菸品包裝標示未必合法，自可調查詢問被上訴人，不能未經證據調查，而以「上開其他品牌之菸品包裝標示未必合法」，而掩蓋「系爭菸品包裝之標示與上開菸品包裝標示無異」之事實。況上訴人參酌市面上存在之菸品包裝標示，亦能顯示上訴人就系爭菸品包裝之表示並無故意或過失，原判決對此未予說明，亦有判決不備理由之違法。
六、本院查：
(一)按菸害防制法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又菸害防制法中有關臺北市政府權限事項，其中稽查取締、裁處書開立、歲入帳目管理、催繳、行政執行、行政救濟（含訴願、訴訟）、戒菸班、戒菸教育、宣導業務、菸害防制計畫及中央交辦事項等，業經臺北市政府委任被上訴人以其名義執行之，並以臺北市政府105年8月23日府衛健字第10532576200號函文公告在案。
故本件以臺北市政府衛生局為權責機關，核無不合，應先敘明。
(二)次按「為防制菸害，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他法令之規定。」「本法用詞定義如下：
一、菸品：指全部或部分以菸草或其代用品作為原料，製成可供吸用、嚼用、含用、聞用或以其他方式使用之紙菸、菸絲、雪茄及其他菸品。……三、菸品容器：指向消費者販賣菸品所使用之所有包裝盒、罐或其他容器等。四、菸品廣告：指以任何形式之商業宣傳、促銷、建議或行動，其直接或間接之目的或效果在於對不特定之消費者推銷或促進菸品使用。」「促銷菸品或為菸品廣告，不得以下列方式為之：一、以廣播、電視、電影片、錄影物、電子訊號、電腦網路、報紙、雜誌、看板、海報、單張、通知、通告、說明書、樣品、招貼、展示或其他文字、圖畫、物品或電磁紀錄物為宣傳。」「製造或輸入業者，違反第9條各款規定者，處新臺幣5百萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並按次連續處罰。」菸害防制法第1條、第2條第3款及第4款、第9條第1款、第26條第1項分別定有明文。
(三)本件系爭菸品容器上印有系爭文字，中譯為日本之配方，而系爭文字立於系爭菸品包裝正面之展示面，復置於品牌名稱「KENT」正下方，會使消費者看到系爭菸品時，對上開宣傳文字產生與主要商標相同之注意。衡諸系爭菸品容器（包裝盒）正面印有系爭文字，其所占面積及位置已屬顯著，配色亦屬容易辨識，極易引消費者注目，且「日本の」字樣又較「ブレンド」字樣為大，有系爭菸品照片在卷可稽。該「日本」字樣易使消費者認為系爭菸品係自日本進口或製造，而有品質較好之訊息，可激發鼓動消費者購買之慾望，向消費者傳達該菸品物超所值，同等售價可享受日本菸品感受之訊息。且於展示或消費者取得後，對其他不特定之消費者亦容易產生一定程度之吸引與詢問，足以刺激消費者購買之意願，達到廣為招徠銷售之廣告目的，自有增加消費者購買之慾望。系爭菸品容器（包裝盒）上系爭文字，非屬菸品包裝之必要文字，依該文字整體表現，已涉及對不特定消費者為菸品宣傳及促銷之意涵，而符合菸害防制法第2條第4款「菸品廣告」定義。且系爭菸品上所載之促銷文字，非屬菸品包裝之必要文字，可因購買者帶離銷售菸品場所，而使促銷或廣告效果擴散，堪認系爭菸品已達向不特定之多數人宣傳行銷菸品之目的，已該當菸害防制法第2條第4款所稱菸品廣告之構成要件，並該當同法第9條第1款規定所禁止之方式等情。業經原審依法認定論明，經核並無不合。
(四)上訴人雖主張系爭菸品包裝上標示之系爭文字，是提供事實性資訊給消費者，屬合法的菸品包裝標示，並非針對不特定消費者推銷菸品，原判決認定系爭文字標示屬「菸品廣告」，違反菸害防制法第2條第4款之立法定義，且有判決不備理由及違背經驗法則之違法等等。但查，系爭菸品包裝上標示之系爭文字，係以日文方式呈現，除漢字「日本」二字國人經由中文易於瞭解其與日本相關之文義外，其餘「のブレンド」字樣所表達原有中譯「的配方」部分，一般國人並不易理解其意涵，自難認此部分係提供事實性資訊給消費者，而屬合法的菸品包裝標示。原審審認系爭菸品容器（包裝盒）上系爭文字，非屬菸品包裝之必要文字，依前述該文字整體表現，已構成對不特定消費者為菸品宣傳及促銷之意涵，符合菸害防制法第2條第4款菸品廣告定義部分，於法核無不合，亦無違經驗法則或不備理由情形。
(五)「KENT」雖是日本品牌的菸品，但上訴人於訴願書已說明系爭菸品係自韓國進口，製造商為韓國工廠，而使用之配方為「日本的配方」(日本のブレンド)(訴願卷第6頁第14行至第16行參照)。但上訴人又於包裝上明顯位置標示「日本のブレンド」之日文文字，由於ブレンド一般國人不易理解，由在其前之字體明顯較大「日本」或「日本の」觀之，確易使國內消費者認為系爭菸品係自日本進口或製造，而有品質較好之訊息，足以刺激消費者購買之意願，增加消費者購買之慾望，達到廣告作用。上訴人主張購買菸品之消費者均知「KENT」是日本品牌的菸品，並不會因標示系爭文字而提高系爭菸品價值或吸引力的廣告性部分，尚非可採。
(六)系爭菸品並非日本生產，但上訴人於包裝上明顯位置標示「日本のブレンド」之日文文字，由於ブレンド一般國人不易理解，且「日本」或「日本の」確易使國內消費者認為系爭菸品係自日本進口或製造，而有品質較好之訊息，足以刺激消費者購買之意願，增加消費者購買之慾望，達到廣告作用，已如前述。上述「日本のブレンド」即係透過文字於包裝上明顯位置為菸品宣傳，消費者於購買時均處於得以知悉之情況，自符合廣告形式。原審亦說明系爭菸品上所載之促銷文字，非屬菸品包裝之必要文字，可因購買者帶離銷售菸品場所，而使促銷或廣告效果擴散，堪認系爭菸品已達向不特定之多數人宣傳行銷菸品之目的，已該當菸害防制法第2條第4款所稱菸品廣告之構成要件，並該當同法第9條第1款規定所禁止之方式，核無不合。上訴人主張將菸品包裝，認與菸害防制法第9條第1款前段列舉的媒介或載體具有相同的性質，違反該法條規定之文義與法律解釋方法；原判決認定僅僅製造或輸入業者將訊息置於菸品包裝，即被認定為一個完整促銷菸品或菸品廣告行為，該認定並不適法，解釋明顯違反經驗法則部分，非屬可採。
(七)依裁罰基準第3點第4項規定，以菸害防制法第9條各款方式促銷菸品或為菸品廣告者，第一次處罰鍰5百萬元至1千5百萬元，各條款每增加一件違規事實加罰1百萬元。上開裁罰基準為被上訴人為處理菸害防制法事件，依法妥適裁處，建立執法公平性所訂定之行政裁量準則。其就各種違反菸害防制法事件之違反事實分別訂定統一裁罰基準，該要點除訂定原則性或一般性裁量基準外，另就不罰、免罰與裁處之審酌加重、減輕等事項亦加規定，俾供據為行使裁量權之基準，核與菸害防制法之立法意旨無違，被上訴人於處理違反菸害防制法事件時自得援用。本件上訴人係於其進口之「日本肯特長支香菸6號」、「日本肯特長支香菸1號」、「日本肯特SS風味晶球涼菸1號」及「日本肯特SS1號」4種品項菸品，容器上印有「日本のブレンド」等字樣，而有菸害防制法以文字進行菸品廣告之情事，違反菸害防制法第9條第1款規定。上述4種菸品並非單一品項，應認有4件違規之事實。依裁罰基準第3點第4項規定，係以所違反菸害防制法各條款每增加一件違規事實加罰1百萬元，並非以不同媒介之廣告作為加重事由。則被上訴人依上述裁罰基準第3點第4項規定，第一次處罰鍰5百萬元，另就增加3件違規定事實，每增加1件加罰1百萬元，合計8百萬元，經核於上開規定並無違誤。上訴人主張本件系爭文字僅出現在菸品容器包裝上，並未以不同媒介為之，原判決以菸品包裝的品項上，作為「每增加一件違規事實」之認定標準，違反裁罰基準及菸害防制法第9條之規定部分，核非可採。
(八)系爭菸品有違反菸害防制法第9條第1款規定，已如前述。原審亦已論明上訴人所稱市面上未被認定為違法菸品廣告之菸品包裝標示，並不表示該等菸品包裝即屬合法，無從執為本件不該當菸害防制法第9條第1款規定之論據。縱使上訴人以不同於原審105年度訴更一字第32號判決之菸品包裝，將系爭文字由「中文」改以「日文」標示、及以「較小尺寸」、「菸品容器同色系」等方式呈現，亦非可據以解免本件違規之責。且上訴人從事菸品委託製造、進口、販賣之菸商，應知不得以文字或圖畫促銷廣告菸品，而在系爭菸品包裝容器上以系爭文字進行菸品廣告，致違反菸害防制法第9條第1款規定，有應注意能注意而不注意之過失等情明確(原判決第13頁第13行至第14頁第2行參照)。況上訴人所指其他未被認定為違法菸品廣告之菸品包裝標示，而以相當的大小及面積用外文標示「日本風味」等情形，該等包裝標示方式與本件均有差異，亦難援引比擬作為本件有利判斷之論據。上訴人仍執詞主張原審可調查詢問被上訴人，不能未經證據調查，而以「上開其他品牌之菸品包裝標示未必合法」，而掩蓋「系爭菸品包裝之標示與上開菸品包裝標示無異」之事實。上訴人參酌市面上存在之菸品包裝標示，亦能顯示上訴人就系爭菸品包裝之表示並無故意或過失等等，經核係屬就原審業於理由中論駁不採之見解續予爭執，或泛指其判決不備理由，均不足作為原判決有違背法令之論據。
(九)從而原審以原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合而駁回上訴人原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 6 月 29 日
書記官 蔡 宜 婷