最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第348號上 訴 人 時代力量代 表 人 徐永明上 訴 人 黃國昌共 同訴訟代理人 曾威凱 律師
郭德田 律師被 上訴人 中央選舉委員會代 表 人 李進勇上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，上訴人對於中華民國107年9月13日臺北高等行政法院106年度訴字第441號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人時代力量代表人由黃國昌，先後變更為邱顯智、徐永明；被上訴人代表人由陳英鈐，先後變更為陳朝建、李進勇，茲據其等聲明承受訴訟，均核無不合，應予准許。
二、本件經過：
㈠、民國104年12月23日，上訴人時代力量當時之代表人，即同為上訴人之黃國昌，委由第三人潘儀提出集會遊行申請書，以「時代力量選前造勢活動」為名，向臺北市政府警察局中正第一分局（下稱中正一分局）申請於第14任總統副總統及第9屆立法委員選舉競選活動期間之105年1月9日（投票日105年1月16日），在臺北市○○區○○路1段「中山南路（不含）到林森南路（不含）間」全線道路，舉辦選前造勢之集會活動（下稱系爭活動），經該分局以104年12月26日北市警中正一分督字第10431955001號函核定准予舉行，並因依行為時公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第40、56條規定，政黨及任何人於選舉法定競選活動期間，每日上午7時前或22時後，及投票日，不得從事公開競選或助選活動，故限縮集會時間為105年1月9日7時至22時（0時至7時、22時至24時，為舞台架設及拆除時間）。
㈡、105年1月9日下午9時41分時，臺北市選舉委員會監察小組委員（下稱選監委員）到達系爭活動現場並告知競選活動逾時之規定與罰則。因系爭活動已逾當日下午10時，選監委員於下午10時3分許開立第1張涉嫌妨害選舉罷免通知書交任職上訴人甲○○○、負責訊息傳遞之系爭活動現場聯絡人潘儀。嗣系爭活動繼續進行，選監委員先為口頭勸止不聽，即陸續開立「競選活動違法勸止書」、「競選活動違法制止書」及「競選活動違法經口頭（書面）勸止並經制止不聽通知書」（依序稱勸止書、制止書及制止不聽書），因系爭活動仍繼續進行，選監委員再於當日下午10時20分許開立第2張涉嫌妨害選舉罷免通知書，復開立勸止書後，系爭活動於當日下午10時27分許結束。案經被上訴人105年9月20日第484次委員會議決議，以系爭活動係政黨即上訴人時代力量舉辦的競選活動，其違反行為時選罷法第56條第1款前段「不得於競選活動期間之每日下午10時後，從事公開競選活動」之規定，且經制止不聽，仍繼續從事公開競選活動而違反上開規定，先後有二違規行為，上訴人黃國昌為當時上訴人時代力量之代表人，應併處罰，乃依行為時選罷法第110條第5、6項規定，以105年10月3日中選法字第1053550344、0000000000號裁處書，分別對上訴人時代力量、黃國昌（下併稱上訴人）裁處罰鍰各新臺幣（下同）50萬元，二行為計各裁處罰鍰
10 0萬元（下併稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，經原判決駁回後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠、中正一分局104年12月26日之核定集會遊行通知書說明四即記載「由於集會處所周邊政府、民間辦公機關、醫院及學校林立，請遵守噪音管制法相關規定，以維護周邊民眾生活作息及病患休養環境品質」，而系爭活動地點與臺大醫院、臺大兒童醫院間，僅相隔約284公尺、103公尺，住院病患需安靜環境休養，為眾所週知之事，另系爭活動地點之濟南路1段路旁，有15層樓高之元利群英大樓社區。系爭活動乃上訴人甲○○○舉辦之選舉前造勢活動，為大型政治性集會，現場架設舞臺、燈光，上訴人自承參與民眾達3千人，被上訴人認定系爭活動於逾下午10時後所發出之聲響，當已妨害居民、住院病患生活及社會安寧，與證據事實相符，亦無違經驗法則，且不以必須檢測噪音分貝數為必要。上訴人主張系爭活動現場附近沒有住家，不妨礙居民生活或社會安寧，自無足採。
㈡、參政權、集會遊行自由，並非毫無限制，為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要，應得以法律限制。選罷法第56條第1款規定，即係立法者一方面為保障人民參政權及集會遊行行使之自由，另方面為維持人民深夜居住安寧之社會秩序，融合人民各種面向權利自由及需求之保護，並無不允適之處。上訴人指摘被上訴人不尊重參政權及集會自由，洵無足採。至上訴人所稱應考量系爭活動的參與人數、動線，至少要數次勸阻、每次給予相當緩衝期間，不能期待系爭活動能在下午10時立即結束乙節，集會遊行法與選罷法規範目的不同，集會遊行不以選舉目的為限，系爭活動如已逾下午10時，即違反選罷法第56條第1款規定，無適用集會遊行法相關規定要件之必要。
㈢、關於不得於規定期間從事公開競選活動之規定，於96年11月7日修法時，將原定「經監察人員制止不聽」要件刪除，刪除理由無非係公開競選方式容出於多端，或有選監人員無法立即於現場為制止行為，若因此而無從裁處，即不符選罷法規範目的。本件選監委員於開立第1張涉嫌妨害選舉罷免通知書之前，即當日下午10時之前，即先行告知系爭活動應依法於下午10時結束，只要超過時間，就可能處罰50萬元，若再不結束，則可能繼續處罰，足見上訴人時代力量有充裕時間可預備結束活動，被上訴人據以認定上訴人時代力量第1個違反選罷法第56條第1款行為成立，對上訴人各裁處罰鍰50萬元，洵屬合法允適。又選罷法第110條第5項已規定，違反第56條規定者，裁處罰鍰，經制止不聽者，按次連續處罰，對於競選活動逾時之連續處罰的行為數認定，立法政策上明文以「經制止不聽」作為區隔依據，以之切斷違規行為之單一性。因此，系爭活動逾下午10時仍繼續進行，即違反選罷法第56條第1款規定，經選監委員先於下午10時3分開立第1張涉嫌妨害選舉罷免通知書，因活動仍繼續進行，依序開立勸止書、制止書及制止不聽書後，再開立第2張涉嫌妨害選舉罷免通知書，上訴人時代力量仍任令系爭活動進行完成演說等所有節目始結束活動，被上訴人為上訴人構成二個違反選罷法第56條第1款前段行為，尚無違誤。上訴人所持本院對郵政法、藥事法關於行為數之庭長法官聯席會議決議見解，與選罷法係不同規範目的及本質，且選罷法第56條第1款競選活動時間每日上午7時前或下午10時後之限制，係為維護全體人民自深夜、凌晨至清晨需要睡眠休息之生活及社會安寧，若競選活動逾時持續到愈晚，上開規範所保護之法益受侵害程度愈大。況依常理，競選活動逾時，至多持續至翌日清晨，也會因群眾逐漸散而結束，通常不會超過24小時，不可能期待被上訴人委員會當日即召開會議作成決議，否則無異競選活動可無止盡進行，自不合理。
㈣、從選監委員開立第1張涉嫌妨害選舉罷免通知書到制止不聽書，約15分鐘，足供預備結束系爭活動，避免再次違規，上訴人只需宣布活動終止，即可避免違規，難認有何上訴人所稱時間過密之情形。又選監委員早對系爭活動代理人及聯絡人潘儀一再口頭勸止，嗣並交付勸止書、制止書，但系爭活動仍繼續進行，至當日下午10時27分，因現場舞台上女性司儀喊最後一聲謝謝而結束，選監委員旋於下午10時29分表示系爭活動已宣佈結束，原處分之合法性與參與民眾之散場方式及秩序無涉，上訴人時代力量為政黨，其舉辦之系爭活動逾當日下午10時，已妨礙居民生活及社會安寧，在收受第1張涉嫌妨害選舉罷免通知書後，經制止不聽，仍繼續進行系爭活動，並收受第2張涉嫌妨害選舉罷免通知書，係兩度違反選罷法第56條第1款前段規定、2次違章行為事證明確，且係故意為之，自應受罰，並依選罷法第110條第5項規定按次連續處罰；上訴人黃國昌係當時上訴人時代力量代表人，依同條第6項後段規定應併予處罰。被上訴人參酌上訴人應受責難程度、所生影響及所得利益，依法定最低額度分別裁處罰鍰，各50萬元，二行為計各100萬元，無裁量怠惰、逾越或濫用情事，洵屬合法。上訴人主張本件不應裁罰、違反比例原則等，均無可採等論據。
五、上訴意旨略以：
㈠、原處分對上訴人計各裁處罰鍰100萬元，已達行政罰法第15條罰鍰100萬元上限規定，濫用裁量、違反比例原則，原判決認事用法違誤，且對上訴人是否具故意過失，未調查判斷，未載明得心證理由，亦有未洽。又被上訴人裁處時未證明系爭活動有選罷法第56條第1款但書所定妨礙居民生活或社會安寧之情形，於訴願程序或原審審理階段才提出資料，原審未查、曲解選罷法第56條第1款但書及舉證責任分配原則，為違法判決。
㈡、系爭活動性質上係政治性集會活動，屬憲法保障之集會遊行權利，係人民參政權利之具體實現，為憲法基本權保障範疇，行政機關不得恣意裁罰而限制人民基本權，當時商家已打烊，周遭顯無民眾住家，即使未於下午10時結束，亦難謂有妨礙居民生活之可能。被上訴人當時未實施監測噪音，無法證明系爭活動超過噪音檢測標準而有妨礙社會安寧之情形，原判決漏未詳查，自有違誤。又縱認上訴人違反選罷法第56條第1款規定，亦係出於單一違反意思，應為一行為，依本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議、105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，須待被上訴人裁處後，違規行為之單一性始被切斷，被上訴人認定上訴人在短暫時間有2次違規行為，違反比例原則，使上訴人重複受罰，與一行為不二罰原則相違，原判決漏未詳查，認事用法即有違誤。
㈢、上訴人雖於當日下午10時7分至18分之密接時間內，接連接獲選監委員分別開立的涉嫌妨害選舉罷免通知書、勸止書、制止書及制止不聽書，然當時系爭活動已進入尾聲，大約於當日下午10時20分許結束，被上訴人認定上訴人有2次違規行為而予裁罰，未審酌是否符合比例原則，間隔期間是否過密以致處罰是否過當，甚至重複處罰，亦未考量系爭活動現場人數多達3千人，上訴人必須安排群眾離場動線，協助依序離開，系爭2次違規處罰之間隔時間顯然過密，對於新興且相對弱勢之政黨及其代表人分別裁處罰鍰計100萬元，係對集會自由之過度限制，不利民主社會健全發展，顯違反比例原則，原判決漏未審酌，自非適法等語。
六、本院查：
㈠、按為維持選舉秩序並使各候選人公平競選起見，候選人競選活動時間宜有適當之限制，並規範候選人及其助選員競選活動不得違反之事項，行為時選罷法第40條規定：「（第1項）公職人員選舉，候選人競選活動期間依下列規定：……立法委員……為10日。……（第2項）前項期間，以投票日前1日向前推算；其每日競選活動時間，自上午7時起至下午10時止。」第56條規定：「政黨及任何人，不得有下列情事：於競選活動期間之每日上午7時前或下午10時後，從事公開競選或助選活動。但不妨礙居民生活或社會安寧之活動，不在此限。……」第110條第5、6項規定：「（第5項）違反第53條或第56條規定者，處新臺幣50萬元以上5百萬元以下罰鍰；違反第56條之規定，經制止不聽者，按次連續處罰。（第6項）政黨、法人或非法人團體違反第52條第1項或第2項規定者，依第1項規定，併處罰其代表人及行為人；違反第53條或第56條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。」
㈡、又選罷法第12條規定：「（第1項）中央選舉委員會置巡迴監察員若干人，由中央選舉委員會，遴選具有選舉權之公正人士，報請行政院院長聘任，並指定1人為召集人；直轄市、縣（市）選舉委員會各設監察小組，置小組委員若干人，由直轄市選舉委員會及縣（市）選舉委員會，分別遴選具有選舉權之公正人士，報請中央選舉委員會聘任，並各指定1人為召集人，執行下列事項：候選人、罷免案提議人、被罷免人違反選舉、罷免法規之監察事項。選舉人、罷免案投票人違反選舉、罷免法規之監察事項。辦理選舉、罷免事務人員違法之監察事項。、其他有關選舉、罷免監察事項。（第2項）前項巡迴監察員、監察小組委員，均為無給職；其任期及人數於中央、直轄市、縣市選舉委員會組織規程規定之。（第3項）直轄市、縣市選舉委員會，得遴聘具有選舉權之公正人士為政見發表會監察員，執行有關政見發表之監察事項。（第4項）各級選舉委員會執行監察職務準則，由中央選舉委員會定之。」依此規定第4項授權訂定之行為時各級選舉委員會執行監察職務準則第9條第1-3項規定：「（第1項）監察小組委員執行監察職務，對涉有違反公職選罷法……第56條……規定之案件，應蒐集相關事證，經提請監察小組會議議決後，陳報所屬選舉委員會，依公職選罷法第110條……第4項至第6項……之規定處罰。（第2項）違反公職選罷法第56條之規定，監察小組委員除依第1項規定處理外，其違反情事經口頭或書面勸止，仍不停止時，應以書面制止，制止不聽者，應按次蒐集相關事證，經提請監察小組會議議決後，陳報所屬選舉委員會依公職選罷法第110條第5項規定，予以連續處罰。（第3項）前2項規定適用於立法委員選舉時，所屬選舉委員會應檢具事證轉報中央選舉委員會處罰。」第19條規定：「中央選舉委員會委員及直轄市、縣市選舉委員會監察小組委員執行監察職務手冊由中央、直轄市、縣市選舉委員會訂定。」另被上訴人訂定之委員執行監察職務手冊，關於玖處理程序違法事件連續處罰之處理，係規定：「應即口頭通知當地監察小組委員依下列程序處理，並報告被上訴人㈠口頭或書面勸止，書面勸止時，應填具競選活動違法勸止書。㈡口頭或書面勸止不聽者，應填具競選活動違法制止書送交違法行為人。㈢經送達競選活動違法制止書，違法行為人收受或拒收後，仍不聽制止者，應填具競選活動違法經口頭（書面）勸止並經制止不聽通知書。」
㈢、再者，司法院釋字第604號解釋文揭示「立法者對於違規事實一直存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則」之意旨。依行為時選罷法第40條、第56條第1款前段、第110條第5項規定，在競選活動期間之每日上午7時前、下午10時後，從事公開競選活動，在未終止該等活動前，違規事實一直存在，衡之競選活動時間之限制，係為使各候選人公平競選並維持選舉秩序，而競選活動期間依該法第40條第1項規定，依不同公職人員之選舉，規範不同日數之競選活動期間，分別為15日、10日或5日，每日不可以從事競選活動時間是上午7時前及下午10時後，計9小時。在這樣有限時間之情形下，行為時選罷法第110條第5項以「經制止不聽」，對繼續違規行為，作為區隔違規行為次數之標準，以評價及計算其法律上之違規次數，乃係在有限競選活動時間下，維持選舉秩序、公平競選之合理且必要之管制。基此所認定的多次違規行為，依上開意旨，與法治國家一行為不二罰原則，並無牴觸，此與本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議關於如何計算遞送通信性質文件營業行為之違規行為次數之決議、105年10月份第1次庭長法官聯席會議關於藥物廣告之違規行為數之決議，情節尚有不同。上訴人執以主張本件應以被上訴人之裁處作為計算違規次數之標準，洵無可採。
㈣、本件上訴人黃國昌代表上訴人時代力量申請於105年1月9日舉辦系爭活動，經核定准於105年1月9日7-22時舉行。系爭活動之進行因已逾當日下午10時，歷經選監委員開立第1張涉嫌妨害選舉罷免通知書、口頭勸止後，陸續開立勸止書、制止書及制止不聽書，系爭活動仍繼續進行，嗣選監委員於當日下午10時20分許開立第2張涉嫌妨害選舉罷免通知書，復開立勸止書，系爭活動於當日下午10時27分許結束。於當日下午10時後仍繼續進行之系爭活動，為已妨礙居民生活及社會安寧之活動等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，未違證據法則、經驗及論理法則，自得為本件裁判之基礎。而當時上訴人時代力量之代表人即上訴人黃國昌明知系爭活動已逾當日下午10時，仍決定繼續完成演說等所有節目後，再完滿結束活動等情，亦有系爭現場活動聯絡人潘儀提出內容為「當天活動之主持、維護秩序及負責人，均由黨主席黃國昌及秘書長陳惠敏全權負責，本人僅作為現場活動聯絡人，負責訊息傳遞。現場確由本人簽收制止書、制止不聽書及涉嫌妨害選舉罷免通知書，此點本人並無疑義，然因晚會活動節目正進行中，特別來賓正於舞台上進行演說，因而由現場指揮的黨主席黃國昌及秘書長陳惠敏，決定繼續完成演說等所有節目後，再完滿結束活動」之陳述書附於原處分卷第45頁可稽。則被上訴人以上訴人舉辦系爭活動逾下午10時，經制止不聽，仍繼續進行系爭活動，認定上訴人計有2次故意違規行為，依上開規定及說明，尚屬有據，另佐以從選監委員開立第1張涉嫌妨害選舉罷免通知書，歷經勸止書、制止書及制止不聽書，乃至開立第2張涉嫌妨害選舉罷免通知書，時間約15分鐘，基於公平競選、維持競選秩序目的之達成，並鑑於有限之競選活動期間及有限之每日競選活動時間等特性，有其必要性及實效性，核無間隔過密致處罰過當之情形，上訴人以此指摘原處分違反比例原則、一事不二罰原則，認為原判決認事用法違誤，容有誤解。至上訴意旨所稱原判決未調查判斷上訴人是否具故意過失、未載明得心證理由、關於系爭活動是否妨礙居民生活，違反舉證責任分配原則等節，無非係其個人之主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，自無可採。
㈤、綜上，被上訴人對上訴人裁處罰鍰各50萬元，二次違規行為計各裁處罰鍰100萬元，並無違誤，原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法均無違誤，並已論明其事實認定之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審所為主張如何不採之論證取捨等事項，詳為說明。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 妙 黛法官 陳 國 成法官 王 碧 芳法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 6 月 24 日
書記官 莊 子 誼