最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第350號上 訴 人 陳銓富訴訟代理人 陳敬中 律師被 上訴 人 桃園市政府客家事務局代 表 人 何明光
送達代收人 陳美收上列當事人間考績事件，上訴人對於中華民國108年1月10日臺北高等行政法院106年度訴字第1756號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、事實概要：上訴人原係被上訴人園區經營科技士，於民國105年12月2日辭職生效。其前因105年公務人員考績表之平時考核獎懲欄記載申誡5次（即被上訴人105年6月27日桃客人字第1050005552號申誡處分函〈下稱申誡處分一〉、105年9月30日桃客人字第1050008628號申誡處分函〈下稱申誡處分二〉及105年9月30日桃客人字第1050008627號申誡處分函〈下稱申誡處分三；申誡處分一至三下合稱申誡處分〉）、記過2次，被上訴人以106年2月22日桃客人字第1060001482號考績（成）通知書（下稱前處分），核布其105年年終考績考列丙等。上訴人不服前處分，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）審認上訴人上述記過2次部分，業經106年3月28日106公申決字第0042號再申訴決定書予以撤銷，原考績評定依據之平時考核獎懲事實已發生有利於上訴人之變動，而有重新審酌考績等次及分數之必要，爰以106年6月27日106公審決字第0143號復審決定書（下稱前復審決定），將上開考績考列丙等之評定撤銷，由被上訴人另為適法之評定。嗣被上訴人認上述申誡處分（累計5次申誡）均經上訴人提起申訴、再申訴遭駁回，故業已確定為據，重行辦理上訴人105年年終考績，遞經被上訴人106年7月21日桃客人字第1060006583號函核定及銓敘部銓敘審定後，被上訴人以106年8月4日桃客人字第1060007060號考績（成）通知書（下稱原考績處分）仍核布其105年年終考績考列丙等。上訴人仍不服，提起復審，經保訓會106年11月7日106公審決字第0250號復審決定書（下稱復審決定）作成「關於被告（即被上訴人）106年7月21日桃客人字第1060006583號函部分，復審不受理；其餘復審駁回。」之決定後，提起行政訴訟，並聲明：㈠復審決定駁回部分及原考績處分均撤銷。㈡保訓會105公申決字第0271號再申訴決定（下稱再申訴決定一）、被上訴人105年8月4日桃客人字第1050006797號申訴決定（下稱申訴決定一）及申誡處分一均撤銷。㈢保訓會106公申決字第0027號再申訴決定（下稱再申訴決定二）、被上訴人105年11月8日桃客人字第1050009958號申訴決定（下稱申訴決定二）及申誡處分二均撤銷。㈣保訓會106公申決字第0028號再申訴決定（下稱再申訴決定三；再申訴決定一至三下合稱再申訴決定）、被上訴人105年11月8日桃客人字第1050009959號申訴決定（下稱申訴決定三；申訴決定一至三下合稱申訴決定）及申誡處分三均撤銷。經原法院即臺北高等行政法院106年度訴字第1756號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴後，復提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠有關上訴人遭記申誡5次部分：依公務人員保障法（下稱保
障法）第4條第1項、第25條第1項前段、第77條第1項、第84條規定，公務人員提起申訴及再申訴程序，並未準用同法第72條第1項得向司法機關請求救濟之規定，是以就此類案件即不得提起行政訴訟。另按未改變公務員身分之記大過、記過處分、機關內部所發之職務命令或所提供之福利措施，均屬保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，上訴人就申誡處分一至三分別遭記申誡2次、2次、1次之懲處，既均經再申訴駁回而確定，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，已不得對再申訴決定復行提起行政訴訟救濟，上訴人此部分起訴聲明撤銷申誡函、申訴決定及再申訴決定不合法。至司法院釋字第736號解釋乃針對教師權益受侵害之救濟，與本件公務員之救濟制度有所不同，不能比附援引。
㈡有關上訴人遭原考績處分考列考績丙等部分:
⒈上訴人105年年終考績，原經被上訴人前處分核布其考列丙
等，嗣經保訓會以記過2次已撤銷為由，而以前復審決定將原考列丙等撤銷，責由被上訴人另為適法之評定。嗣被上訴人重行評定，參平時成績考核紀錄表記載之上訴人各項均核項目等級、個人重大具體優劣事蹟、面談紀錄、直屬主管綜合考評及具體建議事項、單位主管綜合考評及具體建議事項、考績表記載上訴人105年度受考期間之功過出勤問題、直屬或上級長官評語欄記載等語，均顯見上訴人有承辦業務及協辦業務處理失當，及以負面言論對待清潔同仁之行為等情。參酌上訴人因多起執行業務處事失當致懲處3次，且執行業務失當後均無自我反省，犯後態度不佳，經多次業務指導仍不思改進，且以諸多藉口推卸責任等情，依公務人員考績法（下稱考績法）第2條、第5條第1項、第6條第1項、第12條第1項第1款、第13條、第14條第1項前段、公務人員考績法施行細則（下稱考績法施行細則）第3條第1項、第4條第3項第1款、第6條第1項規定，被上訴人所屬上訴人直屬主管依上開資料所列工作、操行、學識、才能等項細目之考核內容，併計其平時考核獎懲次數所增減之分數後，綜合擬評為67分，遞送被上訴人考績委員會（下稱考績會）覆核維持67分；另被上訴人考量上訴人於105年受考期間並無考列甲、丁等適用條款情形，被上訴人機關長官綜合考量上訴人平時成績考核紀錄及具體優劣事蹟，據以考列丙等67分，於法並無不合，且類此富高度屬人性考評工作，機關長官之考評判斷，自應予尊重。
⒉上訴人稱前遭申誡處分一至三合計5次申誡之懲處，尚非情
節重大，非必須考列丙等，亦有考列乙等的空間云云，惟此均經上訴人依保障法提起申訴及再申訴，悉經駁回確定，合於銓敘部102年1月3日部法二字第1023681986號函（下稱銓敘部102年1月3日函）附之受考人考績宜考列丙等條件一覽表第2點平時考核獎懲相互抵銷後或無獎懲抵銷而累計達記過一次以上未達二大過者之規定，是申誡處分未經撤銷，具有存續效力，自得作為被上訴人核定年度考績之憑據。
⒊上訴人主張本件有考績委員應行迴避卻未迴避而參與之情形
，考績會組織不合法事由云云，惟經調取上訴人所指的刑案案卷（臺灣桃園地方檢察署106年度偵字第4062號妨害名譽案件），該刑案之被上訴人非上訴人之長官，並無「長官涉刑案」之情節。另上訴人雖以上訴人平時考核紀錄表中「面談紀錄」仍有記載「誠懇提醒陳員應謹慎處理足以影響機關及個人名譽之輿論及行為，且應主動自發避免自辦業務文件或資訊遭他人利用」等語，顯將前復審決定所指摘記過2次之背景事實納入考量為由，本件考績自係違法云云。惟該面談僅係單位主管基於善意提醒角度，與上訴人面談請其多加留意，且上訴人記過處分雖被撤銷，但上訴人對其自身輿論及行為遭他人利用，仍應多加留意及檢討，此與原撤銷記過所涉上訴人提供不實資料予其親友之角度不同，無證據可認與上訴人105年1月至4月之平時成績考核紀錄表中「品德操守」評為D有必然關係，即指涉記過2次之事件。至於上訴人聲請向法務部調查局桃園市調查處（下稱市調處）調取上訴人於105年5月18日前往作證之筆錄或卷宗，以證明上訴人曾對主管的不法行為作證，惟查該調查事件後來並未移送檢察官為後續偵查之事實為上訴人所不爭執，已無從認係調查上訴人之主管的不法行為；且由被上訴人已陳明因偵查不公開，長官並不知悉上訴人當時是因何案件前往市調處作證等語，應認被上訴人僅知上訴人前往市調處配合調查，但不知道該案是否與長官有關，更不知道上訴人有無對長官為不利之陳述，因此長官不必然對上訴人有所偏頗，因而認該證據核無調查必要等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、上訴人主張略以：㈠依司法院釋字第736號、第784號、第785號解釋意旨，本於
有權力即有救濟之憲法原則，申誡雖未改變公務員身分，惟被上訴人依此為考績之依據已影響人民財產權，行政法院即應受理救濟，或至少應於考績訴訟中審酌處分（申誡應屬非外部處分之內部工作條件或管理措施）之合法性、合理性，進而判斷得否作為考績之一部分，而不能逕因不得救濟已經確定，而直接認定為考績標準之一部分，而不予實質審酌。上訴人因申誡處分所受合計5次申誡懲處，影響考績成績5分，若得以撤銷，則考績將會是72分，對上訴人乙等或是丙等（服公職權）及對上訴人是否可以領取年終獎金（財產權）均生重大影響，應許上訴人提起訴訟救濟，原審認定起訴不合法，違反憲法第16條、第18條及司法院釋字第784號解釋之意旨，有判決不適用法規或適用不當之違背法令。
㈡上訴人之長官早以上訴人放話給訴外人即其前妻朱郁璿為由
，給予兩次記過處分，後經保訓會撤銷；又於平時考核面談紀錄表載「誠懇提醒陳員應謹慎處理足以影響機關及個人名譽損失之輿論及行為……」，均足認長官已知悉上訴人對外揭露長官之不法行為，不論機關長官是否有被傳喚、是否有移送檢察機關續辦，均不影響其迴避之判斷。原審認長官對於上訴人調查陳述之內容無所知悉，無法認定長官已生偏頗及原考績處分為不法等情，惟長官是否知情、知情情況如何，須向市調處卷宗才能得知，上訴人業已聲請調閱，原審對此證據未予調查審認，有重要證據漏未調查及判決不備理由之違法。
㈢原審認定尚無證據認上訴人105年1月至4月之平時考核紀錄
表中品德評為D級，和面談紀錄所載之「誠懇提醒陳員應謹慎處理足以影響機關及個人名譽損失之輿論及行為……」無涉。然依平時成績考核紀錄表附記第5點規定，受考人當次考評項目中有D或E級者，主管長官應與當事人面談，就其工作計畫、目標、方法及態度等進行溝通討論，面談結果應紀錄於「面談紀錄」欄，以提升其工作績效，並作為年終考績評列等第及機關人事管理之重要依據，則面談紀錄和D、E級考評項目具有一定之關聯，非如被上訴人所稱僅為善意提醒。被上訴人既稱記過兩次事由不再作為考評的依據，則該平時考核的等第應重新評估，被上訴人漏未重新製作平時考核表，該平時考核表及年終考績均屬違法。
㈣本件因被上訴人指派人事主任及科長蒞庭，於原審言詞辯論
時竟不知道有乙等、丙等之裁量權，顯見被上訴人於進行年終考核時誤解銓敘部102年函，誤認上訴人考績僅能評為丙等而直接作成原考績處分甚明。被上訴人於原審先辯稱本件綜合考量上訴人平時考核紀錄及具體優劣事蹟後，確實沒有乙等的空間；嗣改稱主管可以在乙等、丙等間衡量，足認被上訴人作成原考績處分時並未實質審酌上訴人之實際情況應評為乙等或丙等，且該瑕疵不因其在訴訟過程中重新評估而治癒，程序有違法應予以撤銷。原審不查，逕認該處分已盡裁量義務，顯與事實不符，而有認定事實不憑證據或重要證據漏未斟酌而違反證據法則、論理法則之違法。
五、本院查：㈠人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或
法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起。「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」為保障法第4條第1項、第25條第1項前段、第77條第1項所明定。另依同法第84條規定：「申訴、再申訴除本章另有規定外，準用第3章第26條至第42條、第43條第3項、第44條第4項、第46條至第59條、第61條至第68條、第69條第1項、第70條、第71條第2項、第73條至第76條之復審程序規定。」是公務員權益保障事件之救濟途徑分為復審與申訴、再申訴二種不同程序。因公務員提起申訴及再申訴程序，並未準用同法第72條第1項得向司法機關請求救濟之規定，又我國先前行政訴訟司法實務上，向來受到司法院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號等解釋意旨影響，認若未改變公務員身分關係、不直接影響服公職權利之諸如記大過、記過處分、申誡懲處等措施，核屬保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，公務員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟等意見之拘束。亦即就公務員身分受行政處分得否提起行政爭訟，應就處分內容分別論斷，如該行政處分足以改變公務員身分關係，或於公務員權益有重大影響之處分，或基於公務員身分所生之公法上財產請求權遭受損害，可提起行政爭訟；至於未改變公務員身分關係，或對其憲法所保障服公職之權利未有重大影響，亦未損害公務員之公法上財產請求權之措施，核屬保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，公務員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，即使該管理措施等實質上具有行政處分之性質者亦然。
㈡嗣司法院於108年11月29日作成釋字第785號解釋，揭示「本
於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。中華民國92年5月28日修正公布之公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定，並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨均尚無違背。」並於解釋理由六闡釋：「……釋字第298號及第323號解釋部分，查該兩號解釋關於公務人員提起訴訟、請求司法救濟之訴訟權保障釋示部分，均係因應解釋當時相關法制不完備、時空背景有其特殊性而為。於保障法、行政訴訟法等相關法律陸續制定、修正公布施行後，相關機關自應依相關規定及本解釋意旨，依法辦理公務人員權益保障及司法救濟事務……。」因此，於司法院釋字第785號解釋公布後，行政法院即應依該解釋意旨為司法審查，而不受先前解釋之拘束。
㈢按「年終考績以100分為滿分，分甲、乙、丙、丁四等，各
等分數如左：……乙等：70分以上，不滿80分。丙等：60分以上，不滿70分。……」「嘉獎、記功或申誡、記過之標準，由各機關視業務情形自行訂定，報請上級機關備查。」「公務人員平時考核獎懲，應併入年終考績增減分數。嘉獎或申誡1次者，考績時增減其分數1分；……」分別為考績法第6條第1項、考績法施行細則第13條第3項、第16條第1項所規定。桃園市政府依上開規定訂定「桃園市政府及所屬各機關學校公務人員獎懲案件處理要點」附表一「桃園市政府及所屬各機關學校公務人員平時獎懲標準表」三、㈠分別規定：「三、有下列情形之一者，申誡：㈠懈怠職務或處事失當，情節輕微者。……其他因執行職務疏失或違反規定，致生不良後果，情節輕微者。」則行政機關依上開規定對所屬公務人員懲處申誡，對公務人員之考績、考績獎金、名譽或升遷調動等權利或法律上利益產生不利之影響，係屬侵害公務人員權益且具行政處分性質之措施（本院於司法院釋字第736號解釋公布後，參酌該解釋意旨所作成之108年度3月份第1次庭長法官聯席會議〈關於公立高級中學以下學校教師申誡懲處案〉決議意旨參照）。因此，申誡雖為行政機關之管理措施，惟其性質為行政處分，自得循序提起行政訴訟。㈣經查，上訴人原係被上訴人所屬園區經營科技士，於105年
12月2日辭職生效，其因不服申誡處分及原考績處分，提起復審，經保訓會作成就申誡處分不受理、原考績處分無理由之復審決定後，提起本件行政訴訟，聲明請求復審決定駁回部分及原考績處分暨再申訴決定、申訴決定及申誡處分（申誡處分）均撤銷。原審就申誡處分部分，以未改變公務員身分之記大過、記過處分均屬保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，僅得依同法所定申訴、再申訴程序尋求救濟，且同法第84條並未規定準用關於對於復審決定不服可依法提起行政訴訟之明文，本件上訴人上揭分別遭記申誡2次、2次、1次之懲處令既均經申訴、再申訴駁回而確定，自不得再行提起行政訴訟救濟，認此部分提起行政訴訟不合法，予以駁回，依前所述，自屬未合。上訴人主張其因被上訴人作成本具行政處分性質之申誡處分而受侵害，均經提起申訴、再申訴（視同復審之行政機關自我審查程序）而遭駁回，如有不服，當得以被上訴人為被告，依法向行政法院提起撤銷訴訟，以落實上開司法院釋字第785號解釋理由書所揭示有權利即有救濟之原則，洵屬有據。從而，上訴意旨求予廢棄，為有理由，且因申誡處分尚待原審進行實質調查審認，是將此部分之原判決廢棄，發回原審法院更為適法裁判。
㈤續以，原審認上訴人對原考績處分丙等之請求為無理由，因
而判決駁回上訴人此部分之訴。惟查，被上訴人無非係以上訴人申誡處分均遭申訴決定、再申訴決定駁回而告確定，其105年度無獎勵，無不得考列丙等之情事，且上訴人於該年度平時均核獎懲累計已達記過1次及申誡2次（按即3次申誡處分累計申誡5次），已符銓敘部102年1月3日函釋所附「受考人考績宜考列丙等條件一覽表」具體條件第2點規定為據，因而對上訴人作成丙等之原考績處分，故申誡處分自係原考績處分之重要基礎事實。則依前所述，申誡處分既得提起撤銷訴訟，應俟原審進行實質調查始得認定是否有理由；另酌以上訴人105年考績總分67分，此總分係因合計5次申誡減5分後而得（前揭考績法施行細則第16條第1項規定參照），如日後審理認有3次以上之申誡應予撤銷時，則考績總分應為70分以上，考績等第即生變動（前揭考績法第6條第1項規定參照），綜上以觀，原考績處分丙等之基礎事實（申誡處分）自生動搖之虞，致生影響裁判之結果，亦應併予發回原審法院續為審理。
㈥綜上所述，原審以原判決駁回上訴人之訴，既有如上之違誤
，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。本件尚有上開事證仍待原審法院調查審認，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄發回，由原審更為適法之裁判。因上訴人均對本件申誡處分提起申訴、再申訴程序遭駁回，踐行與訴願程序相當之復審程序，應認行政機關業已完成自我省察之機制，自無庸再行復審程序；又上訴人既將申誡處分與原考績處分併行提起本件訴訟，發回後自應由原審併依同一訴訟程序予以審理。再者，本件原審業已向市調處調取上訴人於105年5月18日調查筆錄在案；另核本件全卷證，均未見與申誡處分有關之各次再申訴決定送達證書，於本件發回後，原審宜併予注意查明，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 王 碧 芳法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 6 月 24 日
書記官 蔡 宜 婷