最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第352號上 訴 人 藍伯欽
鍾宜潔林秀榿陳月女鄧志平黃美鈴劉諺穎林文崢方炫棍莊子明林中海薛惠霖薛錦峯薛李阿蘭共 同訴訟代理人 張致祥律師被 上訴 人 宜蘭縣政府代 表 人 林姿妙上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國107年10月4日臺北高等行政法院107年度訴字第489號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人之訴暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人代表人原為陳金德，於訴訟繫屬中變更為午○○，其新任代表人已聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、上訴人（原審原告有44人，有16人提起上訴，其中壬○○、癸○○已具狀撤回上訴，上訴人僅餘甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、子○○、丑○○、寅○○、辰○○、卯○○、巳○○○等14人）為參與「羅東都市○○○○路○○○區○○○路以東地區市地重劃」（下稱系爭重劃案）之土地所有權人，因認被上訴人於重劃分配予上訴人之土地上建設2公尺寬之步道，並於步道下埋設管線之舉，已違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1、2、4項之規定，乃於民國106年11月6日發函予被上訴人：「有關羅東鐵路以東市區重劃，在發回土地上，施設2公尺人行步道及鋪設公共管線，明顯違法，依法聲明異議……。」（下稱106年11月6日函），被上訴人則以106年11月23日府地開字第1060181795號函（下稱系爭函）復稱並無違法。上訴人不服系爭函，提起訴願遭決定不受理後，循序提起行政訴訟，並聲明：1.系爭函及訴願決定均撤銷；2.被上訴人應作成撤除「羅東都市○○○○路○○○區○○○路以東」市地重劃區（下稱系爭重劃區）就發回上訴人之土地上鋪設2公尺人行步道及地下埋設之管線之行政處分。經原審107年度訴字第489號判決（下稱原判決）駁回，上訴人及壬○○、癸○○（此2人已撤回上訴）仍不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人106年11月6日函，係向被上訴人主張系爭重劃區之發回土地上施設2公尺人行步道及鋪設公共管線，違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1、2、4項之規定，依法聲明異議等語，並未對被上訴人有何申請，被上訴人系爭函僅為其基於主管機關職權，說明相關規定之回復，性質為單純事實通知或理由說明，不發生具體法律效果或造成權利或利益之損害。是上訴人對之提起行政訴訟，核屬不備起訴要件，且無從補正，應予駁回。上訴人固稱106年11月6日函即是對被上訴人之申請，且被上訴人無權逕自施設人行步道，故其拒絕點交，依行政程序法第113、117條規定，被上訴人負有廢止此錯誤行政處分之義務，或在救濟期間經過後，依職權撤銷該錯誤行政處分並作成適法處分，詎遭被上訴人否准，方提起本件行政訴訟等語。惟按行政程序法第113條第1項、第117條本文並未賦予上訴人有請求被上訴人撤銷或廢止行政處分之權利，故106年11月6日函難謂係依法申請之案件，系爭函亦非主管機關應依申請（或異議）、以申請人為處分對象，作成有個案規制效力之行政處分。是上訴人主張系爭函為行政處分云云，尚無足取。㈡都市計畫分為主要計畫及細部計畫，主要計畫係表明都市發展之基本構想，作為擬定細部計畫之準則；細部計畫係作為實施都市計畫之依據，兩者有上下階層關係。原則上實施市地重劃地區以已發布細部計畫者為限，市地重劃之辦理，除主要計畫具有細部計畫內容者，得先依主要計畫辦理重劃，再配合擬定細部計畫外，其餘均應於完成細部計畫之擬定或變更程序後始得為之。又於主要計畫公布後，其細部計畫即應就土地使用分區訂定管制要點，就區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積、基地內應保持空地之比率、容積率、綠覆率、透水率、排水逕流平衡、基地內前後側院深度及寬度、建築物附設停車空間、建築物高度與有關交通、景觀、防災及其他管制事項加以規定。已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫之區域，其土地及建築物之使用，即應依其計畫實施。且就公共設施用地，除以徵收或購買取得外，亦得以市地重劃方式取得。依「變更羅東都市計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地區細部計畫）」計畫書第伍章第肆點關於「土地使用及公共設施計畫」載明：「本計畫依前述，……變更範圍內土地使用內容依細部計畫所定之土地使用分區管制要點執行（詳附件一）。」而附件一即被上訴人依都市計畫法第22條第1項及同法臺灣省施行細則第35條規定訂定之「細部計畫土地使用分區管制要點【擬定羅東都市○○○○路以東地區）細部計畫土地使用分區管制要點】」（下稱系爭管制要點），其中第陸點第1、3項規定乃訂定建築基地退縮留供公眾通行及埋設民生用戶管溝相關設施使用，被上訴人依實際發展需要，訂定較都市計畫法臺灣省施行細則嚴格之規定，並給予建築容積之獎勵，自無違反法律授權。況依前揭管制要點規定，其退縮土地既得計入法定空地，則該範圍自非平均地權條例第60條所稱之「道路」，故系爭管制要點之規定亦未與平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1、2、4項規定相悖。上訴人主張系爭重劃區之發回土地上，於退縮2公尺土地施設人行步道及公共管線，違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1、2、4項規定云云，要非可取。㈢被上訴人以102年12月24日府地開字第1020208662號公告實施系爭重劃案，公告期間自103年1月20日起至103年2月19日止，並於103年2月15日在羅東鎮羅東國中辦理市地重劃計畫書說明會，且通知上訴人參與。觀諸系爭重劃區說明會資料載明：「……五、指定應留設騎樓地區及退縮規定：……㈡建築基地退縮土地管制如下：1.退縮土地得計入法定空地，僅供步道、車道、綠化、設置或埋設民生用戶管溝等相關設施使用，且地面不得設置構造物。2.退縮土地自道路或廣場境界線起算2公尺範圍內應供公眾通行，其地面鋪裝應平整，並應符合『宜蘭縣都市計畫地區法定騎樓或無遮簷人行道設置辦法』設置規定，且不得開挖地下室。3.退縮土地自道路或廣場境界線2公尺範圍於重劃工程一併施作，提供公眾通行及埋設民生用戶管溝相關設施使用，並由道路主管機關管理維護者，獎勵該2公尺範圍土地面積之建築容積。」顯見被上訴人於該說明會就退縮土地部分加以說明。嗣被上訴人又以104年9月1日府地開字第0000000000A號公告（下稱104年9月1日公告）土地分配各項圖冊，公告期間自104年9月7日至同年10月7日，並於該公告主旨內載明：「請土地所有權人前往閱覽」等語，足徵本件市地重劃關於「退縮2公尺範圍內應供公眾通行及埋設民生用戶管溝設施使用」等規定，上訴人對於重劃計畫書或重劃後之土地分配結果有反對意見或欲提出異議，依市地重劃實施辦法第16條及第35條規定，應於公告期間內向被上訴人以書面為之，上訴人既未於公告期間內提出反對意見與異議，則重劃計畫書及土地分配結果於上開公告期滿時即已確定，嗣其再以被上訴人在系爭重劃區之發回土地上，於退縮2公尺土地施設人行步道及公共管線，違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1、2、4項之規定為由，請求被上訴人應作成撤除系爭重劃區就發回之土地上鋪設之2公尺人行步道及地下埋設之管線之行政處分，即非有據等語，乃判決駁回上訴人於原審之訴。
五、本院按：㈠依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職
權調查證據。且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之當然違背法令。
㈡按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違
法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按平均地權條例第60條規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。……。」第66條規定：「市地重劃區內，經重劃分配之土地，重劃機關應以書面分別通知原土地所有權人及使用人，限期辦理遷讓或接管；逾期不遷讓者，得移送法院強制執行；逾期不接管者，自限期屆滿之日起，視為已接管。」而依平均地權條例第56條第4項授權訂定市地重劃實施辦法第21條第1、2、4項規定：「土地所有權人依本條例第六十條規定，應共同負擔之項目如下：一、公共設施用地負擔：指重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，扣○○○區○○○○道路、溝渠、河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之負擔。二、費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。」「前項第一款所定重劃區內供公共使用之道路，包括道路之安全島、綠帶及人行步道；所稱重劃區內供公共使用之溝渠，指依都市計畫法定程序所劃設供重劃區內公共使用之排水用地。」「第一項第二款所稱工程費用，指道路、橋樑、溝渠、地下管道、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、平面停車場等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵收之空氣污染防制費。」第51條規定：「重劃土地完成地籍測量後，主管機關應以書面通知土地所有權人及使用人定期到場接管。土地所有權人未按指定期間到場接管者，自指定之日起自負保管責任。」依上開規定可知，市地重劃區經重劃分配之土地，於完成地籍測量後，重劃機關應以書面定期通知受重劃分配之土地所有權人到場接管，其未按指定期間到場接管者，就該受重劃分配土地自負保管責任；逾期不接管者，自限期屆滿之日起，視為已接管。按重劃機關指定日期至現場點交，自係提出重劃完成而符合重劃計畫內容之土地點交予受重劃分配之土地所有權人，若該土地所有權人未到場或到場拒不接管，重劃機關作成紀錄據以認定受通知之特定土地所有權人「未按指定期限接管」或「未按指定期間到場接管」等事實，此認定已直接影響上開法規「視為已接管」及「自指定之日起自負保管責任」之法律效果，係屬在法律上具有重要意義事項之認定，其性質應屬確認處分。若受重劃分配之土地所有權人，對於重劃機關已否提出符合重劃計畫內容之土地而為點交，發生土地接管之爭議，自應許其就上開確認處分循序提起撤銷訴訟而為救濟。
㈢經查，上訴人為參與系爭重劃案之土地所有權人，因認被上
訴人於重劃分配予其土地上建設2公尺寬之步道，並於步道下埋設管線之舉，已違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1、2、4項之規定，乃於被上訴人指定接管日期即106年10月18日及19日之後，以106年11月6日函予被上訴人：「有關羅東鐵路以東市區重劃，在發回土地上，施設2公尺人行步道及鋪設公共管線，明顯違法，依法聲明異議……。」被上訴人嗣於106年11月23日以系爭函復上訴人略以：「主旨：台端等陳情羅東都市○○○○路○○○區○○○路以東市地重劃區，於退縮2公尺土地施設人行步道及公共管線，……，請查照。」「說明：……二、按平均地權條例第60條……市地重劃實施辦法第21條……本重劃區依上開規定計算負擔，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區未建築土地折價抵付，符合法令規定……。四、本府為形塑本區人行友善環境，及避免日後本府維修管線重覆挖掘計畫道路路面，影響交通順暢、居民安寧，於重劃工程就土地所有權人應退縮2公尺土地，供公眾通行之步道及民生必需之電力、電信、弱電、污水、排水、自來水等分戶銜接預留管一併施作，並就該退縮部分給予建築容積獎勵，於『擬定羅東都市○○○○路以東地區）細部計畫』訂定土地使用分區管制要點第六點『指定應留設騎樓地區及退縮地建築基地退縮土地管制㈢退縮土地自道路或廣場境界線2公尺範圍於工程一併施作，提供公眾通行及埋設民生用戶管溝相關設施使用，並由道路主管機關管理維護者，獎勵該2公尺範圍土地面積之建築容積。』並無違法。……」，上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷系爭函及訴願決定、被上訴人應作成撤除系爭重劃區就發回予上訴人之土地上鋪設2公尺人行步道及地下埋設之管線之行政處分等情，為原審確認之事實。查原判決無非係以被上訴人系爭函僅就上訴人所指違法之事說明相關規定，性質屬單純事實通知或理由說明，並不發生具體法律效果或造成上訴人權益之損害，故非駁回申請案之行政處分，上訴人有關撤銷系爭函及訴願決定之訴為不備起訴要件，又本件市地重劃關於「退縮2公尺範圍內應供公眾通行及埋設民生用戶管溝設施使用」等規定，上訴人既未於104年9月7日至同年10月7日公告期間內，對重劃計畫書或重劃後之土地分配結果有反對意見與異議，該計畫書或土地分配結果即已確定，上訴人訴請被上訴人應作成撤除系爭重劃區就發回上訴人之土地上鋪設2公尺人行步道及地下埋設管線之行政處分，亦非有據等語，因而駁回上訴人於原審之訴。惟查，上訴人於原審已主張本件係於重劃完成後，經被上訴人通知於106年10月18日及19日至現場點交土地，上訴人於點交時才發現凡臨重劃道路之土地上，皆遭鋪設2公尺寬之人行步道及下設公共管線等公共設施，故以106年11月6日函提出異議，即請求被上訴人撤銷其於106年10月18日及19日點交土地即隱含有完成重劃移轉責任之處分，同時拆除重劃後發回之私人土地上違法鋪設之2公尺寬之人行步道及下設之公共管線，再行交付等語（原審卷2第48頁），顯見上訴人首係針對被上訴人106年10月18日及19日點交之行政行為有所不服。依上開規定及說明，被上訴人依指定日期至現場點交，若受重劃分配之土地所有權人未到場或到場拒不接管，被上訴人所作成認定該特定土地所有權人「未按指定期限接管」或「未按指定期間到場接管」等事實之紀錄，直接影響「視為已接管」及「自指定之日起自負保管責任」之法律效果，應屬確認處分。然遍查全卷，並無被上訴人於106年10月18日及19日至現場點交該重劃完成土地之書面紀錄，原審並未依職權調查被上訴人於該指定接管日期究曾為如何之行政行為，有無書面記錄？內容如何？其事實未經原審調查及認定，若其現場點交已有作成如上所論之確認處分，則嗣上訴人以106年11月6日函指摘被上訴人欲點交之土地遭鋪設2公尺寬之人行步道及下設公共管線等公共設施係屬違法，即就上開確認處分聲明不服，自應視其為訴願之提起。原判決逕以系爭函並非駁回上訴人申請案之行政處分，認其提起之撤銷訴訟為不備起訴要件而駁回其訴，尚嫌速斷，已有判決不適用法規、不備理由之違法。再者，上訴人次聲明請求被上訴人作成撤除系爭重劃區就發回上訴人之土地上鋪設2公尺人行步道及地下埋設之管線之行政處分部分，實係對於被上訴人所提出擬點交之土地是否符合重劃計畫內容有所爭執（包括本件得否附帶審查規範系爭重劃區之「變更羅東都市計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地區細部計畫）」系爭管制要點效力等爭議），原則上應屬針對上開確認處分違法性爭議之撤銷訴訟範圍，而非另經申請作成處分之課予義務訴訟類型。原審於準備程序及言詞辯論期日雖曾就上訴人選用訴訟類型問題予以闡明，惟重點僅在於上訴人所堅持上開撤銷系爭函與訴願決定係單獨之撤銷訴訟，應否為課予義務訴訟之一部，而未及上訴人所欲達成之救濟目的為何，及其究應選用何種訴訟類型，尚難認原審已適當行使闡明權而使當事人得為必要之聲明，依首揭規定及說明，亦有原判決不適用法規之違背法令。
㈣綜上，原判決既有上揭違背法令事由，且其違法情事足以影
響判決結果，上訴意旨雖未指摘及此，然本院調查高等行政法院判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束，仍應認上訴為有理由，並因事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審法院再行調查審認之必要，爰將原判決關於駁回上訴人之訴暨該訴訟費用部分均廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。至上訴人於系爭重劃區受分配之土地，其地號分別為何，各土地設置有如何之人行步道及公共管線，因涉上訴人所提訴訟之事實基礎，原審法院於本件發回後，宜併予注意釐清。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 29 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 6 月 29 日
書記官 莊 俊 亨