最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第356號上 訴 人 謝長勝訴訟代理人 周逸濱 律師
魯忠翰 律師被 上訴 人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國108年8月15日臺北高等行政法院106年度訴字第1414號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：
(一)緣上訴人以其所有改制前桃園縣（民國103年12月25日改制○○○市○○○市0000○○○區○○○段○○○○號特定農業區農牧用地土地（下稱系爭土地）向被上訴人申請設立課後托育中心，使用地變更編定為特定目的事業用地，經改制前桃園縣政府（改制後為桃園市政府，下稱被上訴人）以95年4月14日府社婦字第0950105677號函（下稱被上訴人95年4月14日函）核准其興辦事業計畫准予籌設；另經被上訴人以95年5月22日府地用字第0950145257號函（下稱被上訴人95年5月22日函）核准系爭土地由特定農業區農牧用地變更編定使用地為特定目的事業用地。
(二)嗣被上訴人以上訴人違規興建建築物、鋪設地坪及出租營業使用，於104年12月10日以府都行字第1040317870號裁罰在案。被上訴人所屬教育局（下稱教育局）又以104年12月25日桃教終字第1040102655號函通知上訴人，其未於3年籌設期內取得課後托育中心設立許可，配合兒童及少年福利與權益保障法修正，課後托育中心改制為兒童課後照顧服務中心，倘欲於系爭土地申請設立兒童課後照顧服務中心，請擬具興辦事業計畫送審查，並依兒童課後照顧服務班與中心設立及管理辦法及相關法規辦理後續設立事宜。
(三)上訴人嗣於105年2月22日向被上訴人所屬衛生局（下稱衛生局）申請於系爭土地設立診所，獲衛生局105年4月28日桃衛醫字第1050028186號函核准診所興辦事業計畫，並隨即以105年4月29日非都市土地變更編定申請書向被上訴人申請系爭土地用途由課後托育中心變更為診所使用。
(四)被上訴人於審查該用地變更案期間，以105年6月16日府教終字第1050146695號函通知被上訴人所屬地政局（下稱地政局），副知衛生局及被上訴人所屬社會局（下稱社會局），系爭土地課後托育中心籌設許可於3年籌設期內未取得設立許可，經社會局簽文表示，該籌設許可於98年4月13日已失效。教育局嗣以105年10月24日桃教終字第1050082501號函（下稱教育局105年10月24日函）通知地政局、衛生局及副知上訴人：本案依衛生福利部105年9月2日部授家字第1050600909號函釋，地方政府係依私人或團體所送事業計畫書之內容進行實質審查後核發籌設許可，籌設許可失效時，該事業計畫書亦同時失效，請相關機關本權責妥處。教育局另以105年12月12日桃教終字第1050099620號函（下稱教育局105年12月12日函）通知上訴人：籌設許可有效期限屆滿，仍未完成籌設，並向主管機關申請許可設立，其籌設許可當然失其效力。
(五)被上訴人乃於106年2月22日以府地用字第1060039501號函（下稱原處分）：「說明：……三、……本府教育局再以上揭105年12月12日桃教終字第1050099620號函復迄今仍未申請設立許可，原籌設許可當然失其效力。四、承上，旨案課後托育中心籌設許可既已失效，且土地現況未依原核定計畫開始開發，依非都市土地使用管制規則第37條第2項第3款規定，應依變更編定前原使用地類別辦理變更編定為特定農業區農牧用地。……」通知上訴人並副知桃園市八德地政事務所系爭土地應恢復原編定，請該所逕為辦理變更編定異動登記及塗銷註記。
(六)上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，亦經臺北高等行政法院（下稱原審）判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)經查，上訴人欲在系爭土地上籌設課後托育中心，因該土地為非都市土地特定農業區農牧用地，依93年12月23日訂定發布之私立兒童及少年福利機構設立許可及管理辦法（下稱兒福機構管理辦法）第5條第1項規定，應向主管機關申請籌設許可，其於95年4月14日取得籌設許可，有效期限至98年4月13日屆滿，上訴人未於3年內取得課後托育中心設立許可，且未經許可延長，依兒福機構管理辦法第5條第4項規定，其籌設許可失其效力，教育局業已確認上訴人課後托育中心籌設許可已失其效力，其興辦事業計畫亦同時失效，且上訴人並未依核定計畫開始開發，被上訴人依據非都市土地使用管制規則第37條第2項第3款規定，以原處分將系爭土地由特定目的事業用地變更編定為原使用地類別農牧用地，自屬於法有據。
(二)本件係因教育局105年12月12日函通知上訴人其籌設許可當然失其效力。被上訴人乃據以依非都市土地使用管制規則第37條第2項第3款規定，以原處分通知上訴人並副知桃園市八德地政事務所系爭土地應恢復原編定，是上訴人主張系爭土地因已完成變更編定，不適用兒福機構管理辦法第5條第2項3年內完成許可籌設限制之爭執，應係教育局105年12月12日函知其籌設許可失其效力之爭議，乃為原處分之前提要件，因此上訴人籌設許可是否已失其效力，自為本件所須附帶審查。
(三)依92年5月28日制定公布之兒童及少年福利法（下稱行為時兒少福利法，100年11月30日修正並更名為兒童及少年福利與權益保障法）第52條第1項及兒福機構管理辦法第3條第1項、第5條第1項規定，可知籌設許可是擴大私人或團體就原未符合土地使用分區管制規定，申請設立兒少福利機構之機制。因此，兒福機構管理辦法第5條第2項、第3項規定籌設許可有效期限為3年，係指申請人完成土地變更編定，符合土地使用分區管制規定後，至向主管機關申請設立許可之期限，尚難因行為時兒福機構管理辦法第5條第4項文字上規定「仍未完成土地變更編定時，失其效力」，即謂只要完成土地變更編定即無兒福機構管理辦法第5條之適用。而93年1月12日修正之非都市土地申請變更作為社會福利設施使用事業計畫審查作業要點（下稱社福設施使用事業計畫審查作業要點）係目的事業主管機關審查非都市土地申請變更作為社會福利設施使用，為符合區域計畫之土地使用管制規定，審查其興辦事業計畫，其廢止客體係興辦事業計畫；此與私人或團體欲申請辦理兒少福利機構，依兒福機構管理辦法，向主管機關申請設立許可之程序有間。上訴人主張本件應適用上開審查要點第5條第7款規定，而非兒福機構管理辦法第5條規定云云，顯係將籌設許可期限之效力與興辦事業計畫之廢止混為一談，不足採認。
(四)私人或團體欲辦理兒童及少年福利機構，未能符合土地使用分區管制規定者，為擴大其適用範圍，兒福機構管理辦法規定須取得籌設許可之特別程序，然為避免土地使用分區管制變更後長期間未申請設立許可，於該辦法第5條第2項、第3項訂定合理之期限，符合立法目的，且給付行政在法律規範密度較為寬鬆，尚難因行為時兒少福利法第52條第3項未規定逕予失效，即謂籌設許可有關逾期當然失效之規定逾越母法授權，而違反法律保留原則。上訴人主張兒福機構管理辦法第5條有關3年失效之法律效果，逾越母法授權，違反法律保留原則及司法院釋字第474號解釋意旨云云，不足採認。
(五)上訴人固於97年3月6日就系爭土地取得建造執照，惟並未取得使用執照，其所稱取得建造執照並已興建完竣，自與當初興辦事業計畫籌設許可不符，自難謂已依核定計畫開始開發。且上訴人興建完成後亦未作課後托育中心使用，亦未申請課後托育中心設立許可，反而將系爭土地與毗鄰土○○○區○○段240、251地號及大華段862、863地號土地，併同違規興建建築物、鋪設地坪及出租營業使用，經桃園市聯合取締小組查處，被上訴人於104年12月10日、105年6月2日以違反區域計畫法第15條等相關法令予以裁罰，上訴人對於該裁處並無異議，亦完納罰鍰，足見上訴人亦自知系爭土地事實未依核定計畫（課後托育中心）開發使用，其違反區域計畫法第15條及非都市土地使用管制規則第30條第6項規定，至為明確。上訴人既未依核定計畫開始開發，且其課後托育中心籌設許可及興辦事業計畫亦已失效，被上訴人依據非都市土地使用管制規則第37條第2項第3款規定，以原處分將系爭土地由特定目的事業用地變更編定為原使用地類別農牧用地，自無不合。上訴人主張開發乃事實行為，至於使用執照或是否設立登記，均係行政管制手段，本件應屬非都市土地使用管制規則第37條第2項第2款已依核定計畫開發之情況云云，自不足採。
(六)綜上，原處分核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
四、上訴意旨略謂：
(一)兒福機構管理辦法第5條第4項規定之籌設許可當然失效，與司法院釋字第474號解釋闡述之時效制度同會影響既存法律事實狀態，導致獲得籌設許可之人民失去原已取得之建設權利，而發生溯及撤銷的效果，此法律效果為行為時兒少福利法第52條第3項所無授權之事項，當屬違法。原判決忽視籌設許可當然失效對於人民之侵害，顯牴觸司法院釋字第443號解釋，當屬違背法令；且原判決對於本件應適用何種密度之法律保留規範，及本件為何與司法院釋字第474號解釋所適用之密度有所不同，均刻意迴避，亦有理由不備之當然違法。
(二)依兒福機構管理辦法第5條及社福設施使用事業計畫審查作業要點第5點規定可知，倘土地已變更編定完成後，有無依照原事業計畫於編定後土地開發，即屬社福設施使用事業計畫審查作業要點之管制範圍，本件應屬實際開發階段，已依籌設許可開發並完成建物興建，僅尚未申請許可設立，無兒福機構管理辦法第5條之適用。原判決僅表明上開二規範針對之客體不同，卻對兒福機構管理辦法第5條之適用為何擴及實際開發階段避而不談，罔顧二規範之授權範圍及目的，顯有不備理由之違法。
(三)細繹行為時兒少福利法第52條第2項及第3項規定，足知該條文已刻意限縮授權範圍，兒福機構管理辦法第5條第4項規範「失其效力」，實明顯逾越母法授權，原判決忽視上情，將審查重點聚焦於給付行政，顯有不適用法規及不備理由之違失。
(四)立法者本於對人民信賴之保護及比例原則，於非都市土地使用管制規則第37條中，區別「是否實質開發」適用不同法律效果，有本院106年度判字第18號判決意旨可參。原判決將「已依核定計畫開發」解釋為「取得使用執照」，顯屬對立法目的之誤解，而有錯誤適用法規之違誤，亦明顯違反信賴保護原則。
(五)非都市土地使用管制規則第37條與都市計畫法第79條規定，分屬二事，自不容將違反都市計畫法第79條之法律效果，不當聯結至非都市土地使用管制規則第37條回復土地變更編定。原判決以上訴人曾遭桃園市聯合取締小組裁罰，並對該裁罰無異議而繳納罰鍰，推斷上訴人亦自知系爭土地事實未依核定計畫開發使用。然姑不論能否將其他筆土地之違法使用狀態連結至系爭土地已非無疑，上訴人遭裁罰後即終止系爭土地之違法使用行為，並於105年4月28日經衛生局准予變更籌設為骨科診所，詎原判決以前開裁處書為由，認定系爭土地未依核定計畫開發，實屬不當聯結等語。
五、本院查：
(一)按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」
(二)又按非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣(市)政府管制其使用……」第28條第1項規定：「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費︰一、非都市土地變更編定申請書如附表四。二、興辦事業計畫核准文件。三、申請變更編定同意書。四、土地使用計畫配置圖及位置圖。五、其他有關文件。」第30條規定：「（第1項）辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。……（第4項）第1項興辦事業計畫除有前二項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。……。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。……」第37條規定：「（第1項）已依目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫廢止或依法失其效力者，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣（市）政府。（第2項）直轄市或縣（市）政府於接到前項通知後，應即依下列規定辦理，並通知土地所有權人：一、已依核定計畫完成使用者，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別。二、已依核定計畫開發尚未完成使用者，其已依法建築之土地，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別，其他土地依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。三、尚未依核定計畫開始開發者，依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。」第54條規定：「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」是可知：
1.非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用。
2.人民如擬辦理變更編定時，應填具非都市土地變更編定申請書向直轄市或縣（市）政府申請核准，並檢附直轄市或縣（市）政府目的事業主管機關核准興辦事業計畫之文件；易言之，人民須先申請直轄市或縣（市）政府目的事業主管機關就其提出興辦事業計畫之核准後，直轄市或縣（市）政府始得核准非都市土地變更編定之申請。
3.非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫變更編定後，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用，其有違反使用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理。
4.興辦事業計畫如經各該目的事業主管機關予以廢止或有依法失其效力之情事（105年11月28日修正發布增訂「依法失其效力」），各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣（市）政府；直轄市或縣（市）政府於接到上開通知後，應視依核定計畫完成使用之程度，辦理變更編定（原使用地類別或依申請變更編定）或維持其使用地類別。
(三)以上非都市土地使用管制規則係內政部基於區域計畫之中央主管機關經母法授權制定發布，而由於興辦事業計畫係由各該目的事業主管機關所核准、廢止或以法規規定失其效力，是各該中央目的事業主管機關，自得依各該興辦事業之特性，就興辦事業計畫之核准、廢止或失其效力等作各種必要之規定。本件原處分援引非都市土地使用管制規則第37條第2項第3款為據，以上訴人經被上訴人95年4月14日函核准之課後托育中心籌設許可，既已於98年4月13日失效，且土地現況未依原核定計畫開始開發，認應依變更編定前原使用地類別辦理變更編定為特定農業區農牧用地，茲所稱籌設許可，非出自非都市土地使用管制規則之相關規定，是本件尚應了解目的事業主管法規之規定，並釐清其與非都市土地使用管制規則間之適用關係。
(四)按被上訴人於95年4月14日准予籌設許可時之法令及其規範功能如下：
1.兒童及少年福利法第6條第1項：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第50條第1項第1款：「兒童及少年福利機構分類如下：一、托育機構。」第52條：「（第1項）私人或團體辦理兒童及少年福利機構，應向當地主管機關申請設立許可；……（第3項）第1項申請設立之許可要件、申請程序、審核期限、撤銷與廢止許可、督導管理及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」。
2.兒福機構管理辦法第3條第1項：「私人或團體向主管機關申請許可設立兒童及少年福利機構者，應檢具申請書及下列文件一式5份：一、機構名稱、地址、創辦人及負責人等基本資料。二、機構設立目的及事業計畫書。三、建築物位置圖及平面圖……四、土地及建築物使用權利證明文件……五、財產清冊及經費來源。六、預算表……七、組織表、主管及工作人員人數、資格、條件、工作項目及福利。八、收退費基準及服務規定。九、履行營運擔保證明影本。十、投保公共意外責任保險之保險單影本。」第5條：「（第1項）私人或團體申請設立兒童及少年福利機構，其用地未能符合土地使用分區管制規定者，應檢具申請書及下列文件一式8份，向主管機關申請許可籌設：一、機構名稱、地址、創辦人及負責人等基本資料。二、機構設立目的及事業計畫書。三、建築物位置圖及平面圖……四、土地使用權利證明文件……
五、經費來源。六、預算表……七、組織表、主管及工作人員人數、資格、條件、工作項目及福利。八、收退費基準及服務規定。（第2項）前項之准予籌設有效期限為3年。（第3項）前項有效期限屆滿前，有正當理由經主管機關許可者，得予延長。延長以一次為限，期限為3年。（第4項）第2項之籌設許可有效期限屆滿未經許可延長，或延長期限屆滿仍未完成土地變更編定時，失其效力。……」第6條：「私人或團體依前條規定籌設完竣後應檢具申請書及下列文件一式5份向主管機關申請許可設立：一、建築物登記簿謄本。
二、建築物使用執照影本。三、建築物竣工圖。四、消防安全設備圖說。五、財產清冊。六、履行營運擔保證明影本。
七、投保公共意外責任保險之保險單影本。」。
3.是可知，上訴人於94、95年間擬設立課後托育中心，依上開規定，須向被上訴人申請許可設立；因系爭土地用地不符土地使用分區管制規定，故應先向被上訴人申請許可籌設；俟籌設完竣後再向被上訴人申請許可設立。
(五)查上訴人經被上訴人95年4月14日函核准其興辦事業計畫准予籌設，復經被上訴人95年5月22日函核准由農牧用地變更編定為特定目的事業用地，限依其興辦社會福利事業計畫作為課後托育中心使用，此為原審依法確定之事實，且核與被上訴人95年4月14日函主旨之記載，上訴人申請籌設課後托育中心一案，准予籌設，及被上訴人95年5月22日函主旨及說明四記載本案經社會局核定事業計畫辦理變更編定等情相符；復依前揭兒福機構管理辦法規定，可認系爭土地之興辦事業計畫係包含於籌設許可內，經目的事業主管機關一併核准。職是，本件中央目的事業主管機關衛生福利部105年9月2日部授家字第1050600909號函謂：「地方政府係依私人或團體所送事業計畫書之內容進行實質審查後核發籌設許可，爰籌設許可失效時，該事業計畫書亦同時失效」等語，於法並無不合，被上訴人據以主張，可以採信。
(六)惟按依上開兒福機構管理辦法第5條已明文規定，准予籌設有效期限為3年，籌設許可有效期限屆滿未經許可延長，或延長期限屆滿「仍未完成土地變更編定」時，失其效力；101年5月30日修正發布全文時，關於籌設許可效力規定，該辦法第5條第2項及第3項修正規定：「前項籌設許可有效期限為3年。有效期限屆滿前，有正當理由經直轄市、縣（市）主管機關許可者，得予延長。延長以1次為限，期限為3年。
第2項之籌設許可有效期限屆滿未經許可延長，或延長期限屆滿『仍未能符合土地使用分區管制規定』者，失其效力。」而其立法說明則以原第3項「延長期限屆滿仍未完成土地變更編定時，失其效力。」之陳敘與第1項規定不符，爰予修正俾資呼應。由以上規定可知，兒福機構管理辦法第5條申請籌設許可之制度，旨在為兒福機構預定用地未能符合土地使用分區管制規定而設，如在准予籌設有效期限內完成土地變更編定，使預定用地符合土地使用分區管制規定時，則籌設許可自無失效可言。如前所述，本件業經被上訴人以95年5月22日函核准系爭土地由特定農業區農牧用地，變更編定為同區特定目的事業用地，為原判決依法確定之事實，則該籌設許可自無依兒福機構管理辦法第5條規定失其效力之情事。原判決以取得籌設許可至申請設立許可之間，應有一定期間之限制，以避免當事人雖申請取得籌設許可並完成土地變更編定，卻遲未取得建造執照、使用執照或申請設立許可，違背主管機關許可其土地變更編定，以同意其籌設兒少福利機構之原意等語，固非無見；惟其遽將兒福機構管理辦法第5條第2項、第3項規定之3年有效期限，擴張解釋為係指申請人完成土地變更編定後，至向主管機關申請設立許可之期限，則其適用法規尚有不當，上訴意旨求予廢棄，應屬可採。
(七)本件籌設許可既因主管機關核准系爭土地使用地變更編定而未失效，主管機關自應依職權督促上訴人儘速申請完成原興辦事業之設立許可。另依非都市土地變更編定執行要點第8點第1項但書所列之各類興辦事業，其申請之條件於各該目的事業法規規定寬嚴不一，附帶條件各有不同（例如回饋金或開發影響費之負擔），同要點第9點規定：「原供特定用途使用之特定目的事業用地，擬變更原用途作為第8點各款規定之特定目的事業使用者，……惟無需辦理變更編定異動程序」，因此，如有人民原本想興辦事業之條件較為嚴格，乃擬具條件較為寬鬆之事業計畫，申請非都市土地使用地之變更編定，待取得核准變更編定後，遲未作該事業使用，並申請變更原用途改為該人民原本想興辦之事業，以達規避原本應依較嚴格條件申請之目的時，無論是現在申請變更事業之目的事業主管機關或變更前目的事業主管機關於審查時，均應注意及之。本件依卷內資料，上訴人於取得籌設許可後，遲不完成原興辦事業之設立許可，並擬申請變更用途為醫療機構之事業，其是否有如前所述之規避情事，被上訴人自應本於權責予以審查，避免非都市土地中優良農牧用地之管制遭到破壞，附此指明。
(八)綜上，上訴人於95年4月14日獲准之籌設許可，並無於98年4月13日因3年期限屆滿失其效力之情事，則一併獲准之興辦社會福利設施事業計畫，自亦無因此一事由於98年4月13日當然依法失其效力之情事，則原處分逕以課後托育中心籌設許可既已於98年4月13日失效為由，援引非都市土地使用管制規則第37條第2項第3款之規定，將系爭土地變更編定為農牧用地，於法有違，訴願決定遞予維持，亦有未合，原判決未予糾正，維持訴願決定及原處分，而駁回上訴人在原審之訴，自係違背法令，上訴意旨求予廢棄，為有理由，應予准許；且依原審確定之事實，本院已可自為判決，爰廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 6 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 妙 黛法官 陳 國 成法官 蘇 嫊 娟法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 6 月 30 日
書記官 蘇 婉 婷