最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第359號上 訴 人 張文聰
張孔澤張惠堯張惠鈞共 同訴訟代理人 陳怡成 律師上 訴 人 巫佑豐
巫萬進巫林玉綢巫佑杰巫佑光共 同訴訟代理人 許景鐿 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 盧秀燕訴訟代理人 陳漢洲 律師
柯瑞源 律師
參 加 人 臺中市安和自辦市地重劃區重劃會代 表 人 吳金條訴訟代理人 蔡本勇 律師
游雅鈴 律師上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國107年6月13日臺中高等行政法院105年度訴更一字第21號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、被上訴人即原審被告臺中市政府代表人由林佳龍變更為盧秀燕，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本案爭訟概要：
㈠、參加人前於民國97年10月23日將「臺中市安和自辦市地重劃區重劃工程規劃設計書、圖及預算書」函送被上訴人（於99年12月25日與改制前臺中縣合併成直轄市，機關名稱仍為臺中市政府）審核，原經被上訴人就交通工程以外之土木工程規劃設計書、圖及預算書部分，以97年12月23日府地劃字第0970309949號函同意備查；而就交通工程規劃設計書、圖及預算書部分，以98年1月12日府地劃字第0980008280號函同意備查；又就「下埒分線灌溉水路改善工程」設計圖及工程預算書部分以99年12月1日府地劃字第0990349120號函同意備查在案。繼因被上訴人以上開各該函文均有將「同意核定」詞彙誤用為「同意備查」之情形，乃依序以101年5月2日府授地劃一字第1010073392號函（下稱前處分A1）、101年5月2日府授地劃一字第1010073393號函（下稱前處分A2）及101年5月2日府授地劃一字第1010073396號函（下稱前處分A3）予以更正。上訴人就上開三個前處分合併提起行政爭訟，經原審法院以102年度訴字第59號判決駁回前處分A1及A3部分，而對於前處分A2部分則認定被上訴人未為實質審查構成違法，適用行政訴訟法第198條規定為情況判決（其中關於前處分A1及A3部分，並經本院104年度判字第679號判決駁回該部分之上訴確定）。被上訴人乃對於前處分A2關於交通工程規劃設計書、圖及預算書部分，重新實質審查後，另以103年12月24日府授地劃一字第10302659071號函（下稱原處分1）予以核定，並溯自00年0月00日生效。
㈡、參加人曾於99年12月22日將「臺中市安和自辦市地重劃區計算負擔總計表」（下稱計算負擔總計表）函送被上訴人審查，原經被上訴人所屬地政局以100年1月18日中市地劃一字第1000 001519號函准予備查，嗣經該局自行以101年5月10日中市地劃一字第1010016873號函予以撤銷，而由被上訴人以101年5月10日府授地劃一字第1010077075號函（下稱前處分B）予以核定，溯自000年0月00日生效，上訴人提起行政爭訟，經原審法院以102年度訴字第133號判決以認定該計算負擔總計表因交通工程規劃設計書、圖及預算書部分（即前處分A2）已經原審法院102年度訴字第59號判決認定未經被上訴人實質審查構成違法，致前處分B亦失所據，而撤銷前處分B（嗣經本院104年度裁字第539號裁定駁回上訴確定）。
被上訴人旋就參加人送核之計算負擔總計表，作成103年12月24日府授地劃一字第1030265907號函（下稱原處分2）予以核定，並溯自000年0月00日生效。
㈢、上訴人對於原處分1及原處分2均表示不服，合併提起訴願，經分別決定不受理及駁回，上訴人遂提起行政訴訟。經原審法院以104年度訴字第263號判決（下稱原審前判決）駁回後，提起上訴，經本院105年度判字第605號判決（下稱發回判決）將該判決廢棄，發回原審法院更為審理，再經原判決駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張、被上訴人及參加人在原審的答辯，均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人在第一審之訴，其理由略以：
㈠、上訴人就前處分A1、前處分A2及前處分A3提起行政爭訟，其中前處分A1及A3部分已經前開判決上訴人敗訴確定，發生既判力，上訴人不得再就前處分A1、前處分A3與前處分A2關於交通工程預算部分之工程規劃設計書、圖及預算書部分以外之事項為爭執。故本件訴訟審查重點在於被上訴人重新作成原處分1取代前處分A2是否已完備實質審查程序，及其分別諭命原處分1及原處分2各回溯至98年1月12日與000年0月00日生效，是否適法有據。而依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第32條第1項規定，自辦市地重劃區理事會固應將設計書圖及工程預算報請主管機關核定，始得發包實施，然於送核前則應先由合格之相關工程技師審查簽證，工程主管機關之核定僅屬監督查核性質，旨在確認專業簽證之公共設施工程項目及其費用是否具有違法或不適當之情形，故不論主管機關之行政審查或行政法院之司法審查，除能具體指明其有虛列不必要項目，或浮報不必要或不合理之費用，或漏列必要施作之工程項目或減縮必要支出之工程費用等情形，事實上無從實施或有降低工程品質之虞外，對於已經專業技師簽證之公共設施工程設計書圖及工程預算，不得藉故質疑，恣意憑空指摘違法。再自辦市地重劃地區公共設施工程之設計書圖及工程預算係由工程主管機關先行核定，其後始得發包施工，則核定後之發包施工是否確實，有無不法浮弊情事，並不在審查原核定處分適法性之範疇。則上訴人戊○○、己○○、庚○○○、辛○○、壬○○（下稱上訴人戊○○5人）於更審程序中羅列本件自辦市地重劃之執行有偷工減料及尚有部分項目未按圖施工之情事，資為指摘原處分1、2構成違法之論據，委無足取。
㈡、查原審法院102年度訴字第59號判決認定未完成實質審查而撤銷前處分A2部分之上開公共設施工程設計書圖及工程預算，被上訴人係責由所屬交通局承辦人員黃志寧進行實質審查。黃志寧則就書圖部分逐張審查有無符合交通標線標誌設置規則之規定；至於工程預算部分則參考行政院公共工程委員會（下稱工程會）建置之公共工程價格資料庫，被上訴人曾採購各該項目工程所編列之預算，及向民間業者訪價以瞭解市場行情，以檢討審視其編列是否合理。發現重劃會送核之書圖有筆誤或標線方向錯誤情形，會通知其更正，重劃會則委請顧問公司派交通專業人員修正設計，基本上差距不大，只是筆誤；簽核過程係由承辦人簽請股長、轉陳科長、簡正、主任祕書、副局長、局長決行通過，該案件是經審查通過等情，已據證人黃志寧於更審前原審結證屬實，復據其於同年12月10日準備程序期日就上訴人提出各項疑點逐一說明如次：上訴人質疑詳細價目表之「行穿線」項目及「左轉待轉線」項目，參加人就各該項目皆有提出單價分析表，此見諸預算書單價分析表第59頁及第66頁上半頁可明，證人黃志寧審查時除參考工程會建置之公共工程價格資料庫所列價格，亦進行訪價，參加人就上開項目編列單價新臺幣（下同）360元，相對於被上訴人對外採購預算所定單價為1平方公尺326元，其差距並無不合理之處；另預算書詳細價目表壹八.1.1-01與壹八.2.11，固皆列有行穿線項目，而只有前者列有單價分析表，但同重劃區之行穿線單價並不會隨地點而變更，並無重複相同內容之單價分析表。至於車道線、停止線及直型箭頭指向線之單價分析表則分見第60頁至第62頁。至於詳細價目表第11頁之壹八.2.18陰井、2.19L型溝，接連至2.26燈柱混凝土基礎及第12頁，經上訴人在備註欄打「」部分，均非屬交通工程，不在原處分1（原判決誤載為前處分1）審查之範圍。預算書詳細價目表第9頁項次壹八.1.1-06「弧型箭頭指向線」相對應之單價分析表第62頁左上角項次壹
八.1.1-06與工作項目名稱不符係由於項次編排錯誤，弧型箭頭指向線的項次為1.1-06，電腦排版時排錯，應按詳細價目表之次序，單價分析表之項次有誤，但編列單價是符合的。對於公共工程價格資料庫未建置價格之工項名稱部分，就以訪價方式處理。詳細價目表壹八.1.3-01之單懸臂號誌桿，在公共工程價格資料庫登載之單價約9萬多，參加人為何只列1萬8千元，其落差係因前者係指路口共4支，則參加人1支編列1萬8千元尚屬合理範圍，經訪價時包商亦表示可以接受。至於項次編號壹八.1.3-16之附掛式行人倒數計時顯示號誌燈箱，預算書編列單價1萬8千元，而公共工程資料庫刊登之參考單價為1萬2千餘元，係由於工程係屬例行性或單一性，其單價自有落差，單一性量小，而例行性量大，彼此相差6千元尚屬合理，這是主觀認知的問題等語在卷，足見被上訴人就上開交通工程預算書、圖已踐行實質審查程序。
㈢、依獎勵重劃辦法第32條第1項及第2項規定，自辦市地重劃之工程預算應列各項工程詳細價目表供審查，並無明定必須每單項工程製作單價分析表，況且工程涉及單價分析者多為該項目有工、料及機具混用情形，因需考慮各地域及需求數量之差異性，所以設計單位需就其特性進行單價分析。至於單純項目，則僅需明列價格即可，並非每一項目均需分析。是以，單價分析表不過作為估價參考之用，既非預算書之必要法定程式，尤不能以單價分析表作為判定詳細價目表正確與否之準據。又經專業技師簽證之預算書所編列之單價雖與政府機關對外採購之價格有出入，或與工程會建置之公共工程價格資料庫提供參考之工項及單價不完全吻合，因涉及採用工法、使用材料等級、施作數量、時空性等各種具體因素影響，除其價格有明顯懸殊情形，逸出合理相當範圍外，應尊重專業判斷餘地。而工程會建置之公共工程價格資料庫係提供各工程主辦機關、設計單位、監審單位及投標廠商，作為辦理發包預算或投標時之參考資料，以期未來公共工程在規劃階段之預算編擬、計畫審議等方面，能提供可參考之依據。但各使用者於參考本站單價資料時，仍需考量使用目的之不同以及工程規模、性質、施工品質要求、施工地點差異、工期長短與購買數量等因素，並配合市場情況予以核實調整，此稽之公共工程價格資料庫建置之各工項備註欄均註記「本項目及價格僅供參考」可明。是上訴人雖主張參加人列報之「附掛式行人倒數計時顯示號誌燈箱」「2"PVC管（管徑52mm,厚4.0mm）」「PVC電纜600V1/C14mm2」及「PVC電纜600VC5.5mm2」等交通工程項目單價，依序為18,000元、55元、43元及12元，相較於工程會建置之公共工程價格資料庫登載之參考單價12,432元、45元、35元及13元，前者多高於後者云云，然衡諸上開各工項單價之差距明顯無關宏旨，殊難據為指摘被上訴人原核定處分具有違法應予撤銷之瑕疵。被上訴人承辦人員黃志寧為審查上開交通工程預算書編列之各工項單價是否客觀合理，乃將相關設計書、圖交由具有實務經驗，且未承包案涉工程之廠商過目，提供口頭參考意見，則被上訴人承辦人員為實質審查所為訪價行為本非法定要式行為，自屬實施審查權之合理範圍，核與授權委託民間團體或個人辦理有間，不屬行政程序法第16條第1項規定之情形，自無同條第2項規定之適用。至於詳細價目表第11頁及第12頁之壹八.2.18內徑60×6Ocm RC陰井、壹八.2.19 0.3m L型溝、壹八.2.20 12"H.D.P.E排水管、壹八.2.21接至公共排水溝工程、壹八.2.22小葉欖仁（H＝5m,W＝1.5m,∮＝10cm）、壹八.2.23大花紫薇（H＝3m,W＝1m,∮＝8cm）、壹八.2.24密舖地毯草、壹八.2.25景觀立燈（高壓納氣燈100W 220
V 4.5M高）含基座及ELCB 0-00-00-0 000V 0.1SEC 200mA、壹八.2.26燈柱混凝土基礎（含接地棒埋設）、壹八.2.34.0
1 CASE 3.0t不銹鋼屋外型、壹八.2.34.02 MCCB 0-00-00-0
0 000V、壹八.2.34.03壓克力銘牌中文字體標示、壹八.2.3
4.04零料,配件、壹八.2.34.05組合工資、壹八.2.35LPl-LP
2 PANEL 3∮4W 220V/380V、壹八.2.35.01 CASE 3.0t不銹鋼屋外型、壹八.2.35.02 MCCB 0-00-00-00 000V、壹八.2.
35.03 ELCB 0-00-00-00 000V 0.1SEC 200mA、壹八.2.35.04壓克力銘牌中文字體標示、壹八.2.35.05零料,配件、壹八.2.35.06組合工資、壹八.2.36其他另料及消耗品、壹八.2.37開挖及回填、壹八.2.38運什費、壹八.2.39按裝工資等項目，核其工程內容之本質，顯認不屬交通工程，並不在原處分1核定效力之範圍。上訴人指摘被上訴人作成原處分1就上開工程預算未為實質審查，構成程序上之違法云云，於法無據，無從憑採。
㈣、查系爭自辦市地重劃計畫書已經核定並公告及通知土地所有權人生效在案，其內載明：管道及管線配合款（含電信、電力、自來水及天然氣等）之實際費用以各該事業機構通知繳費為準等語。且上開管道及管線工程費係為全體土地所有權人共同利益而支出之必要費用，亦為現行法規明定其負擔比例之效果，且其工程皆由各該事業機構規劃、設計並施作，管制其品質，應付之工程費用金額不但有公告之一般收費標準可據，復經各該事業機構開立收款書為憑據，核與費用性質顯不屬於獎勵重劃辦法第32條第1項規定所稱由理事會規劃、設計及監造之公共設施工程費用項目，自無適用該規定再送請主管機關核定之必要及實益，則參加人逕行憑依各公用事業機構出具之工程費繳款通知書所載各該管道及管線工程費列計負擔費用送請被上訴人核定，經被上訴人審核無誤，乃予核定，殊難謂有違法之瑕疵可指。
㈤、按自辦市地重劃之重劃會成立後，即應接續進行測量、調查及地價查估之程序，此稽之獎勵重劃辦法第6條第5款及第6款之規定可明，是自辦市地重劃應由重劃會辦理測量，再繪製相關書圖報請主管機關核定。本件參加人經委託亞興測量有限公司（下稱亞興公司）專業技師依據都市計畫樁位實際測量簽證，已由被上訴人完成驗收及公告，確認公共設施用地共同負擔總面積235,744.07平方公尺無訛，而被上訴人擬定臺中市都市計畫（整體開發單元一）細部計畫書固記載25.1709公頃與上開公共設施用地共同負擔總面積235,744.07平方公尺不一致，但其中機關用地0.6公頃係由公有土地撥用，亦有該計畫書附表6-1可參，因此部分土地面積非由土地所有權人負擔，自無庸列計在共同負擔面積範圍。再者，觀諸市地重劃實施辦法第14條第2項第7款及獎勵重劃辦法第25條第2項第2款之規定，可見無論參加人擬定之系爭自辦市地重劃計畫書或被上訴人公告之都市計畫細部計畫書關於公共設施面積之規劃均屬概估性質，其實際面積本應以測量後為據，不能因實測後面積與擬定細部計畫書所載有出入，反指實測面積有違誤，此稽之卷附系爭自辦市地重劃區之細部計畫書附表5-2公共設施明細表下方註明「表內面積以核定計畫圖實際地籍分割面積為準」，且系爭自辦市地重劃區計畫書亦載明「預估公共設施用地負擔」等語可明，則各該都市計畫書經實施完成後，自當以其實際之具體面積列算其公共設施用地負擔比率，不得仍以不符實際之預估數值為準。參加人按實際施作之公共設施土地面積235,744.07平方公尺計算負擔比率，編製計算負擔總計表送核，要無違誤，核與都市計畫法第26條第1項規定之適用無涉。況完成市地重劃後之公共設施土地面積低於原擬定之面積，並未增加全體土地所有權人負擔，且系爭計算負擔總計表列算之土地所有權人平均重劃負擔比率為50％，核與系爭自辦市地重劃計畫書原擬定之比率無異，尤難據為原處分2違法之正當事由。
㈥、自辦市地重劃之性質乃特定重劃區之全體土地所有權人，自行組成重劃會擬定計畫辦理土地改良事業。依獎勵重劃辦法第13條第2項與第14條第1項之規定，可見重劃會之會員大會享有意思決定權限，其理事會則居於執行者之地位，各享有其權責事項，但基於自治原則，會員大會與重劃會之權責事項，除性質上應專屬於會員大會辦理，或有事實上因素不能授權者外，要無禁止會員大會授權理事會辦理之必要。故獎勵重劃辦法第13條第4項基於同條第2項第1至4款規定之「通過或修改章程」「選任或解任理事、監事」「監督理事、監事職務之執行」及「追認或修正重劃計畫書」等4項權責，因其性質上應專屬於會員大會行使，無從授權理事會辦理；而第8款規定之「理事會、監事會提請審議事項」則因已經理事會（或監事會）認有提請會員大會審議之需要，且事實上已提請審議，自不宜再授權理事會自行辦理，乃明定禁止會員大會將上列5款權責事項授權理事會辦理。至於該條第2項其他各款規定之會員大會權責事項，即使依獎勵重劃辦法規定應提會員大會審議之事項（第9款），不問其事項重大與否（第10款），因非屬該辦法第13條第4項禁止會員大會授權之範疇，皆得經會員大會決議授權由理事會辦理。準此以論，已經會員大會決議通過之章程載明授權理事會辦理之權責事項，如非屬禁止授權者，理事會未提請會員大會審議，自不構成違法。是以，土地改良物或墳墓拆遷補償數額，依獎勵重劃辦法第31條第1項規定，因應提交會員大會決議，固屬於會員大會之權責，但因其符合該辦法第13條第2項第9款規定「依本辦法規定應提會員大會審議之事項」之情形，依同條第4項並非屬不得授權理事會辦理之範疇，如經會員大會授權者，即得由理事會逕行辦理，可不必提請會員大會決議。查系爭自辦市地重劃會會員大會決議通過之「安和自辦重劃區重劃會章程」第10條已載明地上物查估補償數額授權理事會辦理，則參加人於查定土地改良物或墳墓之拆遷補償費數額後，未再提請會員大會決議，直接計入費用負擔總額送請被上訴人核定，因有獎勵重劃辦法第13條第4項規定為其權源依據，仍具合法基礎。至於上訴人所援引之本院103年度判字第57號判決意旨係質疑原審判決有理由不備之瑕疵，殊難據以援用。
㈦、觀諸獎勵重劃辦法第30條規定，可知重劃前後地價，係由重劃會委託不動產估價師查估後，送理事會提經會員大會通過後，送請直轄市或縣（市）主管機關提交地價評議委員會（下稱地評會）評定。而重劃會理事會則應按評定之重劃前後地價數值製作計算負擔總計表，再送請主管機關予以核定。故重劃前後地價之評定係由專業人員組成地評會為之，計算負擔總計表之核定處分並無規制地價評定之效果，核定主管機關亦不具評定地價之權限，其對計算負擔總計表所引據之重劃前後評定地價數值，僅審查其真實性及有效性，倘計算負擔總計表填載之重劃前後評定地價並無虛浮短漏等瑕疵情形，且該評定地價亦未曾經權限機關撤銷或變更之，計算負擔總計表之核定機關即無由否定其評定之效力，亦不得徒憑土地所有權人指摘地價評定具有違法之事由，即據為不予核定之理由。上訴人資為指摘原處分2違法之論據，不能採取。
㈧、本件被上訴人作成原處分1、2就參加人送核之交通工程規劃設計書、圖及預算書及計算負擔總計表予以核定，所以分別回溯自98年1月12日及000年0月00日生效，乃肇因於上開2個送核案件，先前已經被上訴人以98年1月12日府地劃字第0980008280號函及被上訴人所屬地政局以100年1月18日中市地劃一字第1000001519號函准予備查，依獎勵重劃辦法第32條規定，賦予參加人得發包施工之效果，且參加人亦已執行自辦市地重劃相關作業，完成各項公共工程，既因被上訴人未踐行實質審查之程序瑕疵，致撤銷前處分重新審查，經就參加人原送核書圖及文件為實質審查後，既認適法應予核定，則被上訴人於原處分1、2分別諭知回溯自98年1月12日及000年0月00日生效，核屬維護法秩序安定所必要，且未損及他人之法律上權益，更無不可預測，或變更前處分效果之情形，自為法所許。若著眼於行政程序法第110條關於行政處分外部效力之規定，即謂被上訴人就原處分1、2不得為溯及生效之諭知，不但誤解該規定之意旨，且依獎勵重劃辦法第32條規定，未經各該工程主管機關核定，不得發包施工，倘使不許原處分1、2之核定效果，溯及生效，則參加人先前在被上訴人同意備查後，原處分1、2作成前，已施作之全部工程設施及相關作業，將失去存立之正當基礎。至於上訴人援引行政訴訟法第216條規定，其旨在課以原處分機關尊重行政法院判決內容之義務，以防杜原機關依同一違法之理由，對同一人為同一處分或決定，準此，行政法院所為撤銷原處分或原決定之判決意旨如未涉及原處分機關重為處分或決定時可否溯及生效之法律見解，原處分機關自得本於職權自行斟酌裁量之。上訴人指摘被上訴人使原處分1、2溯及生效，構成違法云云，亦屬無稽等詞，資為其論據。
五、上訴意旨略謂：
㈠、上訴人甲○○、乙○○、丙○○、丁○○（下稱上訴人甲○○4人）部分：
1.原判決就上訴人於原審指摘重劃前地價評定有違法情事，並未具體判斷，僅以被上訴人無變更評定結果之權限為由，駁回上訴人之主張；又牴觸發回判決意旨，採信被上訴人承辦人員黃志寧於更審前原審之陳述作為判決基礎，據以認定被上訴人針對交通工程預算書、圖已踐行實質審查義務；縱黃志寧所述之為真，則該些項目究竟歸由被上訴人哪個單位審查，該單位是否善盡審查義務，原判決均漏未判斷；復就公共設施用地共同負擔總面積235,744.07平方公尺與擬定臺中市都市計畫（整體開發單元一）細部計畫書記載25.1709公頃不符部分，其減少面積主要是道路用地，原判決對於主管機關如何審查參加人辦理公共設施用地面積測量結果並未說明，逕以參加人提供之測量數據為準，惟測量結果有無錯誤、如何驗證，亦未說明，係有上述理由不備之違法；原判決就公共設施用地於都市計畫所載面積與實測面積不符時，逕以實測結果為準，造成都市計畫不能落實，亦有違背都市計畫法第26條之情形。
2.依獎勵重劃辦法第32條第2項規定已揭示實質審查之標準，豈容被上訴人及其審查人員就工程預算與公共工程資料庫不符之處，以「主觀認知」帶過。原判決採信黃志寧之證述，認被上訴人得以「訪價」作為審查之依據，顯然違背該辦法之規定。另被上訴人是否有為實質審查，應由被上訴人負舉證責任，惟原判決竟以上訴人未能具體指明何項工程係屬虛列或浮報，認定上訴人漫為質疑與挑剔，顯與行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定不符。
3.技師法第13條第3項及公共工程專業技師簽證規則第5條等規定之簽證項目，僅包括「設計」、「監造」並不包括「預算」。於自辦市地重劃情形，工程費用係由重劃會片面提出，製作工程預算，數額未經市場機制檢驗，自難與政府採購相提並論。主管機關對於自辦市地重劃內之公共設施工程計畫書圖、工程預算，仍應為「必要」之實質審查，不因係自辦市地重劃而完全委諸私法自治，原判決援引私法自治原則，認為自辦市地重劃之審查法則，與公辦市地重劃不同，究所何指，令人費解，是原判決就主管機關就公辦市地重劃與自辦市地重劃之審查方法不同，與司法院釋字第232號解釋理由書意旨不符。
4.原判決對於上訴人指摘本件預算工項單價與公共工程資料庫所載單價不符之處，僅謂「無明顯差距」、「無關宏旨」，惟其論證過程為何，令人費解。且原判決以本件預算已經技師簽證，應尊重其專業判斷餘地，又公共工程資料庫記載「本項目及價格僅供參考」，而認定原處分1並無違誤乙節，顯然背離獎勵重劃辦法第32條由主管機關實質審查以保障人民財產權之規範目的。
5.本院103年度判字第57號判決已明確認定獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條第3項所謂「土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準」，應係該辦法第13條第2項第8款所指「理事會、監事會提起審議事項」，而為該條第4項所指不得經會員大會決議授權由理事會辦理之事項。原判決逕認定土地改良物、墳墓等地上物拆遷補償毋須經過由重劃會會員大會審議，即有違誤。
6.關於前處分A2、前處分B與原處分1、2間，其基礎事實是否具同一性乙節，原判決全然未予論述，已有判決理由不備。又原判決認定原處分1、2溯及既往發生效力，並未損及他人法律上權益，顯未考量原處分1、2並非單純授益處分，實際上對於上訴人並非有利等情節，且與發回判決意旨不符，自有違背行政訴訟法第260條第3項規定之情形。本院107年度判字第214號案件之原因事實與本件原因事實相去甚遠，其關於核定處分是否得溯及既往之法律意見，無值參考等語。
㈡、上訴人戊○○5人部分：
1.發回判決已指摘關於被上訴人承辦人員黃志寧並未作實質審查。依據黃志寧之證述內容，其於審查時自工程會下載之資料只有號誌桿及基礎座2項，然交通工程項目共計96項，審查2項僅佔全部項目之2％，原判決調查證據顯然以偏概全；又原判決謂參加人之預算書各項皆有單價分析表，預算書也無任何漏列項目及浮報費用等情形，但事實上預算書全部項目共有312項，卻缺漏171項單價分析表、交通工程部分共96項，卻缺漏75項單價分析表，且土方工程部分竟浮報費用1.9億元，廢棄物工程部分浮報費用約2億元。原審未遵照發回判決意旨指示應行調查之事項加以詳查，採信被上訴人承辦人員黃志寧片面陳述且毫無證據之說詞，認定有實質審查，有判決不備理由之違法。又無視上訴人所提關於安和重劃區有未按圖施工及偷工減料等之事證，未盡其調查之責，違反行政訴訟法第133條，亦有判決不適用法規之違法。
2.原判決認為前處分A1及A3部分業經判決確定，已生既判力，不得再受理審判；但原判決對前處分B計算負擔總計表部分，亦已經原審法院102年度訴字第133號判決以未盡實質審查義務為由，撤銷前處分B確定在案而生既判力，卻因被上訴人另行作成原處分1、2而重新受理審判，並改判上訴人敗訴，顯有理由矛盾及違反一事不再理原則。被上訴人無視法律規定及前開判決之存在，重新做成原處分1、2，其內容有溯及既往之重大瑕疵，應予撤銷。原判決逕自區分既判力之適用標的及範圍，以獨創見解選擇受理審判，卻未敘明法令依據，亦有判決不適用法規或適用不當之違法。
3.原判決認前處分A2及前處分B僅有程序上之瑕疵，被上訴人所為之原處分1、2已補正其瑕疵，卻將未進行實質審查之實體上瑕疵棄置不論，該實體上之瑕疵是否可能影響基礎事實之同一性，或影響該事實在法律上之評價，原判決未予說明釐清，即援引本院95年度判字第1020號、99年度判字第441號判決，逕認本件前後處分所依據之基礎事實係屬同一，而容許原處分1、2發生溯及之效力，自屬率斷。
4.另上訴人亦曾於原審法院審理時提出關於廢棄物之工程費用未經核定，則廢棄物之工程預算費用部分為各該工程主管機關之另一主體，主管機關既未曾就此工程預算費用項目為核定，形成一部費用未經審核之重大瑕疵，計算負擔總計表亦失所附麗，惟原判決未就上開主張加以審酌，亦未敘明未採之理由，亦有判決不適用法規及適用法規不當之違法等語。
六、本院按：
㈠、按市地重劃，乃係將一定地區內各宗形勢不整，面積狹小，使用分散之地坵、地塊，加以綜合整理，改善其交通及公共設施，重新規定其地界，而使成為適合經濟使用之宗地，再按交換分合方式，重新分配予原所有權人之一種綜合土地改良措施，為實現都市計畫目標之工具，有促進土地利用加速經濟發展之功能，並為政府取得公共設施保留地之方式，其本質具有高度之公益性。又平均地權條例第60條第1項規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，……」而106年7月27日修正前獎勵重劃辦法第6條規定：「自辦市地重劃之主要程序如下：……七、計算負擔及分配設計。……九、公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理。……」第30條規定：「重劃前後地價，應於辦理重劃土地分配設計前，由重劃會委託不動產估價師查估後，送理事會提經會員大會通過後，送請直轄市或縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。」第32條第1項、第2項規定：「（第1項）自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。……。（第2項）各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。」第33條規定：「（第1項）重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。（第2項）重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。（第3項）前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」準此，土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，應按其土地受益比例共同負擔平均地權條例第60條第1項所指之各項費用與貸款利息。而重劃會辦理「計算負擔及分配設計」係為辦理重劃土地分配之準備作業程序，重劃會理事會應以經核定之計算負擔總計表作為重劃土地分配之依據，基於公益之考量，主管機關對於重劃會就重劃範圍內公共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書、圖、工程預算及計算負擔總計表，是否合於相關規定，應為必要之監督，並為實質審查。
㈡、次依行政程序法第174條規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」又平均地權條例第4條規定：「本條例所定地價評議委員會，由直轄市或縣（市）政府組織之，並應由地方民意代表及其他公正人士參加；其組織規程，由內政部定之。」及內政部據此授權所訂地價及標準地價評議委員會組織規程第12條規定：「本會決議事項，以直轄市或縣（市）政府名義行之。」是地評會決議事項，亦屬直轄市或縣（市）政府行政行為之範疇。承前所述，重劃會於辦理重劃土地分配設計前，委託不動產估價師查估重劃前後地價，由理事會提經會員大會通過後，送請直轄市或縣（市）主管機關提交地評會評定後，由理事會將之列入計算負擔總計表，用以計算市地重劃區公共用地費用負擔、土地交換分配及變通補償之基準，攸關土地所有權人權益及重劃會財務平衡，是地評會對重劃前後地價為評定，須經實質審議，由公權力為必要之監督。又地評會所為重劃前後地價之評定，係重劃會提出計算負擔總計表送請主管機關核定之中間程序行為，因相關法令並無得對地評會所為重劃前後地價之評定單獨聲明不服之規定，故就此多階段行政行為，有所不服，僅得對終局之行政行為予以救濟，並對中間程序行為，一併予審查。申言之，自辦市地重劃地區土地所有權人對地評會所評定之重劃前後地價不服，應以主管機關就重劃會所送計算負擔總計表之核定處分為程序標的，提起行政爭訟，以為救濟，主張據以作成計算負擔總計表之重劃前後地價評定違法。原判決以：核定計算負擔總計表之主管機關不具評定地價之權限，不得徒憑土地所有權人指摘地價評定具有違法之事由，即據為不予核定之理由等詞，而未就上訴人主張計算負擔總計表之重劃前地價評定違法部分，予以具體審查，揆之上開說明，尚有未洽。上訴意旨指摘原判決於此係有理由不備之違法，即屬可採。
㈢、復查，前處分A1（即交通工程以外之土木工程規劃設計書、圖及預算書部分）、A3（即「下埒分線灌溉水路改善工程」規劃設計書、圖及預算書部分）經行政爭訟已確定合法，被上訴人且就前處分A2經原審法院102年度訴字第59號判決認定未完成實質審查之交通工程規劃設計書、圖及預算書部分，責由所屬交通局承辦人員黃志寧進行審查後，另作成原處分1、2，且分別溯自98年1月12日、000年0月00日生效等情，乃原審依法確定之事實。又交通工程以外之土木工程規劃設計書、圖及預算書部分，前經被上訴人於97年12月23日即審核完成，已如前述。經查，參加人於更審前原審審理時，業提出臺中市安和自辦市地重劃區之交通工程圖冊、預算書等件供調查。其中詳細價目表（預算）列印日期為97年12月31日（見外放104年11月19日參加人陳報資料卷第7-11頁），乃於被上訴人完成交通工程以外之土木工程規劃設計書、圖及預算書審核後提出；觀之該詳細價目表所載項次：壹八之「交通工程費」，經細分為壹八.1之「標線標誌號誌工程」及壹八.2之「停車場工程費」，且交通工程圖冊中亦包括停車場工程部分。原判決未釐清被上訴人所屬交通局職掌交通工程之內涵，復未查明後述所認不屬交通工程部分，是否已經被上訴人另為實質審查確定，即謂：「停車場工程費」中，詳細價目表壹八.2.18-26、壹八.2.34-39等項目工程內容之本質，不屬交通工程，非原處分1核定效力範圍乙節，容嫌速斷，上訴人執此主張原判決理由不備，已非無據。
㈣、再原審依證人黃志寧於更審前原審到庭具結之陳述，以黃志寧就上開書圖部分逐張審查有無符合交通標線標誌設置規則之規定；至於工程預算部分則參考工程會建置之公共工程價格資料庫，被上訴人曾採購各該項目工程所編列之預算，及向民間業者訪價以瞭解市場行情，以檢討審視其編列是否合理，簽核過程係由承辦人簽請股長、轉陳科長、簡正、主任祕書、副局長、局長決行通過，黃志寧並就上訴人提出各項疑點於更審前原審逐一說明為由，而認被上訴人就上開交通工程預算書、圖已踐行實質審查程序，固非無見。惟被上訴人就交通工程預算書、圖已踐行實質審查程序與其審查是否有違法瑕疵係屬二事。縱被上訴人已踐行實質審查，法院仍應審查被上訴人之審查是否適法；而證人黃志寧於更審前原審104年11月5日、12月10日準備程序期日雖到庭證稱：「……預算部分一般係以市府的預算為主，還會參考民間市場的行情，去檢討審視編製是否合理……因事涉土地重劃，審查會較嚴謹，而公共工程委員會的資料庫可至網路搜尋，又市府預算單價編列係例行性，重劃區只有一次，其所報的單價會與市府的有所落差，應以客觀的標準來看，故當時有參考行政院的，來看編製預算是否合理，當時我係上網搜尋，還要去訪價，因所送來的單價較高，要更嚴謹來看。就訪查市場行情，還有包商的一般價碼多少。有時公文會有時效性，不可能全部都問，約訪價3家。（問：係那3家？）因我們不能問市府委託的包商，就是問其他的。臺中市區內約有5、6家……」、「……（問：證人庭提該2張資料係公共工程資料庫中所有的，其他品項係以訪價方式？）是……我們不能僅以1次工程案來推估，因交通局每年係例行性編列，相差6千多元也算合理，因它僅有1次，不是說每年都有，工程做完就沒有了，我們例行性的量很大，而它的量較小……（問：證人訪價的資料是否會附在行政作業卷宗內？）不會，因不是我們的包商，我們要避嫌……我有拿這本的單價去給他們，大約一個禮拜的時間，看是否在合理範圍……」（見更審前原審卷一第227-229、255-256頁）等語在卷，並提出關於「號誌、行車管制號誌、基礎」、「號誌、行車管制號誌、懸臂式……」等項參考之工程會建置之公共工程價格資料庫（見同上卷第260、261頁）2紙相佐，似謂就系爭交通工程預算之審查，曾參考採購各該項目工程所編列之預算；然與被上訴人所屬交通局104年5月19日中市交工字第1040020985號函說明二所載：「有關本市安和自辦市地區重劃區公共設施交通工程『預算』部分，係參考行政院公共工程委員會公共價格資料庫及訪價方式進行審查。」（見同上卷第152頁）等情，係有出入，則被上訴人所屬交通局就系爭工程預算部分為核定時，究否參考被上訴人曾採購各該項目工程所編列之預算乙節，原審未予調查釐清，逕認被上訴人審查系爭交通工程預算部分業參考其曾採購各該項目工程所編列之預算，即有未洽；又證人黃志寧僅就其訪價之程序為說明，並未提出相關資料如訪價之廠商等資料可供查證，致上訴人質疑其此部分陳述之真實性，而法院亦無從審查其此部分查核結果之合理性，是上訴人主張原判決於此採證係有瑕疵，亦屬可取。
㈤、綜上所述，原判決既有上述可議之處，並影響判決結，故上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。又因原處分1關於交通工程預算部分，被上訴人查核範圍及審核基準等項尚有未明，猶待原審調查釐清，此部分及計算負擔總計表中重劃前地價評定是否有上訴人所指之違法情事，又會影響原處分2合法性之審認，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 9 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 7 月 9 日
書記官 高 玉 潔