最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第365號上 訴 人 周棟樑
丁玉雲共 同訴訟代理人 林光彥 律師
楊蕙謙 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 徐國勇
參 加 人 屏東縣屏東市公所代 表 人 程清水上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國108年1月9日高雄高等行政法院106年度訴字第482號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人為辦理都市○○○○路道路工程(下稱系爭道路工程)，需用屏東縣屏東市○○段(下稱民和段)698地號等502筆土地，報經臺灣省政府民國81年9月29日81府地二字第96744號函核准徵收，並附帶徵收其地上物，交由屏東縣政府81年11月3日81屏府地權字第145039號公告(下稱系爭公告)，公告期間自81年11月5日起至81年12月5日止。上訴人以其所有屏東縣○○市○○段○○○○○○○○○○○○號土地（合稱為系爭土地），經徵收迄今逾20餘年，未開闢作道路使用，於104年10月19日提出聲請函，聲請依土地法第219條及都市計畫法第83條規定照原徵收價收回系爭土地。案經屏東縣政府層報被上訴人；被上訴人依該部土地徵收審議小組106年3月8日第127次會議決議，以106年3月24日台內地字第1061303307號函(下稱原處分）復不准予發還，屏東縣政府據以106年4月11日屏府地權字第10611938200號函轉知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷；2.被上訴人應依上訴人之申請，作成准予上訴人照徵收價額收回系爭土地之行政處分。經原審法院判決駁回，而提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人在原審之答辯及聲明、參加人在原審之陳述，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於土地徵收計畫書內敘明使用期限，逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地，其聲請期限，依土地法第219條規定，自該使用期限屆滿之次日起算5年。查本件徵收土地計畫書記載計畫進度：「預定82年1月開工，100年5月完工。」則聲請收回期限自使用期限屆滿之次日起算5年，至105年5月31日止，上訴人於104年10月19日聲請收回系爭土地，尚未逾法定聲請期限。
(二)經查，參加人於系爭道路工程辦理施工發包前，因當時包含上訴人等被徵收土地所有權人數度陳情，反對屏東市○○路至民生路2巷間之路段(下稱系爭路段)開闢為35公尺寬道路，為消弭爭議，參加人於82年4月12日召開協調會議(下稱82年協調會議)作成紀錄結論2：「未拓寬之10公尺道路用地部分之已領地上物及地價款，於市公所按25公尺寬開闢時繳回市公所(暫存)，俟爾後83年度通盤檢討有變更時，再予辦理價款發還或撤銷徵收退回所有權狀。」續以82年12月16日屏市工字第46068號函通知土地所有權人繳回未拓寬10公尺用地範圍內已領之地上物補償費。足見參加人就該未拓寬之10公尺用地範圍，係同意待之後都市計畫進行通盤檢討有變更時，再視變更結果辦理價款發還或撤銷徵收退回所有權狀；可認系爭協議結論僅係對於未拓寬之10公尺用地範圍採取「暫時性」權宜處置，並非已確定不予拓寬。
(三)嗣屏東縣政府辦理「擴大暨變更屏東都市計畫（第二次通盤檢討）(第二階段)」案，經民眾逕向被上訴人陳情維持計畫道路(民生路)寬度為25公尺，經被上訴人所屬都市計畫委員會103年4月15日第825次會議審議結果，因考量本案道路用地業已徵收完畢，且原道路系統並無合適之替代道路，故決議本路段仍維持作計畫道路使用後，參加人已於105年7月26日邀集被徵收土地所有權人召開本案相關說明會，並於會中向民眾說明參加人預計於106年8月份辦理發還原暫存建物補償費作業，及開闢系爭路段等情，尚難認參加人有行政怠惰情事。又參加人自81年徵收系爭道路工程土地後，已將道路全線依25公尺寬度開闢，僅餘暫未拓寬10公尺道路之系爭路段尚未完工，其整體完成度與使用率已臻78％，依司法院釋字第236號解釋及本院97年11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，依整體徵收土地範圍及興辦事業目的觀之，應認參加人並無變更原供道路使用之目的或用途，亦無僅為小部分使用或不於合理期間內使用等情事。
(四)綜上，系爭道路工程徵收土地之使用，既有大部分被徵收土地已於核准期限內開始依徵收計畫使用，雖仍有小部分土地(包含系爭土地在內之暫未拓寬10公尺路寬之路段)因非可歸責於需地機關即參加人之原因，致無法於徵收計畫所載完工日完工，惟該小部分土地既經被上訴人都市計畫委員會仍作成維持依原徵收計畫(即供計畫道路使用)決議，且參加人亦已著手進行開闢該小部分土地之作業程序，可合理預期系爭道路工程終將全部完成，應認系爭徵收並未違反都市計畫法第83條第2項「不依照核准計畫期限使用者」及土地法第219條所稱「不依核准計畫使用」「不實行使用」之消極要件，被上訴人否准上訴人收回系爭土地，自屬適法等詞，為其論據，而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：
(一)土地徵收條例係89年2月2日制定公布，該條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」是以，在土地徵收條例施行前已公告徵收之土地，在土地徵收條例施行之後，以需用土地人未依徵收計畫開始使用，申請收回，仍應依該條例施行前之規定辦理。
(二)土地法第219條規定：「(第1項)私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣(市)地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項)直轄市或縣(市)地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於6個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。（第3項)第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：徵收。區段徵收。市地重劃。」第83條規定：「（第1項)依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。(第2項)不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」準此，依都市計畫法指定之公共設施保留地以徵收取得者，關於申請收回徵收土地，應優先適用都市計畫法第83條之規定，其使用期限應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制，即需用土地人不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人始得照原徵收價額收回其土地；僅都市計畫法未特別規定者，諸如收回被徵收土地之請求權時效、收回程序及歸責事由等事項，應適用土地法第219條之規定。
(三)都市計畫法第83條規定原土地所有權人之收回權，係以被徵收土地不依照核准計畫期限使用為其要件；至於計畫期限，應由需用土地人就其都市計畫發展趨勢及財力狀況詳予考慮，於徵收計畫書內載明其使用之年限。而其所指「不依照核准計畫期限使用」，應就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地者，原土地所有權人不得申請收回土地。經查，參加人為辦理系爭道路工程，報經臺灣省政府於81年9月29日核准徵收含上訴人所有系爭土地在內之502筆土地，並附帶徵收其地上物，經屏東縣政府公告確定；而參加人依本件核准徵收計畫進度（預定82年1月開工，100年5月完工)辦理施工發包前，因上訴人與其他被徵收土地所有權人陳情反對系爭路段開闢為35公尺寬道路，參加人依82年協調會議結論，同意暫時將系爭路段開闢為25公尺寬，未拓寬10公尺用地範圍內之被徵收土地所有權人則將已領之地上物補償費繳回暫存參加人處，俟都市計畫進行通盤檢討結果，再辦理價款發還或撤銷徵收退回所有權狀，惟經屏東縣政府列入通盤檢討至103年4月15日被上訴人所屬都市計畫委員會仍作成維持原規劃之決議，參加人已接續辦理將暫存地上物補償費發還之作業後，以繼續開闢系爭路段工程；暨參加人自81年徵收系爭道路工程土地後，已將道路全線依25公尺寬度開闢，僅餘暫未拓寬10公尺之系爭路段尚未完工，其整體完成度與使用率已達78％，依系爭道路工程整體徵收土地範圍及興辦事業目的觀之，參加人並無變更原供道路使用之目的或用途，亦無僅為小部分使用或不於合理期間內使用等情事，已經原審依調查證據之辯論結果，認定甚明，核與卷內證據並無不符。則依上開規定及說明，原判決論以參加人係因上訴人等被徵收土地所有權人陳情反對，致系爭道路工程無法於徵收計畫所載完工日完工；且系爭道路工程所徵收之土地，既有大部分已於核准期限內開始依徵收計畫使用，僅有小部分土地（即包含系爭土地在內之暫未拓寬10公尺路寬之系爭路段）因上開非可歸責於參加人之原因，致未依徵收計畫期限開闢完成，惟該小部分土地既經被上訴人所屬都市計畫委員會作成維持依原徵收計畫之決議，參加人亦已著手進行開闢該小部分土地之作業程序，可合理預期系爭道路工程終將全部完成，認本件徵收並未違反都市計畫法第83條第2項「不依照核准計畫期限使用」之情形，予以維持被上訴人否准上訴人申請照徵收價額收回系爭土地之原處分，而駁回上訴人於原審之訴，即無違誤。
(四)又查，參加人係因上訴人等被徵收土地所有權人陳情反對，乃召開82年協調會議，依該協調會議結論內容所稱原則上「暫採」全線以25公尺路寬開闢，及要求土地所有權人繳回地上物補償費「暫存」等語，應認參加人就該未拓寬之10公尺用地範圍，係同意待之後都市計畫進行通盤檢討有變更時，再視變更結果辦理「價款發還」或「撤銷徵收退回所有權狀」，是82年協調會議結論僅係對於系爭路段採取暫時開闢為25公尺寬之權宜處置，並非已確定不予拓寬；且參加人非屬屏東都市計畫之擬定機關，須俟擬定機關屏東縣政府進行都市計畫通盤檢討，決議是否維持系爭路段原規劃之35公尺路寬或修改為25公尺路寬，並經被上訴人都市計畫委員會審議決定，由屏東縣政府公告實施後，參加人始得依該決議內容為後續處理，尚難認參加人有上訴人所稱行政怠惰情事，已經原判決論駁甚明，核無不合。上訴意旨置82年協調會議結論於不論，主張參加人僅於82年間開闢25公尺寬之民生路道路，並於83年間發函要求上訴人繳回地上物徵收價款，嗣後再無任何使用系爭土地之行為，確已符合土地法第219條第1項第1款、都市計畫法第83條第2項規定之要件，原處分未察上開參加人客觀行為致使人民產生之信賴，逕認參加人仍有使用系爭土地之事實，顯悖於行政程序法第8條規定之誠信原則；暨參加人既為道路開闢機關，自可於徵收計畫核准期限前即著手開闢該10公尺部分，與都市計畫擬定機關作成是否維持原規劃之35公尺路寬或修改為25公尺路寬之決定並無關聯，指摘原判決有適用法規不當及違反行政程序法第8條規定之違法云云，並無可採。至上訴意旨其餘訴稱各節，無非以其主觀之見解，對於業經原判決詳予指駁不採之事由再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項為爭議，執以指摘原判決有不適用法規、適用法規不當之違法云云，均無足採。
(五)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當、判決不備理由或理由矛盾之違背法令情事，其所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 9 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 曹 瑞 卿法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 7 月 9 日
書記官 高 玉 潔