最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第390號上 訴 人 李惠貞
李宜珍李國宗陳慶祥許水清許水瀛許水木鄭亞雲黃月鳳王子賓蔡郭月霞黃陳幸陳李純紅李榮茂呂呈祥鄭景木鄭雅文鄭雅丰共 同訴訟代理人 劉妍孝 律師
黃靜瑜 律師蔡易廷 律師上 訴 人 蔡錦秀訴訟代理人 劉妍孝 律師
黃靜瑜 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 楊明州訴訟代理人 張瑋珊 律師
參 加 人 高雄市第46○○○區○○段○○段自辦市地重劃區
重劃會代 表 人 張卓文訴訟代理人 李昌明 律師上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國107年12月18日高雄高等行政法院106年度訴字第37號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人之代表人已於民國109年6月12日變更為楊明州，並據具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、本件事實經過：
(一)緣高雄市第46○○○區○○段○○段自辦市地重劃區（下稱系爭重劃區），係經被上訴人95年10月31日高市府地四字第0950056176號函核准成立「高雄市第46○○○區○○段○○段自辦市地重劃籌備會」（下稱籌備會）及核定其重劃範圍，並經被上訴人以96年6月14日高市府地四字第0960030999號函核定重劃計畫書，及籌備會於96年6月25日以新庄七字第09601200號公告「高雄市第46○○○區○○段○○段自辦市地重劃區重劃計畫書」（下稱重劃計畫書）（公告期間自96年6月25日起至96年7月25日止）。而籌備會於96年9月5日召開第1次會員大會，決議照案追認通過重劃計畫書，並選定理監事成立「戌0000000000000000000000000」（即本件參加人）。依重劃計畫書之預估負擔：公共設施用地負擔比率27.19%，開發總費用中重劃工程費（不含管線配合工程費及電力地下化工程）計新臺幣（下同）118,290,993元，管線配合工程費及電力地下化工程合計18,897,350元，地上物拆遷補償費計43,325,877元，重劃作業費計32,768,120元，貸款利息之利率4.10%，貸款期間3年，計26,233,728元，開發總費用為239,516,068元，預估重劃後平均地價為每平方公尺36,500元，費用負擔比率為
11.69%，土地所有權人總平均重劃負擔比率為38.88%。
(二)嗣參加人於辦理重劃土地分配前，依101年2月4日修正之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱行為時獎勵辦法）第33條第2項規定，於103年9月18日將系爭重劃區計算負擔總計表送請被上訴人核定，經被上訴人審認，除重劃前後地價相關數據、抵充地面積、用地負擔等錯誤、未說明臨街地特別負擔及未提供各管線單位繳費收據外，所列開發總費用高於重劃計畫書預估金額，但因重劃範圍邊界分割後，及評定重劃前後平均地價提高等因素，土地所有權人總平均重劃負擔比率仍低於重劃計畫書預估之負擔比率。因開發總費用增加的數額超過原重劃計畫書編列費用4分之1，被上訴人乃以103年10月31日高市府地發字第10371469000號函請參加人補正，並依行為時獎勵辦法第13條規定修正重劃計畫書。
(三)參加人於103年12月10日及104年7月29日重新函送計算負擔總計表，並主張計算負擔總計表未超過重劃計畫書核定重劃負擔比例，在不影響重劃品質及重劃區土地所有權人權益下，得免修正重劃計畫書，以簡化流程。被上訴人審認重劃計畫書所載開發總費用為239,516,068元，所送計算負擔總計表載開發總費用為305,359,494元，與重劃計畫書不符，增加幅度達27%，平均負擔比率雖未超過重劃計畫書所核定重劃負擔比率，但較依評定重劃後地價計算之平均負擔比率增加1.38%，依內政部85年1月5日台(85)內地字第8575544號函及101年4月20日內授中辦地字第101600682號函釋，以104年11月3日高市府地發字第10471384600號函通知參加人，計算負擔總計表應送經會員大會審議通過後再送被上訴人核定。
(四)參加人遂於105年2月2日召開第3次會員大會，議決通過計算負擔總計表，並於105年3月16日將上開會議紀錄函送被上訴人，經被上訴人以105年3月30日高市府地發字第10570314500號函（下稱被上訴人105年3月30日函）同意備查參加人第3次會員大會會議紀錄，另確認參加人完成補正事項後，以105年4月14日高市府地發字第10570433100號函（下稱原處分）准予核定計算負擔總計表（製表日期：105年3月）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經高雄高等行政法院（下稱原審）判決駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明、參加人於原審之陳述及聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)被上訴人就計算負擔總計表列載之「評定之重劃前後總地價」為核定時，應以高雄市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）評定之重劃前後地價為據；就「重劃開發總費用」為核定時，則依據各工程主管機關核定之數額、理事會查定提交會員大會通過之數額、重劃計畫書所載數額為準：
1.自辦市地重劃，係由參加市地重劃之土地所有人，根據獎勵辦法自行組成自辦市地重劃區重劃會，本於私法自治原則而作成重劃土地分配，具有高度之自治性與相當之自主性。而主管機關就重劃會所提計算負擔總計表列載項目之核定，分別有確定重劃地區公共設施工程內容之效果，及影響重劃範圍內土地所有權人因重劃得分配之權利，具行政處分性質，是基於公益考量，主管機關對於重劃會提出之計算負擔總計表所列載項目，是否合於相關規定，自應為必要之監督，並為實質審查。
2.惟主管機關就計算負擔總計表所為之核定，亦應在尊重私法自治原則之基礎上為之，亦即，計算負擔總計表列載之「評定之重劃前後總地價」，依行為時獎勵辦法第30條規定，由重劃會委託不動產估價師查估，送理事會提經會員大會通過後，送請主管機關提交地評會評定，以地評會評定之重劃前後地價為準；計算負擔總計表列載之「重劃區開發總費用」，依獎勵辦法第33條第3項規定，就有關工程費用部分，應以依同辦法第32條第1項規定送經各工程主管機關核定之數額為準；另土地改良物或墳墓之拆遷補償費，則以理事會查定提交會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為據。
(二)地評會就本件重劃前後地價所為評定，核屬有據，且無資訊不完全或依據錯誤事實之情形：
1.經查，參加人委請立固不動產估價師聯合事務所查估重劃前後地價並製作估價報告書（下稱立固估價報告書），參加人再將提案表、重劃區周邊地區都市計畫○○○區○○街道圖、重劃前後地價評議圖與圖與表、重劃前地籍套繪圖等資料提送予被上訴人，並由被上訴人業務單位及參加人協同估價師就上開資料進行討論及研究，並經被上訴人業務單位審酌修正後，認定估價結果應屬妥適，參加人始將上開資料提送給地評會進行地價評議。又地評會在評議前，由立固估價報告書製作人以簡報向地評會委員說明。況遍查相關法令，均無重劃會應檢送估價報告書、簡報內容相關資料供地評會評議之規定，是本件參加人及被上訴人提交地評會之資料，已符合規定。
2.另參諸證人即立固估價報告書製作人鄭清中於107年4月26日到庭結證內容，可知重劃前後之地價，僅係作為土地分配補償之標準，與市場交易價格無直接關聯，惟估價師辦理查估時，仍會參考市場價值；本件立固估價報告書預期系爭重劃區重劃完成後之發展，已參考市場價值來評估重劃前後地價，又因系爭重劃區位於市區，重劃後預期發展狀況亦屬相同，對於重劃後各街廓調整，僅針對其土地位置、地形、交通、臨路條件與使用分區作調整；至於重劃前地價，因系爭重劃區大部分土地均未開闢，實難有條件相同、數量相當之買賣實例可供參考，故以公告現值作為市場價格基礎，再針對目前土地使用狀況即有無臨路部分予以修正，堪認立固估價報告書已依市地重劃實施辦法第20條所定法定因素辦理重劃前後地價之查估，並說明未盡相同部分之處理方式，尚無不合。
3.至立固估價報告書所評估之折現率及上漲率，雖與上訴人所提精準不動產估價師事務所出具之估價報告書不同，惟此係鄭清中本於估價師之專業所採取不同解釋方法為之，參酌原審函詢中華民國不動產估價師公會全國聯合會（下稱估價師全國聯合會）結果，及不動產估價技術規則第43條所規定折現率方法乃歸於該法第3章第2節之收益法範疇，非適用於屬土地開發行為之市地重劃，益徵立固估價報告書其折現率未採不動產估價技術規則第43條規定方法，實非無據，且合於估價師全國聯合會107年9月17日函復「折現率之求取方式，亦視個案屬性而定，實務上難有統一之標準」之說明，尚難執此指摘立固估價報告書於法不合。況地評會委員之組成具一定專業程度及能力，作成本件地價評定，無須參酌立固估價報告書，不受該報告書內容之影響。是上訴人主張立固估價報告書之內容及證人鄭清中之證述，多所瑕疵，且該估價報告書未送地評會，影響地評會本件重劃前後地價之評定云云，亦無足採。
4.再鄭清中之簡報內容，附有都市計畫地籍套繪圖、位置圖、航照圖、土地使用分區等資料，以呈現重劃區各宗土地之位置○住○區○○○○街廓，並詳載估價之依據及重劃前後地價評估結果（含重劃前後地價評議圖），佐以地評會103年第1次會議地評會委員發言要點，足徵地評會委員業已掌握相關資訊，並充分了解上訴人與參加人爭執所在，並經綜合全體委員意見後，參酌市地重劃實施辦法第20條規定重劃前後地價查估各項因素，復考量參加人所查估之地價，係設定在100年之時空，然實際提付評議（103年）時，已事隔3年，乃參酌高雄市100年至103年間之土地公告現值漲幅為27.17%，公告現值占一般正常交易價格皆達8成以上，認為本案評定重劃前後地價偏低，而決議請參加人依提案內容全部酌予調高6成。地評會本於專業之判斷，既無違法情事，亦查無其判斷之恣意濫用，自應予以尊重。是上訴人主張地評會103年第1次會議決議，未列舉事實，亦未記載任何理由，逕以本案重劃前後地價偏低，依參加人提案內容全部酌予調高6成之評定，違反法定正當程序云云，顯無可採。
(三)被上訴人核定「重劃區開發總費用」，符合相關程序與規定：
1.依平均地權條例第60條及該條例施行細則第82條、第82條之1規定，可知行為時獎勵辦法第32條所指「公共設施工程」為道路、橋樑等各項費用，並不包含自來水、瓦斯、電信、電力管道等「公用事業」，是公用事業管道費用，本無需依行為時獎勵辦法第32條由主管機關進行核定。
2.本件重劃工程費，包括：
(1)公用事業管線費用：承上，公用事業管道費用，其工程及費用分擔係由重劃會與各事業機關協商，非被上訴人權責，是被上訴人核定計算負擔總計表時，此部分僅要求重劃會檢附各主管事業機關出具的費用核定文件或繳費收據、工作依據即合於規定。則依參加人提出之相關憑證，堪認此部分被上訴人已盡必要之審查責任。
(2)行為時獎勵辦法第33條第2項工程費：依行為時獎勵辦法第32條第1項及第33條第2項前段規定，自辦市地重劃區之公共設施工程，參加人之理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證，該公共設施工程之設計畫圖及工程預算，應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工，則計算負擔總計表上工程費用，自以送經各工程主管機關核定之數額為準。①關於開發總費用統計表上發包工程費用、委託設計費用及委託監造費用部分：本件公共設施工程設計及工程預算，由參加人委由巍宏工程技術顧問有限公司依有關公共工程規定標準辦理規劃、設計編製而成，經各該工程主管機關依相關規定核定在案。則開發總費用統計表上發包工程費用105,496,450元、委託設計費用3,934,000元及委託監造費用3,049,000元部分，被上訴人依各該工程主管機關核定數額予以審查，已盡必要審查，並無違誤。②新勝街工程費部分：系爭重劃區範圍包含新勝街（即系爭重劃區與第54期重劃區間10公尺計畫道路，位於系爭重劃區有5公尺部分），惟該街業經第54期重劃區開闢完成，實支工程費為11,161,310元，由系爭重劃區與第54期重劃區各負擔一半，即5,580,655元，此部分亦歸屬於重劃工程費，須由參加人返還被上訴人，並經參加人返還。則該部分金額已屬確定，被上訴人據以核定，並無違誤。
3.地上物拆遷補償費：
(1)地上物拆遷補償數額之審議，係行為時獎勵辦法第31條第1項明文規定應提會員大會決議之規範事項，非事實上已由理事會提請會員大會審議之具體事項，因而非屬獎勵辦法第13條第2項第8款事項，應屬同條項第9款事項，依同條第4項規定，得授權由理事會辦理。
(2)補償費費用：參加人召開第1次會員大會時，其中議案四，將依行為時獎勵辦法規定應提會員大會審議之事項，包括重劃區內土地改良物拆遷補償數額之查定等相關程序，授權理事會辦理。參加人理事會完成查估補償作業，並報被上訴人准予備查，被上訴人僅審查計算負擔總計表所列地上物補償金額及會議紀錄附件之金額是否相符，未審核地上物查估補償的內容，並無違誤。
(3)新勝街補償費用：新勝街業經第54期重劃區開闢完成，實支系爭重劃區地上物補償費212,732元，須由參加人返還被上訴人，列為本件重劃負擔，並經參加人返還，則該部分金額既屬確定，被上訴人核定即無違誤。
(4)機器設備拆遷補償費用：系爭重劃區之機械設備拆遷費於參加人第2次理事會中粗估約計1千萬元，會後依決議委由高雄市機器商業同業公會至現場勘估，編列實際機械設備拆遷費補償費，鑑價總金額為15,180,000元，並經參加人第3次理事會通過，復經被上訴人備查上開理事會會議紀錄。而上開實際機械設備拆遷費補償費之鑑價總金額亦與開發總費用統計表所載金額相符，是被上訴人核定，並無違誤。
4.重劃作業費：即行為時獎勵辦法第33條第3項所稱其餘重劃費用，應以重劃計畫書所載數額為準。而開發總費用統計表所載金額32,768,120元，與重劃計畫書核定金額相同，被上訴人依此核認費用，亦無違誤。
5.貸款利息：依行為時獎勵辦法第33條第3項規定、內政部就自辦市地重劃所需費用貸款利息利率所為之92年12月12日內授中辦地字第0920084846號函，以重劃計畫書核定時針對工程費用，及地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，依銀行基準放款利率4.10%貸款期間3年計算。是開發總費用統計表依上揭規定計算重劃利息為33,445,430元，經被上訴人核認，亦無違誤。
6.至計算負擔總計表所載開發總費用，比重劃計畫書所列開發總費用，增加幅度達27%，但因地評會決議「全部酌予調高6成」，造成平均重劃負擔比例降為33.28%，遠低於重劃計畫書所編定之38.88%，其總負擔比率減少5.6%，未有損及上訴人分配重劃後土地之權益。況且，本件計算負擔總計表業經參加人於105年2月2日召開第3次會員大會議決通過，並經被上訴人同意備查，益證被上訴人對開發總費用部分金額之核定，亦無違誤。
(四)綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、上訴意旨略謂：
(一)依地評會103年第1次會議委員發言要點內容，未見委員按市地重劃實施辦法第20條規定之法定參酌因素，就重劃前「各宗」土地之價格與重劃後各「路線價或區段價」之價格進行實質討論，嗣於評議表上未列舉事實、未記載修正理由，即作成將參加人所送提案「全部予以調高6成」之決議，是地評會就該評定，悖於地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第6條第2項規定及市地重劃作業手冊所列規範，有違正當法律程序。詎原審未察，有理由不備及未斟酌全辯論意旨之違誤。
(二)地評會未調查立固估價報告書，未究明該報告如何辦理重劃前後地價之查估，逕以參加人所送提案所載全區平均上漲率
1.643倍為前提，作成「全部酌予調高6成」之決議，有違反行政程序法第39條及第40條規定，無視重劃前後土地應分開查估評定之市地重劃實施辦法第20條規範，且未衡量各宗土地重劃前後之條件差異而為上開評定，違反平等原則。原判決竟謂地評會委員具一定專業程度及能力，作成本件地價評定，無須參酌立固估價報告書，不受該報告書之影響云云，認定事實悖於論理法則，有理由不備之違法。
(三)立固估價報告書於重劃後地價（比準地）之估算方法，仍參考市價（即比較法），然因該報告使用不動產估價技術規則所未規範之折現率而推估為過低之比準地特定價格，再依重劃後街廓條件予以調整。原判決既採信證人鄭清中之證詞，認定其將市值作為重劃區預期發展參考，符合市地重劃實施辦法第20條規定，惟復採信地評會103年第1次會議委員發言要點所載，重劃後地價之性質與市價不同，不能以市價查估重劃後地價云云，則本件重劃後土地之價格查估，有無以市價、或能否以市價作為參考依據，原判決有理由不備、理由矛盾及論理之違法。
(四)原判決一方面認為地評會以參加人所送提案地價偏低，而全部酌予調高6成之決議，乃本於其專業判斷，無違法情事云云，似肯認參加人所送提案（即立固估價報告書查估結果）確實偏低、有須調高之必要。惟就上訴人爭執立固估價報告書所列之折現率計算方法，悖於不動產估價技術規則第43條規定，造成低估重劃後土地之特定價格乙節，原判決卻依證人鄭清中之證詞，認立固估價報告書已依市地重劃實施辦法第20條所定法定因素辦理重劃前後地價之查估，其折現率未採不動產估價技術規則第43條規定實非無據云云。則關於立固估價報告書之查估結果是否合法合理、是否偏低而須調整等節，原判決理由已前後矛盾。又原判決逕認立固估價報告書未適用不動產估價技術規則第43條並未違法，有應調查事項未予調查、理由不備及違反論理法則之違法。再者，參加人提送地評會評定之簡報中，完全無折現率之記載，可知當時地評會決議過程並未討論立固估價報告書所載關於折現率之問題，原判決卻以立固估價報告書所採折現率估價方法為合法，據認地評會之評定裁量合法，悖於論理法則，實有理由不備之違法。
(五)關於重劃區土地所有權人應分擔之公用事業經費，經市地重劃實施辦法第39條明文應列為重劃工程費用，自當循行為時獎勵辦法第32條第1項及第33條第3項規定，送經各工程主管機關予以核定。至於平均地權條例施行細則第82條之1乃費用分擔原則之規範，並未將公用事業管線費用排除於重劃工程費用之外，原判決援引為公用事業管線經費毋庸核定之法律依據，即有不當。
(六)本件公用管線事業單位僅逕列重劃會依法應分擔數額，然未提出發包契約、已給付廠商或支出費用之憑據，足見被上訴人根本未曾核對該通知繳費數額是否與法定應分擔之比例相符，有無將無關之費用轉嫁予重劃區地主，任由公用管線事業單位出具收據即照單全收，原判決仍謂被上訴人已盡必要之審查責任云云，其判決理由自屬不備。
(七)以原審卷附之審核意見，被上訴人所屬交通局、水利局於兩次審查會議，僅就工程設計部分審核，未就工程預算表示意見；被上訴人所屬水利局污水工程科亦未就工程預算表示審核意見；被上訴人所屬工務局新建工程處並未就包商利潤及管理費之調降比例提出審核意見；被上訴人所屬工程局養護工程處、所屬地政局土地開發處企劃科及工程科，亦未就工程預算表示審核意見。則被上訴人所屬各局處於歷次審查會議及最終審查意見，並未實質審查核定系爭重劃區內之工程費用，或漏未審查工程預算，實未盡實質審查責任，惟原判決就上訴人上開主張恝置不論，認定事實與卷證資料不符，其判決理由即有不備之違法。
(八)本件參加人僅將重劃前全區土地劃分為22個地價區段，並未依市地重劃實施辦法第20條所定，按各宗土地客觀條件逐宗核實查估，核與該規定旨趣相左。原判決未予糾正，遽推認本件地價評議結果合法，自有漏未適用市地重劃實施辦法第20條及行政訴訟法第133條之瑕疵，應難維持。
(九)立固估價報告書之估價基準日迄至地評會決議期日，其間固歷3年，然此期間高雄市公告土地現值漲幅僅有27.17%，則地評會究係基於何項事實決定調高本件6成地價，殊有未明。且依地評會103年第1次會議委員發言要點內容，足見地評會係為確保參加人取得足夠之抵費地，遂一併調高重劃前地價，以維持原有分配比例。惟財務衡平及維持負擔比例，核非市地重劃實施辦法第20條所定地價評定之審酌因素，則地評會以此為據，即有恣意判斷之瑕疵。原判決未察，遽認地評會決議並無恣意判斷，應有錯誤適用市地重劃實施辦法第20條規定，及漏未適用行政程序法第10條規定之瑕疵。
(十)本件重劃工程費用有關包商利潤及管理費之比例，雖經參加人將比例調降為8%，惟參加人全然未說明提列該比例之必要性，更未見工程主管機關同意之理由，顯有判斷恣意之瑕疵，亦不得僅以其費用未超過法定標準即認為合法，此有本院106年度判字第379號、107年度判字第591號判決意旨可參。
原判決僅以參加人將工程設計圖說及預算書送審，業經本件工程主管機關核定，遽認被上訴人已盡實質審查責任，核有錯誤適用行為時獎勵辦法第32條之違誤。況參諸「臺北市政府工程經費估算原則」，其中「廠商利潤及管理費」規定除重大或特殊工程外，其編列費率應在3%至6%間，則本件僅屬一般道路工程，竟以高達8%之費率編列，其必要性顯非無疑。
(十一)觀諸參加人於地評會召開所提出之簡報資料，可知地評會僅依100年公告土地現值為評定重劃前地價之基礎，未另參採系爭重劃區內土地買賣實例，更與市地重劃實施辦法第20條規定相違，原判決未審及此，自有漏未適用市地重劃實施辦法第20條第1款之瑕疵。
(十二)所謂實質審查，必也就重劃會編列為共同負擔項目數額，責成重劃會說明編列目的，並檢附堪以釋明確有必要支出該筆費用之相關憑證後，由主管機關詳予勾稽審酌者始可當之，本院105年度判字第605號判決意旨參照。本件拆遷補償費攸關土地所有權人共同負擔之額度，被上訴人自應實質審查補償費之必要性，原判決僅以本件拆遷補償費經參加人理事會查估通過，會議紀錄亦經被上訴人准予備查，另計算負擔總計表所列地上物補償金額與上開會議紀錄附件之金額相符等情，逕認被上訴人審查並無違誤，容有錯誤適用行為時獎勵辦法第33條規定之瑕疵等語。
六、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：
(一)關於重劃前後之地價部分：
1.按平均地權條例第58條規定：「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。……（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。……」行為時獎勵辦法第30條規定：「重劃前後地價，應於辦理重劃土地分配設計前，由重劃會委託不動產估價師查估後，送理事會提經會員大會通過後，送請直轄市或縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。」第33條第1項及第2項規定：
「（第1項）重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。（第2項）重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。」本件重劃前後地價，由參加人委託不動產估價師鄭清中查估（即立固估價報告書）後，送理事會提經會員大會通過後，送請被上訴人提交地評會評定，嗣經地評會作成依參加人提案內容全部酌予調高6成之評定，被上訴人於審查核定計算負擔總計表時，以地評會上開評定之重劃前後地價為準，此為原審依法確定之事實，可為本院判斷之基礎，合先指明。
2.按不動產估價師法第19條規定：「（第1項）不動產估價之作業程序、方法及估價時應遵行事項等技術規則，由中央主管機關定之。（第2項）不動產估價師受託辦理估價，應依前項技術規則及中央主管機關之規定製作估價報告書，於簽名後交付委託人。……」不動產估價技術規則第122條之1規定：「市地重劃估價，其重劃前、後地價評估項目應依平均地權條例及其施行細則、市地重劃實施辦法及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法等相關法令規定辦理。」第14條前段規定：「不動產估價師應兼採2種以上估價方法推算勘估標的價格。」第15條第1項規定：「不動產估價師應就不同估價方法估價所獲得之價格進行綜合比較，就其中金額顯著差異者重新檢討。並視不同價格所蒐集資料可信度及估價種類目的條件差異，考量價格形成因素之相近程度，決定勘估標的價格，並將決定理由詳予敘明。」查原判決業就立固估價報告書係依市地重劃實施辦法第20條：「重劃前後之地價應依下列規定查估後，提請地價評議委員會評定之：一、重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。二、重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」所定之法定因素辦理重劃前後地價之查估，並說明未盡相同部分之處理方式等情詳予論述；且依市地重劃屬土地開發行為之性質以觀，該估價書記載，其就重劃前地價，係依據100年1月公告之公告現值為基礎，依土地位置、細部計畫之使用、交通等資料，分別估計重劃前各宗土地地價，就重劃後之地價，依照影響重劃後地價之因素，劃分為21個地價區段，其係採用比較法及成本法之土地開發分析法等2種估價方法進行選定基準地之評估後，復依其評估結果就其他分割宗地做個別條件差異性比較，決定重劃後基準宗地之正常價格，惟因重劃後地價價格為特定價格，考量其開發期間至熟地之滯待期間約4年，乃以資本資產定價模式推估折現率20.81%等情，亦核與前揭規定及不動產估價技術規則之規定均不相違。至上訴人指摘該估價書有不適用不動產估價技術規則第43條關於收益資本化率或折現率所列舉之5種方法之違法一節，查該估價書係採用比較法及成本法之土地開發分析法2種估價方法，已如前述，並未採取該規則所定之求得收益價格之收益法，是未予適用該收益法章節內第43條規定之5種方法之一，尚不能指為違法，而估價師全國聯合會107年9月17日函亦同此見解：「不動產估價技術規則中折現率，係針對採用收益法進行不動產價值評估時之規範，將淨收益以折現率推估不動產價值一種估價方式，與評估開發類型個案折現率或報酬率，難以直接視為同一基礎。而一般所稱預期報酬或折現率，仍需視其實際意涵而定，例如淨收益報酬率與毛收益報酬率差異甚大。故折現率求取方式，視個案屬性而定，實務上難有統一之標準」。
3.依行為時獎勵辦法第30條規定，重劃前後地價，由重劃會委託不動產估價師查估後，須送理事會提經會員大會通過，須再送請地評會評定之。此乃由於一方面考量自辦市地重劃本質上為私法關係，以自治為原則，重劃前後地價既經會員大會通過，即為全體或多數土地所有權人同意，且僅作為計算負擔及變通補償之用，應屬重劃會內部關係，其高低與政府無關，亦不涉公共利益；惟另一方面考量重劃前後地價高低攸關土地所有權人權益至鉅，允宜由專家學者、社會公正人士所組成之地評會予以審議評定，對於土地所有權人有較好之保障。而地評會如何審議評定重劃前後地價，相關之法令規範主要見於地價及標準地價評議委員會組織規程第3條第3款規定：「本會任務為下列事項之評議：三、市地重劃前後及區段徵收後之地價。」第6條第1項前段：「本會開會得邀請經辦估價人員列席。」、地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第2點規定：「地價及標準地價評議委員會（以下簡稱本會）依規定開會時，應由提案單位將評議事項之案由、法令依據、處理過程、評議內容作成書面議案，作為評議之依據。」及內政部所頒布之市地重劃作業手冊拾、查定地價二、作業方式(三)提請地價評議委員會評議規定：「
1.提評議會資料①重劃前後地價圖。②重劃前後地價評議表。2.評議：①由地價評議委員會就原查估之重劃前後地價是否合適審慎評定之。②將評議結果填寫於評議表，如評議委員有修正意見，應將修正理由於評議表中敘明。」。查參加人將提案表、重劃區周邊地區都市計畫○○○區○○街道圖、重劃前後地價評議圖與圖與表、重劃前地籍套繪圖等資料提送予被上訴人，又地評會在評議前，由估價師鄭清中製作簡報，向地評會委員說明：一、本案案由；二、市地重劃之目的；三、預估重劃後之效益；四、重劃區位置及都市計畫；五、重劃區基本資料說明；六、估價目的；七、價格種類；八、重劃前地價評估；九、重劃後地價評估；十、估價結論等，此為原審所確定之事實，是本件並無不遵守上開法定程序或不提交法定資料之違法。
4.又原判決關於地評會103年3月20日第1次會議之各委員發言要點均予詳載，並由各該委員之發言意見最後整理得出該次會議綜合委員意見以：「一、重劃前後地價之評定係作為重劃區土地交換分合之用，為重劃區內各宗土地得相互合理比較，與土地所有權人土地分配比例及主辦重劃者取得抵費地面積兩者間有相對應關係，又市地重劃實施辦法第20條規定重劃後地價『應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預估發展情形』，市價或買賣實例非法令明定查估參考因素，故重劃後地價之評定不宜就土地市場交易買賣實例為參考依據。二、參酌上述法令規定重劃前後地價查估各項因素，本案評定重劃前後地價偏低，請重劃會依提案內容全部酌予調高6成。三、本案重劃會依本決議修正評議表、圖完成後，應函送修正結果予地政局土地開發處校核無誤後送本會備查。」自上開各委員之發言可見，各委員由公開的地價資訊，了解系爭重劃案週邊地價持續上漲，故提案所送之重劃後地價有調高之必要，且有儘速定案之必要，惟因重劃前後地價與土地分回比例有其相對應之關係，應求其財務平衡，乃採取最節省勞費之方法，請重劃會依提案內容全部酌予調高6成，核地評會所為之評定並無違反市地重劃實施辦法第20條等相關規定，原判決予以維持，於法並無不合。
5.至上訴意旨所為之指摘，均非可採，茲說明如下：
(1)不動產估價師依相關法令及其專業所為之估價，其結果容有高低之不同，而立固估價報告書不因查估特定價格所使用之折現率未採不動產估價技術規則第43條之方法而違法，亦如前述，此乃法律適用，不涉事實認定及調查，上訴意旨指摘原判決有應調查事項未予調查、理由不備及違反論理法則之違法，毫無所據。
(2)重劃前後之地價屬大量估價，就本件而言，地評會需就重劃前193筆宗地地價及重劃後21個區段地價予以評定，原判決業已論明於地評會委員開會審議前，被上訴人業務單位及參加人協同估價師一同開會就所送資料進行討論及研究，被上訴人業務單位已審查下列項目：①重劃會有無委託估價師查估。②查估結果有無送理事會提經會員大會通過或經授權理事會通過。③重劃前地價圖範圍是否與核准範圍吻合、地籍是否與正確、地價標示及圖例是否可茲判別。④重劃後地價圖範圍是否與核准範圍吻合、地價區段有無套合使用分區、地價標示及圖例標示是否可茲判別。⑤重劃前地價評議表格式是否正確，是否逐宗填寫載明。⑥重劃後地價評議表格式是否正確，○○○區段○○路線價填寫載明。⑦有無提供調查各宗土地位置、交通及利用情形之圖冊說明。⑧參考當期公告現值是否正確。⑨有無標示各項公共設施位置、道路寬度是否與都市計畫規劃相同，有無增設或加寬8公尺以下巷道。⑩有無相互比較估計重劃前後地價。⑪重劃後平均地價是否大於等於重劃計畫書所載等。職是，地評會委員無必要，亦無可能於開會審議時，就上訴人所指按市地重劃實施辦法第20條規定之法定參酌因素，就重劃前「各宗」土地之價格與重劃後各「路○○○區段價」之價格進行實質討論；又地評會委員既決議就所送提案全部予以調高6成，則亦無庸於評議表上逐筆記載修正理由，地評會所為之評定與正當法律程序無違，上訴意旨指摘原審未察，有理由不備及未斟酌全辯論意旨之違誤，自非可採。
(3)本件重劃前後地價之估價結果，係分開查估，且並無違反市地重劃實施辦法第20條之情事，已如前述，基於重劃須具實施價值（重劃後平均地價X重劃後可分配土地總面積≧重劃前平均地價X重劃前土地總面積+重劃總費用）及財務平衡（非以獲取利益為目的）之考量，2地價估價結果間應使其維持一定之關係，即重劃受益比例。本件地評會考量週邊地價持續上漲，依其預估，認提案之重劃後地價偏低，乃予調漲6成，可認已對上訴人指摘之過高折現率予以修正；再者，純就數字而言，地價平均上漲率（重劃後平均地價/重劃前平均地價）愈高，土地所有權人應分配之土地面積愈大，惟自辦市地重劃既以求取財務平衡為原則，為避免發生重劃後抵費地面積不足，致出售價款無法清償重劃總費用之窘境，本件地評會評定結果，以參加人所送提案所載全區平均上漲率1.643倍為前提，作成重劃前後地價全部酌予調高6成之決議，既能確保重劃後平均地價（84,539元/平方公尺）不低於重劃前平均地價（51,443元/平方公尺），而具有重劃之實施價值，復使費用平均負擔率（費用詳後述）自重劃計畫書所核定之11.69%降至6.47%，重劃總平均負擔比率從而自重劃計畫書所核定之38.88%降至33.28%，對土地所有權人而言自屬有利，對整體自辦市地重劃案而言亦屬確保其財務之可行性，於法並無不合。上訴意旨執與市地重劃價格評定無關之行政程序法第39條及第40條規定等予以指摘，自非可採。
(4)至其餘上訴主張，經核或係出於誤解，例如關於重劃前地價之查估，認係由參加人劃分為22個地價區段所生，或係出於對上訴人己身不利，例如質疑土地現值漲幅僅有27.17%，則地評會何以調高本件6成地價等，或就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾或理由不備，均難認其上訴為有理由。
(二)關於重劃開發總費用部分：
1.按平均地權條例第60條第1項規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」平均地權條例施行細則第82條規定：「本條例第60條之用詞，定義如下：……三、工程費用：指道路、橋樑、溝渠、地下管道、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、平面停車場等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵收之空氣污染防制費。四、重劃費用：指土地改良物或墳墓拆遷補償費、地籍整理費及辦理本重劃區必要之業務費。」第82條之1規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關辦理重劃區之電力、電信、自來水管線工程所需工程費用或遷移費用，除法規另有規定，從其規定外，由參加重劃土地所有權人與管線事業機關（構）依下列分擔原則辦理：……（第2項）重劃區內天然氣、有線電視及其他管線工程費用，以個案協商方式辦理。……（第4項）土地所有權人自行辦理市地重劃管線工程費用之分擔，得參照第1項規定，以個案協商方式辦理。」行為時獎勵辦法第31條規定：「（第1項）重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由理事會依照直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定查定，並提交會員大會決議後辦理。（第2項）前項應行拆遷之土地改良物或墳墓，以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限。……」第32條規定：「（第1項）自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行計畫，送請各該工程主管機關備查。（第2項）各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。（第3項）重劃工程施工期間，理事會應督促監造單位及施工廠商依有關施工規範辦理，並定期申請各該工程主管機關會同實施查核。」第33條第3項規定：「前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」市地重劃實施辦法第39條規定：「重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管機關應即依計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工。自來水、電力、電訊、天然氣等公用事業所需之地下管道土木工程及其他必要設施，應協調各該事業機構配合規劃、設計，並按重劃工程進度施工。其所需經費，依規定應由使用人分擔者，得列為重劃工程費用。」是可知計算負擔總計表所列重劃開發總費用，應包含下列3部分，而主管機關之審核準則分別如下：
(1)工程費用：
A.關於道路、橋樑、溝渠、地下管道、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、平面停車場等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵收之空氣污染防制費部分：應以送經各工程主管機關核定之數額為準。
B.關於公用事業管線工程費用部分：由土地所有權人與各該管線事業機構以個案協商方式辦理（分擔），應以協商結果之數額為準。
(2)重劃費用：
A.土地改良物或墳墓拆遷補償費：以理事會查定提交會員大會通過之數額為準。
B.其餘重劃費用（地籍整理費及辦理本重劃區必要之業務費）：以重劃計畫書所載數額為準。
(3)貸款利息：以(1)及(2)加總數額，重新計算之金額為準。
2.查原判決業就參加人送核之計算負擔總計表所列上開各項費
用，依上開審核準則逐一檢視論斷，經核均無不合。上訴意旨猶為下列之指摘，均無可採，茲說明如下：
(1)關於公共設施工程費用，原判決業已詳論，歷經被上訴人於100年5月31日及同年9月6日召開2次工程預算書圖會議，各該工程主管機關提出審核意見，參加人依審查意見2次修正，於100年9月9日函送被上訴人，被上訴人乃函請各工程主管機關就權責部分詳予審核，嗣經各該工程主管機關函復參加人已依審查意見修正完妥，無意見，被上訴人乃於100年11月3日函復就參加人所提修正後工程設計書圖及預算予以核定（發包費總計105,604,900元、委託規劃設計費3,934,000元、委託監造費3,049,000元，新勝街工程費5,580,655元），並經被上訴人於101年3月3日就重劃工程契約書予以備查（發包費總計105,496,450元）；核各項工程設計書圖及工程預算既經送各該工程主管機關審核，而各該工程主管機關就其有意見應予修正部分二度提出其審核意見，則就未表示審核意見之工程設計書圖或工程費用，不能逕自推論認為係漏未審查。上訴意旨空言指摘各該工程主管機關未盡其審查責任，原判決認定事實與卷證不符，判決不備理由云云，自非可採。至於有關包商利潤及管理費，被上訴人所屬工務局新建工程處在100年5月31日工程預算書圖會議即已提出其審核意見，以本工程為一般道路開闢且工程費達1億元，其比例卻高達10%以上，恐不適宜，建請再檢討，嗣參加人回覆以依意見調降比例為8%，該處於100年8月17日工程預算書圖會議亦不再表示意見，此有會議紀錄及意見回覆表在卷可按，揆諸前揭之說明，該處未再提審核意見，應認修正比例為適當，上訴意旨指摘未見該處表示同意之理由，有判斷恣意之瑕疵云云，對於市地重劃工程設計書圖及工程預算之審查程序而言，顯屬強求；再者，行為時獎勵辦法第32條第2項係規定以各該工程主管機關為核定時，應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查，上訴意旨持非高雄市所應適用之臺北市政府工程經費估算原則，復持本院106年度判字第379號及107年度判字第591號都市更新事件所適用之臺北市政府審議都市更新事業及權利變換計畫費用提列總表質疑上開費率編列之必要性，顯屬無稽。
(2)關於公用事業管線工程費用，其既非依平均地權條例施行細則第82條第3款及行為時獎勵辦法第32條規定之工程費用，復依平均地權條例施行細則第82條之1第4項之規定，由土地所有權人與各該管線事業機構以個案協商方式辦理，自無送由工程主管機關核定之必要，亦無上訴人所謂應由被上訴人審核是否符合法定應分擔比例之可言，原判決依卷附各該公用事業之函文及通知單，核認被上訴人已盡審查責任，並無違誤，亦無援引法律依據之適用法規不當。
(3)關於土地改良物或墳墓拆遷補償費，依行為時獎勵辦法第33條第3項規定，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準，已如前述，是被上訴人就此費用部分，應尊重會員大會所為之決定，僅能審核是否經會員大會通過及其通過之數額，其餘爭執則屬私法爭議。上訴意旨主張原判決認被上訴人未審查補償費之必要性並無違誤，有錯誤適用行為時獎勵辦法第33條第3項規定一節，尚屬誤解法令。
(三)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由、理由矛盾之違背法令情事。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 23 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 7 月 23 日
書記官 蘇 婉 婷