最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第306號上 訴 人 臺灣中小企業銀行股份有限公司代 表 人 黃博怡訴訟代理人 邱雅文 律師
許正欣 律師被 上訴 人 勞動部代 表 人 許銘春訴訟代理人 張國璽 律師
參 加 人 全國金融商品行銷人員產業工會兼 代表 人 李永恒上列當事人間不當勞動行為爭議事件，上訴人對於中華民國108年3月28日臺北高等行政法院107年度訴字第543號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：㈠參加人李永恒（下稱李永恒）為上訴人國內作業中心作業組
組長，並於民國106年4月16日當選為參加人全國金融商品行銷人員產業工會（下稱行銷產業工會，與李永恒合稱參加人）之第2屆理事長（任期自106年5月1日至110年4月30日止）。行銷產業工會於106年6月26日以106全金銷工字第0000000-000號函，請求上訴人比照全國金融業工會聯合總會（下稱全金聯）之理事長即訴外人林萬福全日會務公假之例，給與李永恒全日請公假辦理會務，或每週至少2日得請公假辦理會務，經上訴人以其所請於法恐有不合，乃以106年7月19日106人行字第1066013234號函（下稱上訴人106年7月19日函）復歉難同意。
㈡參加人以上訴人未給與會務假違反平等原則、上訴人於99年
間之考績應予重新評分及上訴人未給與同於其他工會理事長升等之權利違反平等原則等情，向被上訴人申請不當勞動行為裁決，經被上訴人召開不當勞動行為裁決委員會（下稱裁委會）調查後，作成107年2月23日106年勞裁字第52號裁決決定（下稱原裁決決定）：「一、申請人（即參加人，下同）請求確認相對人（即上訴人，下同）未於101年10月3日撤銷99年間對申請人李永恒所為申誡處分後，將申請人李永恒99年之考績重評為甲等之行為，構成工會法（第）35條第1（項）第1款及第5款之不當勞動行為部分不受理。二、相對人106年7月19日否准申請人工會理事長全日駐會或每週至少二日之會務公假之行為，構成工會法（第）35條第1項第1款及第5款之不當勞動行為。三、申請人其餘之請求駁回。」上訴人不服原裁決決定主文第2項，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明求為撤銷原裁決決定主文第2項（參加人對於原裁決決定主文第1項及第3項，則未提起行政訴訟），經原審107年度訴字第543號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明、參加人於原審之陳述，均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠原裁決決定係基於上訴人違反雇主中立義務予以審酌，並觀諸上訴人形成否准之過程，僅以其非企業工會、需先行協商云云為由，根本未提及任何關於要求行銷產業工會提出可資審酌申請會務假之必要性文件，或要求補正此等文件。對照上訴人對於全金聯之處理方式，亦未要求其提出可資審酌申請會務假之必要性文件，上訴人即逕予同意全金聯理事長長達2年1個月之全日駐會辦理會務，顯見上訴人處置之不同，難謂有相異處理之合理性。又細繹上訴人否准行銷產業工會理事長會務假申請所載理由，並未提及係因行銷產業工會之會務複雜度低於全金聯、或係因行銷產業工會未提出可供審查之網路資料、或係因行銷產業工會理事長未於當選後立即申請會務假等情，其否准原因係以行銷產業工會未依工會法第36條第1項規定與上訴人協商並達成協議。再觀之上訴人105年4月27日內部簽呈所載，可見上訴人給與全金聯理事長會務假之考量因素之一，係為避免該理事長退休後主張上訴人應支付其任期內之薪資，益徵上訴人主張准予全金聯理事長會務假申請有其必要性與正當性，原裁決決定就有無提出申請會務假之必要性文件未予調查審酌，而有違誤云云，並無可採。㈡上訴人對兩工會申請理事長會務假之審查為差別待遇，自對申請會務公假全被否准之行銷產業工會理事長為不利之待遇，且此不利益待遇將阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展，其具有不當勞動行為之認識甚明，自亦構成工會法第35條第1項第1款之不當勞動行為。至上訴人所提臺灣士林地方法院107年度全字第143號裁定，係針對該案之聲請人即參加人所提定暫時狀態之假處分聲請，認為聲請人未能釋明有定暫時狀態假處分之必要性，而予以駁回，並非在於審酌是否構成不當勞動行為之要件。㈢原裁決決定係以行銷產業工會向上訴人提出給與其理事長「全日請公假辦理會務，或每週至少2日得請公假辦理會務」之申請，而遭上訴人否准等情，於原裁決決定主文第2項認定構成不當勞動行為，其主文記載並無不明確之情形。至上訴人另稱主文之記載將使其日後被依工會法第45條第1項規定裁罰云云，核屬另事，尚難據此認定原裁決決定違誤等詞，為其判斷之基礎。
四、上訴意旨略以：㈠上訴人於不當勞動行為裁決程序中已陳明：「有關申請人部分只是空泛提出比照全金聯理事長辦理，並未提出工會會務假所欲辦理之內容，致相對人無法進行實質審核，對於全金聯之部分因其過往對金融業貢獻甚鉅……雖其未詳盡說明辦理會務假之內容，相對人仍給予其會務假」等語，堪認上訴人與參加人於不當勞動行為裁決程序中，已就行銷產業工會申請會務假之必要性，有所審酌及爭執，而裁委會對之亦有加以詢問及命參加人提出相關事證，且會務假申請是否有必要，乃工會法第36條第1項規定之構成要件，攸關上訴人是否有違反同法第35條第1項第1款、第5款規定之違規事由，則被上訴人自應就行銷產業工會申請會務假之必要性，依行政程序法第36條、第43條規定為職權調查審認，始為適法。原判決對於前開攸關上訴人有無於會務假准否時考量必要性事實之重要攻擊防禦方法，皆未敘明有何不可採之理由，徒憑上訴人內部簽呈文義，即認上訴人於否准行銷產業工會之會務假申請時，並未敘明必要性考量因素，遽為不利於上訴人之論斷，亦未依職權調查審認此等關涉工會法第36條第1項規定要件之事實，逕予維持原裁決決定，顯有未綜合全辯論意旨及調查結果之違法。㈡原裁決決定並未審酌全金聯與行銷產業工會之性質有所不同等重要區分，遽以兩工會皆未與上訴人協商等非重要因素，作為兩工會比較之基準，而認上訴人一方面積極同意全金聯之申請，另一方面消極否准行銷產業工會之申請，有違中立義務云云，就比較基準之擇定已有重大違誤，而將不同事例（即兩工會之會務假申請情節）作同一處理；原判決亦不採上訴人關於必要性之抗辯理由，而以上訴人對於全金聯與行銷產業工會之會務假申請准否，具有不合理之差異待遇，為其論斷基礎；且原判決理由乃就「中立義務」論述，此與會務假必要性有無，截然無涉，原判決顯混淆「中立義務」及「必要性」不同層次之法律要件，有錯誤適用工會法第35條第1項第5款、第36條第1項規定之違法。㈢行銷產業工會係於其理事長選任後近2個月始提出會務假之申請，有別於全金聯於選任理事長後即立刻提出申請之情形，且其申請理由僅泛以參照全金聯申請會務假之前例，而無敘明任何辦理會務內容及其必要性，復無檢附事證，以實其說，惟勞工對於會務假申請應提出必要性文件，知之甚稔，卻仍刻意不為提出，雇主自無命其補正之必要，始符誠信；又原裁決決定肯認行銷產業工會與全金聯之組織及會務繁忙程度皆有不同，堪認行銷產業工會之會務假申請顯無必要，其明知會務假申請應提出相關事證，卻捨此不為，更未敘明辦理會務內容與必要性，徒以性質與會務繁忙程度截然不同之全金聯前例，資為申請之理由，實非可取；且全金聯之會務假申請已有前例可循，與行銷產業工會根本毫無前例亦無任何資料可憑之情形，大相逕庭。上訴人處理方式不同，斷無違反中立義務可言，若准其申請，無異使李永恒脫免勞務給付之義務，卻可坐享薪資給付之利益，不僅與工會法第36條第1項規定不符，更有悖誠信原則。故全金聯之會務假申請符合工會法第36條第1項規定，上訴人自無不許之理；反之，行銷產業工會之申請，欠缺上開規定之「必要性」，上訴人依法否准，自無不合；在兩者性質不同之情形下，遑論有何不合理差別待遇可言。㈣行銷產業工會迄今仍未提出會務辦理必要之相關內容與證明文件，且經裁委會垂詢有無相關資料可佐，卻未見參加人於事前或事後提出任何文件，復無網站資料可憑；又上訴人已非第1次否准行銷產業工會之會務假申請，其無任何異議，更仍持續辦理會務；上訴人並未對李永恒為任何反覆調職、減薪、懲戒、精神上之不利益、差別待遇之考績評定、不加薪等行為，顯見行銷產業工會之工會活動內容為何、該工會有無因上訴人否准會務假申請而受有減損其實力與發展，皆未經參加人提出事證（經裁委會命其提出，惟仍拒絕提出），上訴人自不可能對於「阻礙勞工參與工會活動」「減損工會實力」或「影響工會發展」有所認識，且衡以上訴人否准參加人之會務假，乃以其申請不合法規為由，並無「針對勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務者，為不當勞動行為之目的」，上訴人並無構成工會法第35條第1項第1款之不當勞動行為。㈤細究被上訴人於本院答辯狀內自製對照表格之內容可知，對於行銷產業工會及全金聯之工會會務內容及繁忙程度，皆未列為比較之「情形」欄位內，且原裁決決定已認定兩工會之組織類型不相同，會務繁雜程度不一，衡諸常情，會務假准駁之結果必然有所不同。被上訴人以上開自製表格，辯稱兩工會之會務假准駁有不合理差別待遇云云，已屬無稽。況就該自製表格「情形」欄位第3項「就同意前例而言」部分，記載「已無前例可資援用」，更與實情不符。蓋以全金聯為金融業界眾所周知之工會，且被上訴人亦不否認上訴人曾就林萬福擔任全金聯要職期間，有准予會務假之前例，在此前提下，上訴人准予全金聯之申請，有考量前例之意思。此外，該自製表格「情形」欄位第2項「有無告知工會性質」部分，記載「告知為『全國性工會組織』」，惟行銷產業工會係登記於臺北市政府勞動局，而非勞動部，且該工會組成會員人數亦屬少數，組成成員似非各銀行之員工，自不屬於「全國性」工會組織。從而，被上訴人自製表格之記載，俱與實情不符，而無可憑等語。
五、經核原判決並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：㈠憲法第153條第1項規定：「國家為改良勞工及農民之生活，
增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。」第154條規定：「勞資雙方應本協調合作原則，發展生產事業。勞資糾紛之調解與仲裁，以法律定之。」乃立基於社會法治國原則。鑑於國內外政經、社會環境大幅改變，全球化經濟發展日趨活絡，社會結構亦朝向多元化、多樣化發展，同時勞工自主意識也日益高漲，工會活動遠較過去活躍，為切合工會組織發展及需要，且盱衡當前及未來之國際政經、社會發展趨勢，勞工組織工會之權益應受合理保障，因此工會組織應具代表性及強大團結力，始能有效建構集體勞資關係，進而發揮集體協商功能，俾助於勞工權益之維護及提昇。是為促進工會正常運作及發展，落實保障勞工團結權，勞資爭議處理法、工會法陸續於98、99年間修正。依100年5月1日施行之工會法第35條第1項第1款、第5款規定：「雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：一、對於勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。……五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。」同法施行細則第30條第1項規定：「本法第35條第1項第1款……所稱其他不利之待遇，包括意圖阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展，而對勞工為直接或間接不利之對待。」勞資爭議處理法第51條規定：「（第1項）基於工會法第35條第1項……規定所為之裁決申請，其程序準用第39條、第40條、第41條第1項、第43條至第47條規定。（第2項）前項處分並得令當事人為一定之行為或不行為。……（第4項）對於第1項及第2項之處分不服者，得於決定書送達之次日起2個月內提起行政訴訟。」其立法目的即在避免雇主藉其經濟優勢地位，對於勞工行使法律所賦與之團結權、團體協商權及集體爭議權時，採取反工會組織及相關活動之不當勞動行為，並考量不當勞動行為態樣眾多，排除其侵害之方式不一而足，難以窮盡列舉，透過不當勞動行為裁決機制，除於具體個案認定是否構成不當勞動行為外，尚藉由賦予裁委會為救濟命令之裁量，課予雇主一定行為或不行為之義務，矯正雇主涉及勞工權利事項所為之不利決定，以迅速排除不當勞動行為，回復受侵害勞工之相關權益及集體勞動關係之正常運作。而是否構成工會法第35條第1項之不當勞動行為，則應依勞資關係脈絡，綜合客觀事實之一切情狀為斷，特別是雇主就同種或相類事例之處理方式前後是否不同，綜合判斷其是否具有阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展之情形而構成不當勞動行為。至於構成不當勞動行為之主觀要件，則不以故意為限，亦不以雇主有具體之不當勞動行為意圖或願望為必要，祇要從該勞資關係之脈絡中可以推知雇主對於其行為可能造成阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展之結果有所認識，即為已足。且雇主必須對各工會保持中立態度，平等承認和尊重其團結權，不得因各工會的立場、傾向或運動路線不同，而為區別待遇；如不具合理性而為區別待遇，致某一工會組織強化，或因此削弱其他工會運作，當可認係對工會之支配介入，而屬工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。又在產業工會與工會聯合組織同時存在時，亦應同斯旨，如雇主就工會聯合組織理事長之會務假申請經審核後核給時，則在產業工會之理事長申請會務假，其核給與否之審核，雇主即負有保持中立、平等對待之義務；如不具合理性而為區別待遇，致某一工會組織強化，或因此削弱其他工會運作，即可推認雇主有弱化某一工會之意圖，而有構成工會法第35條第1項第5款不當勞動行為之可能，且對數工會申請理事長會務假之審核為差別之待遇，亦屬對於申請會務公假被否准之工會理事長為不利之待遇，也構成工會法第35條第1項第1款之不當勞動行為。
㈡經查，全金聯於105年4月15日發函上訴人，申請理事長林萬
福全日駐會辦理會務，上訴人於105年4月29日函覆稱其申請會務假不符合工會法第36條第3項之規定，惟考量全金聯為全國性工會聯合組織，勉予同意自105年5月1日起至107年5月31日（即林萬福屆齡退休生效日之前1日）止准其理事長全日駐會；嗣行銷產業工會亦於106年6月26日發函上訴人，申請理事長李永恒全日駐會公假或每週至少2日之會務假，上訴人於106年7月19日函覆稱於法恐有不合，歉難同意等情，為原審依法調查證據後所確定之事實，核與卷內相關證據資料相符。原審並依上訴人與全金聯、行銷產業工會間勞資關係之脈絡，敘明：上訴人對全金聯申請理事長之會務假，雖認其申請並不符合工會法第36條第3項之規定，且在全金聯申請函中全未提及該會係全國性工會聯合組織的情形下，仍以考量該會係全國性工會聯合組織為由，同意給予理事長全日駐會之會務假；而對於行銷產業工會申請理事長之會務假，則以其非企業工會，亦未與上訴人協商，即予以拒絕，兩相對照可知，上訴人就全金聯及行銷產業工會申請理事長會務假之審核，在兩者均未依工會法第36條第1項之規定與上訴人為協商之情形下，卻積極地對全金聯之申請理事長會務假為補充理由並准予全日駐會，而對行銷產業工會之理事長會務假之申請為消極之否准，難認有相異處理之合理性，顯係對兩工會申請理事長會務假之審查為差別之待遇，違反雇主中立義務，構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為；又上訴人對兩工會申請理事長會務假之審查為差別之待遇，亦屬對申請會務公假全被否准之申請人工會理事長即李永恒為不利之待遇，阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展，自亦構成工會法第35條第1項第1款之不當勞動行為等語，而維持原裁決決定主文第2項，駁回上訴人之訴，核其認事用法，並無違誤。
㈢被上訴人之所以認定上訴人構成工會法第35條第1項第1款及
第5款之不當勞動行為，係因上訴人對行銷產業工會及全金聯之申請理事長會務公假過程，不具合理性而為區別待遇，違反雇主須對各工會保持中立義務。上訴人雖主張原判決未依職權調查證據，未考量必要性因素，對中立義務與必要性之論斷錯誤適用法令，忽略全金聯與行銷產業工會會務性質等差異性，擷取上訴人部分簽呈內容，有未綜合全辯論意旨及調查結果之違法云云。然查如前述，原判決已論明上訴人就全金聯及行銷產業工會申請理事長會務假之審核，在兩者均未依工會法第36條第1項之規定與上訴人為協商之情形下，對兩工會申請理事長會務假之審查，卻為差別之待遇，違反雇主中立義務，構成工會法第35條第1項第1款及第5款之不當勞動行為等情。原判決並敘明：觀諸上訴人形成否准之過程，僅以行銷產業工會非企業工會、需先行協商為由，根本未提及任何關於要求行銷產業工會提出可資審酌申請會務假之必要性文件或要求補正此等文件，對照上訴人對於全金聯之處理方式，亦未要求其提出可資審酌申請會務假之必要性文件，即逕予同意全金聯理事長長達2年1個月之全日駐會辦理會務，難謂有相異處理之合理性，細繹上訴人否准行銷產業工會理事長會務假申請之理由，未提及係因行銷產業工會之會務複雜度低於全金聯、或係因行銷產業工會未提出可供審查之網路資料、或係因行銷產業工會理事長未於當選後立即申請會務假等情，再觀乎上訴人內部簽呈所載：「……另查林萬福00年0月生，其屆齡退休日為107年6月1日，為免其退休後仍主張本行應支付其任期內之薪資，爰本案擬同意林萬福於續任全金聯第8屆理事長期間，常駐該會……」等語，可見上訴人給予全金聯理事長會務假之考量因素之一，係為避免該理事長退休後主張上訴人支付其任期內之薪資，益徵上訴人主張其准予全金聯理事長會務假申請有其必要性與正當性，原裁決決定就此未予調查審酌，而有違誤云云，並無可採等情，已詳述得心證之理由，核與卷內證據相符，亦無違反論理法則、經驗法則、證據法則或理由不備之情事，上訴意旨復執陳詞爭執，無非係其個人之主觀見解，對於原審取捨證據、認定事實之職權行使事項為指摘，自無可採。
㈣綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，維持原
裁決決定主文第2項，而駁回上訴人之訴，尚無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 4 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 6 月 4 日
書記官 莊 子 誼