最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第320號上 訴 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫訴訟代理人 李杰峰 律師
潘正芬 律師陳修君 律師被 上訴 人 行政院代 表 人 蘇貞昌上列當事人間申請閱覽卷宗事件，上訴人對於中華民國108年1月3日臺北高等行政法院107年度訴字第784號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人下列第二、三項之訴及該訴訟費用部分均廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人就上訴人申請閱覽如附表所示卷宗事件，應依本判決之法律見解作成決定。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔，上訴駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：上訴人於民國106年8月18日閱卷申請書（收文日期為106年8月22日），以國光電力股份有限公司（下稱國光公司）、星能電力股份有限公司（下稱星能公司）、森霸電力股份有限公司（下稱森霸公司）、新桃電力股份有限公司、嘉惠電力股份有限公司、和平電力股份有限公司、麥寮汽電股份有限公司、長生電力股份有限公司（下稱長生公司）、星元電力股份有限公司（下稱星元公司；上開公司下合稱9家公司）自102年起迭經公平交易委員會（下稱公平會）以102年3月15日公處字第102035號、102年11月13日公處字第102192號及103年7月10日公處字第103090號處分（下分別稱第1、2、3次處分）認定9家公司自97年至101年間，透過臺灣民營發電業協進會（下稱協進會）之運作，以不同意調整、不提計價公式，避免實質討論、將議題複雜化或拖延等方式，為聯合拒絕調整資本費之違法行為，分別裁處9家公司罰鍰在案。茲上訴人因9家公司之不法利得及營業額等財務資料均置於公平會第1至3次處分之訴願卷及原處分卷宗，為維護其權益，依訴願法第49條及第50條規定，申請閱覽上開訴願卷及原處分卷宗。被上訴人所屬法規會就上訴人申請閱覽上開訴願卷及原處分卷宗一事，以106年9月13日院臺訴字第1060095515號函（下稱原處分）認上訴人既非公平會核處9家公司罰鍰部分之受行政處分人，難謂為法律上利害關係人，復未提出經9家公司同意之證明文件，上訴人所請閱覽卷宗核與訴願法第49條第1項及第50條規定未合等語。上訴人不服，提起訴願，經行政院107年4月25日院臺訴字第1070171798號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，上訴人仍不服，循序提起本件行政訴訟，先位聲明請求訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人對於上訴人106年8月18日閱卷申請，應作成准予閱覽如附表所示卷宗（下稱系爭卷宗）之行政處分；備位聲明請求被上訴人應提供系爭卷宗予上訴人閱覽。經原法院即臺北高等行政法院107年訴字784號判決（下稱原判決）將先位聲明之請求駁回，並另以裁定駁回備位聲明之請求，上訴人對原判決不服，提起本件上訴（另就上開駁回訴訟追加之裁定，上訴人亦提起抗告在案）。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠緣公平會於102年3月15日以第1次處分認定9家公司違反公平
交易法第14條第1項前段聯合行為之規定，分別裁處罰鍰，9家公司均不服提起訴願，經被上訴人於102年9月12日以院臺訴字第1020147184號等訴願決定（下合稱第1次處分訴願決定）將第1次處分關於罰鍰部分撤銷，由公平會另為適法之處分，其餘部分訴願駁回。9家公司就訴願駁回部分（認定9家公司有聯合行為）不服，提起行政訴訟，經原法院以102年度訴字第1731號等事件（下合稱第1次處分案一審）判決第1次處分訴願決定及第1次處分關於認定9家公司違反公平交易法第14條第1項聯合行為之規定及命9家公司立即停止該違法行為部分均撤銷。公平會不服，提起上訴，經本院104年度判字第339號等事件（下合稱第1次處分案上訴審）判決廢棄原判決，發回原法院更為審理。經原法院更為審理後，以104年度訴更一字第68號等事件（下合稱第1次處分更一案一審）判決訴願決定及原處分關於認定9家公司違反公平交易法第14條第1項聯合行為之規定及命9家公司立即停止該違法行為部分均撤銷，公平會不服，提起上訴，經本院107年度判字第490號等事件（下合稱第1次處分更一案上訴審）判決廢棄原法院上開更一案一審判決，發回原法院更為審理。其間公平會依第1次處分訴願決定，將第1次處分關於罰鍰部分撤銷，乃於102年11月13日以第2次處分分別再裁處9家公司罰鍰。9家公司均不服提起訴願，被上訴人以103年5月9日院臺訴字第1030134121號等訴願決定（下合稱第2次處分訴願決定）撤銷第2次處分，由公平會於2個月內另為適法之處分。公平會依第2次處分訴願決定，於103年7月10日以第3次處分分別裁處9家公司罰鍰，9家公司均不服，提起訴願，現正由被上訴人所屬訴願審議委員會審理中。
㈡上訴人為第1次處分案（即9家公司聯合行為）之「輔助參加
人」，而本件申請閱覽之訴願卷宗並未經過訴願當事人即9家公司同意。上訴人係與9家公司陸續簽訂購售電合約（Pow-er Purchase Agreement，下或稱PPA），由9家公司依PPA所訂定之購售電費率計價售電予上訴人。而上訴人與9家公司雖於97年9月4日、10月9日及12月3日進行3次「IPP（In-dependent Power Producer，簡稱IPP，即9家公司）購電費率隨利率浮動調整機制協商」會議，惟均無法達成建立購售電費率調整機制之合意。復經上訴人101年6月15日報請經濟部能源局（下稱能源局）介入4次協處會議仍未達成協處方案合意。嗣經公平會主動立案調查結果，以9家公司為在臺灣地區少數經政府特許成立向上訴人供應電力之事業，彼此間係處於同一產銷階段，為具有水平競爭關係之國內發電業者。9家公司於97年間起至101年10月止逾4年期間，藉所組成之協進會集會，達成彼此不與上訴人完成調整購售電費率之合意，相互約束事業活動，而為「以拖待變」之種種方式，聯合拒絕與上訴人協商，已足以影響國內發電市場之供需功能，核屬違反行為時公平交易法第14條第1項之規定，乃依同法第41條第1項前段、第2項暨「公平交易法第10條及第14條情節重大案件之裁處罰鍰計算辦法」之規定，以第1次處分命9家公司自該處分送達之次日起，應立即停止前開違法之聯合行為，並對9家公司分別裁處罰鍰。而9家公司循序提起行政訴訟，經本院二次發回原法院，第1次處分罰鍰部分經第1次處分訴願決定撤銷後，始陸續有第2次、第3次處分，而第3次處分現仍繫屬被上訴人訴願程序中。而公平會第1至3次處分均是以9家公司違反行為時公平交易法第14條第1項聯合行為之規定，而命9家公司停止違法聯合行為及就該違法聯合行為裁處罰鍰（第2、3次處分），即9家公司對公平會第1至3次處分乃就是否違反行為時公平交易法第14條第1項聯合行為即原處分之適法性予以爭執而提出訴願及行政訴訟；而本件上訴人與9家公司簽立PPA購售電合約，上訴人又向9家公司請求損害賠償訴訟（經原法院於105年6月30日以104年度訴字第1278號裁定移送至管轄法院即臺灣臺北地方法院，下稱相關民案）。惟相關民案乃上訴人與9家公司間之PPA購售電合約之爭執，雖涉及民事損害賠償請求准否之法律上利害關係，然上訴人並未自第1至3次處分取得權利或法律上利益，因此第1至3次處分縱被撤銷，影響上訴人相關民案損害賠償請求權是否成立之判斷，亦屬「間接作用」，僅具間接之法律上利害關係。參諸第1次處分更一案上訴審判決及本院107年度裁字第1348號等事件裁定（下合稱第1次處分更一案上訴審裁定）意旨，本件上訴人對第1至3次處分於訴願程序言，不具直接之法律上利害關係，不致因第1至3次處分訴訟結果被撤銷而使其權利或法律上利益直接受到損害，核非訴願法第50條具有法律上利害關係之第三人，故本件申請閱覽卷宗，自無理由，應予駁回。
㈢參照訴願法第28條第2項、第30條第2項、第50條所定之「第
三人」，其中同法第28條第2項之「第三人」，係指根據人民申請作成之行政處分，如有申請人以外之人不服該處分而提起訴願，致原申請人之權益受撤銷或變更原處分之訴願決定影響時，原申請人即為該訴願程序中之第三人；同法第30條第2項之「第三人」係指與訴願人利害關係相同之人，依同法第28條第1項規定得為訴願人利益參加訴願之人；同法第50條之「第三人」則係指訴願人、參加人或訴願代理人以外之人，而經訴願人同意或釋明有法律上之利害關係者。另訴願法第97條第1項之「利害關係人」，則係指其法律上權利或利益受確定訴願決定影響之人，即「法律上」利害關係人為限。因此訴願法第50條所定之「第三人」與同法第49條之參加人不能混為一談。即訴願法第28條第2項、第30條第2項、第50條所定之「第三人」解釋範圍不同，以本件具體個案言，訴願法第50條規定具有法律上利害關係之「第三人」（本應視其個案事實及程序種類而定其範疇），且以「直接」利害關係人為限，因此上訴人主張本件訴願案有「間接」利害關係得依法請求閱卷云云，核無理由。末查上訴人並非訴願法規定之參加人，是其起訴援用訴願法第49條規定請求閱覽訴願卷宗云云，參照上開法律規定亦無理由。
㈣綜上，本件上訴人主張對公平會認定9家公司間有違法聯合
行為，而9家公司對公平會所為第1至3次處分之訴願程序中，上訴人為訴願法第50條規定具有法律上利害關係之人等情，為無理由，應予駁回。
四、上訴意旨略以：㈠上訴人向9家公司提起相關民案，係以違反公平交易法聯合
行為之損害賠償為重要之請求權基礎，就不法聯合行為存否之認定、上訴人因聯合行為所受之損害、主張9家公司之不法利得等，均須透過閱覽系爭卷宗始得為之，具備私法上利害關係。又公平會對於9家公司裁處罰鍰係依公平法第41條規定及「違反公平交易法第9條及第15條情節重大案件之裁處罰鍰計算辦法」第4條、第5條、第6條、第7條等規定，據以決定罰鍰金額。可見公平會對於9家公司之裁罰係審酌其違法情節及年度銷售額等裁罰因素方作成，上訴人於相關民案包括以公平法第31條第2項之規定以9家公司因聯合行為所得利益計算所受損害之賠償基礎，需取得9家公司之營業額、財務報表等公平會調查取得9家公司內部資料為基礎事實依據，以計算所受損害，是閱覽系爭卷宗應有法律上利害關係。9家公司間聯合行為應屬相關民案之先決問題，關於該業者之營業、財務資訊為損害賠償涉及「損害」此一構成要件即依公平法第30條主張不法利得之認定，是以上訴人有法律上利害關係，應准予閱覽卷宗。又本院104年度裁聲字第360號裁定業已肯認上訴人有法律上利害關係，而命上訴人於公平會處分撤銷訴訟一案中，應以獨立參加人之名義參加訴訟，且第1次處分更一案上訴審裁定、臺灣高等法院107年度重上字第187號裁定、臺灣臺北地方法院106年度重訴字第288號、第268號、第183號裁定均肯認上訴人就系爭卷宗有法律上利害關係。是原判決率斷認為上訴人無法律上利害關係，容有不適用訴願法第50條之違法。
㈡原審將訴願法第50條「法律上利害關係」區分為「直接之法
律上利害關係」與「間接之法律上利害關係」，惟究竟如何區辨異同，全然未予說明，亦未附具理由說明如此劃分之理論基礎與區別實益，更甚而未附具理由限縮訴願法第50條之法定要件，有判決顯然不備理由之違法，應予廢棄。
㈢原判決先認相關民案乃上訴人與9家公司間之PPA購售電合約
之爭執，涉及「民事損害賠償請求」准否之法律上利害關係，惟其結論卻謂核非訴願法第50條具有法律上利害關係之第三人，容有判決不備理由即違反論理法則之判決違背法令。
五、本院按：㈠按訴願法第49條第1項規定：「訴願人、參加人或訴願代理
人得向受理訴願機關請求閱覽、抄錄、影印或攝影卷內文書，或預納費用請求付與繕本、影本或節本。」第50條規定：
「第三人經訴願人同意或釋明有法律上之利害關係，經受理訴願機關許可者，亦得為前條之請求。」揆諸上開規定，第三人經訴願人同意或釋明有法律上之利害關係者，受理訴願機關應許其為訴願法第49條之請求，以保護第三人之權益（訴願法第50條立法理由參照）。即第三人經受理訴願機關之許可，亦可閱覽、抄錄、影印或攝影訴願卷宗內之文書，或預納費用請求付與繕本。惟申請人須經訴願人之同意，或提出可供即時調查之證據，以釋明有法律上之利害關係。上開規定既謂第三人經訴願人同意或釋明有法律上之利害關係，亦得為前條之請求，則受理訴願機關除認有訴願法第51條情形外，無其他理由可予拒絕，故一經請求應予許可，俾符法律賦與第三人有關閱卷之權利。所謂法律上利害關係，應係指第三人法律上之地位，因訴願人提起訴願有無理由，依該訴願決定之內容，包括訴願機關就訴願標的之判斷，及訴願決定理由中對某事實或法律關係存否之判斷，將直接或間接受不利益，訴願人對訴願決定之成與敗，則可免受不利益而言。且此之所謂法律上利害關係，固不包括事實上、經濟上或情感上之利害關係，然不以直接之法律關係者為限，間接之法律上利害關係亦屬之；又不以公法上利害關係為限，私法上之利害關係亦包括在內。續核上開訴願法第49條第1項、第50條，既分別將「訴願人、參加人或訴願代理人」及「具法律上利害關係之第三人」就申請閱訴願卷宗之事宜分開規定，則訴願法第50條未得訴願人同意之第三人，只要釋明其有法律上之利害關係即為已足，並不以日後必具有成為同法第28條規定訴願參加人之資格為必要。
㈡本件上訴人乃與9家公司陸續簽訂PPA，由9家公司依PPA所訂
定之購售電費率計價售電予上訴人。而上訴人與9家公司雖於97年9月4日、10月9日及12月3日進行3次「IPP購電費率隨利率浮動調整機制協商」會議，惟均無法達成建立購售電費率調整機制之合意。復經上訴人101年6月15日報請能源局介入4次協處會議仍未達成協處方案合意。嗣經公平會主動立案調查結果，以9家公司為在臺灣地區少數經政府特許成立向上訴人供應電力之事業，彼此間係處於同一產銷階段，為具有水平競爭關係之國內發電業者。9家公司於97年間起至101年10月止逾4年期間，藉所組成之協進會集會，達成彼此不與上訴人完成調整購售電費率之合意，相互約束事業活動，而為「以拖待變」之種種方式，聯合拒絕與上訴人協商，已足以影響國內發電市場之供需功能，核屬違反行為時公平交易法第14條第1項「事業不得為聯合行為」之禁止規定，乃依同法第41條第1項前段、第2項暨「公平交易法第10條及第14條情節重大案件之裁處罰鍰計算辦法」之規定，以第1次處分命9家公司自原處分送達之次日起，應立即停止前開違法之聯合行為，並對9家公司分別裁處罰鍰。而第1次處分有關認定9家公司違反行為時公平交易法事業不得為聯合行為之禁止規定而命立即停止聯合行為部分，9家公司循序提起行政訴訟，前經本院二次發回原法院，第1次處分罰鍰部分經第1次處分訴願決定撤銷後，始陸續有第2、3次處分，而第3次處分現仍繫屬被上訴人訴願程序中。而公平會第1至3次處分均是以9家公司違反行為時公平交易法第14條第1項聯合行為之規定，而命停止違法聯合行為及就該違法聯合行為裁處罰鍰（第2、3次處分），即9家公司對公平會第1至3次處分就是否違反行為時公平交易法第14條第1項聯合行為即原處分之適法性予以爭執而提出訴願及行政訴訟；而本件上訴人與9家公司簽立PPA購售電合約，復對9家公司提起相關民案請求損害賠償，係源於上訴人與第1至3次處分受處分人9家公司間PPA購售電合約之爭執等事實，業為原審審酌第1至3次處分、第1次處分訴願決定、第2次處分訴願決定、第1次處分案一審判決、上訴審判決、第1次處分更一案一審判決、上訴審判決、裁定依法確定之事實，核與卷內資料相符，自可為本院判決之基礎。
㈢經查，上訴人向9家公司提起相關民案，係以9家公司違反公
平交易法聯合行為之損害賠償為重要之請求權基礎；而公平會對於9家公司係依公平法第41條及「違反公平交易法第9條及第15條情節重大案件之裁處罰鍰計算辦法」第4條、第5條、第6條、第7條等規定，據以決定罰鍰金額，足見公平會係審酌9家公司違法情節及年度銷售額等裁罰因素方作成裁罰處分，上訴人於相關民案包括以公平法第31條第2項之規定以9家公司因聯合行為所得利益計算所受損害之賠償基礎，需取得9家公司之營業額、財務報表等公平會調查取得9家公司內部資料為基礎事實依據，以計算所受損害，是9家公司間聯合行為應屬相關民案之先決問題，關於該業者之營業、財務資訊為損害賠償涉及「損害」此一構成要件即依公平法第30條主張不法利得之認定，並提出臺灣高等法院107年度重上字第187號民事裁定（按係本件上訴人與長生公司、星元公司損害賠償民案）、臺灣臺北地方法院106年8月14日北院隆民青104重訴1213字第1060015336號函（按係上訴人與星能公司、國光公司、森霸公司損害賠償民案）、法規會106年8月21日院臺訴字第1060095127號函為證（原審卷第206至209頁），原審亦以上開事證，認定上訴人所提相關民案涉及「民事損害賠償請求」准否之法律上利害關係在案（參原判決第15頁）。繼以，原審業已敘明於第1次處分更一案一審訴訟程序中，原法院依行政訴訟法第42條第1項規定，依職權裁定命上訴人獨立參加；嗣因上訴人不服第1次處分更一案一審判決，以當事人（參加人）之身分提起上訴，雖經本院以第1次處分更一案上訴審認上訴人與9家公司間提起相關民案所涉民事損害賠償請求准否僅具間接之法律上利害關係，惟上訴人並未自第1次處分取得權利或法律上利益，不具直接之法律上利害關係，不致因第1次處分被撤銷而使其權利或法律上利益直接受到損害，不符行政訴訟法第42條第1項命獨立參加之第三人之要件，而以裁定駁回其上訴在案，惟核第1次處分更一案上訴審裁定，均係明白表示上訴人就公平會與9家公司公平交易法事件，上訴人係具有間接之法律上利害關係，而非僅事實上、經濟上或情感上之利害關係。然原審認上訴人提起相關民案，所涉損害賠償請求准否之「法律上利害關係」，惟以上訴人並未自第1至3次處分取得權利或法律上利益，因此原處分縱被撤銷，影響上訴人相關民事損害賠償請求權是否成立之判斷，亦屬「間接作用」，僅具間接之法律上利害關係，而不具直接之法律上利害關係，不致因原處分訴訟結果被撤銷而使其權利或法律上利益直接受到損害為由，而認上訴人本件申請閱卷為無理由等情，先係將法律上利害關係區分為「直接之法律上利害關係」與「間接之法律上利害關係」，復將「間接之法律上利害關係」排除於訴願法第50條規定之外，即有不適用上開法規之違誤。另援引訴願法第28條第2項、第30條第2項有關「第三人」之規定，以上訴人並非訴願法第49條第1項規定訴願人、參加人或訴願代理人，進而駁回上訴人之請求等情，惟上訴人既就第1至3次處分具有法律上之利害關係，揆諸首揭說明，其無論是否具備訴願參加人之資格與地位，均無從排斥上訴人得依訴願法第50條規定申請閱覽系爭卷宗。上訴意旨指摘原判決有不適用訴願法第50條規定之違法，即屬有據。
㈣綜上，原處分之作成既有上述違法，原判決未加糾正而予維
持，即有不適用訴願法第50條規定之違背法令情事，惟本件被上訴人僅以上訴人不具法律上利害關係之第三人資格為由而作成否准之原處分，原審亦以上訴人無法律上利害關係為由駁回其訴，就上訴人申請閱覽系爭卷宗是否准許，並未為實體論述。而准否閱覽，被上訴人仍須參照訴願法第51條各款規定為之，與訴願人或第三人之權益無直接關聯，如該條第3款關於對第三人正當權益有保密之必要（如提供閱覽有侵害第三人營業或職業上秘密、個人隱私等），及如該條第4款基於公益有保密之必要者，即應加以限制，以免影響訴願程序之正常運作及侵犯他人隱私或祕密，此均涉及被上訴人之行政裁量決定，則在被上訴人並未依訴願法第51條規定行使第一次裁量之情況下，基於權力分立原則，行政法院無從代為行使。則上訴人請求判命被上訴人應作成閱覽系爭卷宗之行政處分，並未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定意旨，上訴人在請求命被上訴人遵照本院判決之法律見解作成決定之範圍內為有理由，上訴人請求廢棄此部分原判決，為有理由；至上訴人逾此範圍之請求，原判決駁回上訴人此部分之訴，核無違誤，上訴人求予廢棄，為無理由，應予駁回。又本院既已認定被上訴人應依上訴人所為本件申請作成如前述之行政處分，本件自應以課予義務訴訟（特別給付訴訟）為正確訴訟類型；上訴人雖非全部勝訴，惟其於原審追加以一般給付訴訟（無須作成行政處分）請求為備位聲明，於本件判決後自無庸再行實體審究之必要，且本院另以裁定駁回其就原審裁定駁回上開訴訟追加之抗告，均附此指明。
六、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 4 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 王 碧 芳法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 6 月 5 日
書記官 蔡 宜 婷