最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第484號上 訴 人 李美華訴訟代理人 張夫韓 律師被 上訴 人 內政部警政署代 表 人 陳家欽訴訟代理人 郭玉健 律師
郭玉諠 律師上列當事人間提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國108年5月2日臺北高等行政法院107年度訴字第484號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人後開第2、3項之訴及該訴訟費用部分均廢棄。
原處分關於否准提供如附表所示卷證資料及該訴願決定部分均撤銷。
被上訴人對於上訴人民國106年8月23日之申請，應作成准許提供上訴人如附表所示卷證資料之行政處分。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔，上訴駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：
(一)緣上訴人以民國106年8月23日申請書，依政府資訊公開法規定向被上訴人申請提供102年3月25日警署督字第1020074040號書函、102年4月12日警署督字第1020073853號函、102年5月24日警署督字第1020095133號書函及102年5月29日警署督字第1020094158號函（下稱系爭4書函）之卷證資料（下稱系爭4書函卷證資料），經被上訴人審查後，以106年9月13日警署督字第1060140837號函（下稱原處分）回復上訴人：
「……說明：……二、經檢視臺端所申請之卷證資料（不含臺北高等行政法院105年度訴更二字第88號判決應提供之資料），均為政府資訊公開法第18條第1項第3、4款所規範，屬應限制公開或不予提供之資料，且對公益尚無必要，本署歉難同意提供。」
(二)上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷；2.被上訴人對於上訴人106年8月23日申請，應作成准許提供上訴人系爭4書函卷證資料之行政處分。經臺北高等行政法院（下稱原審）判決駁回，遂提起本件上訴。
(三)另上訴人於107年10月22日提出「行政訴訟訴之追加暨辯論要旨狀」，請求追加訴之聲明：「一、被上訴人107年5月17日警署督字第1070093113號書函及內政部107年8月21日台內訴字第1070056378號訴願決定均撤銷。二、被上訴人對於上訴人107年5月6日申請，應作成准許提供上訴人系爭4書函內之聯絡人、聯絡電話、傳真電話、電子信箱及各級承辦人員核章之行政處分。」部分，經原審以107年度訴字第484號裁定駁回其訴之追加，上訴人不服，提起抗告，本院另以109年度裁字第1536號裁定駁回。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)系爭4書函卷證資料，屬政府資訊公開法第18條第1項第4款所稱，若提供閱覽，對於被上訴人實施人事考核及職務監督之目的及對被上訴人實施監督、管理、檢（調）查、取締之目的會造成困難或妨害：系爭4書函卷證資料，其中部分資料係臺中市政府警察局（下稱臺中市警局）對其所屬人員實施監督、管理之事項而取得受人事考核對象之相關資料，該等資料並非任何人均得請求政府機關公開或提供之一般政府資訊，如將之公開或提供，將對該局實施人事考核及職務監督之目的造成困難或妨害。上訴人雖主張被上訴人實施調查之目的業已完成而不可能適用本款規定云云，惟查系爭4書函卷證資料中，除涉及近70位警員之姓名、職稱、等級代碼及考核內容之個人資訊外，尚記載有「各級警員之編制及勤務內容」等警察機關實際執勤狀況，縱係5年前之勤務內容，亦得透過該等資料之分析、比對勤務實施細則，得知警察執勤之模式，進而得知現今之執勤具體內容，是仍與現今之公眾安全及警察機關執行公務相關。是縱使上訴人陳情調查之目的已達，如將之公開或提供，仍會對該局實施監督、管理、檢（調）查、取締之目的造成妨害，且因具有整體性而難以切割予以公開，亦無政府資訊公開法第18條第2項資訊分離原則之適用，上訴人主張尚不足採。
(二)系爭4書函卷證資料，屬政府資訊公開法第18條第1項第3款、第6款情形，且無公益上之必要：
1.經查，系爭4書函之卷證資料，即陳情事件調查報告之簽稿、臺中市警局函送之陳情事件調查報告及保安警察大隊（下稱保安大隊）調查報告、該局函報之陳情事件查處函、調查報告、陳情事件查處報告函、保安大隊查處報告函等資料，均屬被上訴人或臺中市警局之內部意見或意見交換，乃行政機關意思決定前之準備作業資訊，應限制公開或不予提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，而有礙最後決定之作成，或者已作成決定後，因之前內部討論之披露，致不同意見之人遭受攻訐，合於政府資訊公開法第18條第1項第3款前段之情形。且縱使遮蔽聯絡人、聯絡電話、傳真電話、電子信箱及各級承辦人員核章，顯亦無從防止思辯過程曝光所致之攻訐滋擾，尚無政府資訊公開法第18條第2項資訊分離原則之適用，此與系爭4書函乃就陳情事件之調查結果，尚有不同。又電話查訪紀錄、電訪紀錄、查訪紀錄表、訪談紀錄等資料，涉及被查（電）訪人員之隱私，如予以公開或提供，對該等人員之隱私確實有侵害，合於政府資訊公開法第18條第1項第6款情形，被上訴人自得限制公開不予提供。且因內容涉及特定檢舉內容，縱使遮蔽受訪查人、聯絡人、聯絡電話、傳真電話、電子信箱及各級承辦人員核章，亦無從防止前開被查（電）訪人員之隱私曝光可能，尚無政府資訊公開法第18條第2項資訊分離原則之適用。
2.至上訴人所主張其配偶因公務員之濫權行為而受有不當懲處、涉及政府機關恣意顛覆自由民主憲政秩序之憲法價值，此類事件能讓社會大眾形成公意而具有公益性等語，固非無見，然衡諸系爭4書函之卷證資料，若提供閱覽，可能對於被上訴人實施人事考核及職務監督之目的及對被上訴人實施監督、管理、檢（調）查、取締之目的會造成困難或妨害，故為保障社會大眾整體之權益，不提供系爭4書函之卷證資料予上訴人閱覽，更合乎比例性考量，上訴人主張尚不足採。
(三)系爭4書函卷證資料中其他部分，例如被上訴人轉送上訴人陳情書之公文，函請督察併案了解之公文，函送臺中市警局勤務實施細則之公文，雖與思辯過程無涉，但遮蔽聯絡人、聯絡電話、傳真電話、電子信箱及各級承辦人員核章後，已毫無意義，而陳情書本身乃上訴人自行製作，內政部部長電子信箱回函內容、及上訴人本人、張隆名（上訴人配偶）、張夫韓（上訴人子）之訪談紀錄等，上訴人已知悉其內容，均無申請閱覽之訴之利益，亦無提供閱覽之必要，併此敘明。
(四)綜上，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、上訴意旨略謂：
(一)原判決僅以上訴人請求之政府資訊涉及臺中市警局監督與管理事項，即遽指上訴人之請求會妨礙其人事考核及職務監督之目的而限制之，不顧該等資料係內有不涉價值判斷之客觀事實，本可分離提供上訴人，且人事考核及職務監督之任務均已完成，亦不會因為提供相關調查所得之客觀事實就導致監督或管理之妨礙。何況原判決為限制公開之判斷，並無比較提供是項資料對於人事考核及職務監督可能具體影響，何以認為限制人民知的權利比較有助於行政目的之達成，原判決之判斷顯然違背比例原則。且從原判決之判斷裡找不到連臺中市警局調查所得之客觀事實都不能公開使人民公評之正當理由，其結論式判斷顯然係抱持著反民主之思維，否定政府資訊公開法之立法目的。
(二)本件警察機關實際執勤狀況之資訊，係5年前之資訊，客觀上顯不可能自該等資訊推知現今執勤之具體內容，原判決亦無法交代該如何推知現今執勤之具體內容，僅信口雌黃為此一結論。又警察執勤之模式本是可受到公眾監督之事項，人民不需要特意透過請求5年前之資訊來推測現今警察勤務模式，直接透過民意代表監督即可直接取得目前最新資訊，原判決之說理欠缺依據，站在使公權力執行便利之觀點，而指警察執勤方式不應由人民知悉，否則會妨礙警察機關實施監督、管理、檢（調）查、取締之目的，顯廉價犧牲人民知的權利，侵害人民基本權利，難認合乎常理且不合比例原則。
(三)任何行政決策都須根據所調查而得之客觀事實為依據，故機關內部單位對於所調查之事實所表示之意見應當與其所引用之客觀事實相分離，而提供上訴人，並不會因客觀事實登載在函稿內，就變質為機關內部人員或內部單位之主觀價值判斷，又若機關內部人員或內部單位之主觀判斷意見具有重要公益性者，仍應予以提供。原判決對於系爭4書函之卷證資料所載之客觀事實及查訪紀錄等文件所載之證言，適用政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，於法顯有違誤。
(四)所有函稿內容均係書面文件，即使係被查訪對象之電話紀錄等資料，也不會顯現該被查訪者之個人特徵（如聲紋、長相等），顯現在電話紀錄或查訪紀錄上的僅有受訪者陳述之客觀事實，如僅將其所述之客觀事實分離提供給上訴人，並不會因此造成受查訪者隱私權受侵害，故原判決對於查訪紀錄等文件所載之證言適用政府資訊公開法第18條第1項第6款規定，於法顯有違誤。
(五)原判決認定系爭4書函卷證資料中其他部分，如被上訴人轉送上訴人陳情之公文等資料，與思辨過程無涉，就顯然無政府資訊公開法第18條第1項第3款情形，且聯絡人、聯絡電話、傳真電話、電子信箱及各級承辦人員核章均屬公務員執行職務之過程，該相關人員並無從主張基本權，所以該部分資料顯無任何限制公開之事由。另原判決以上訴人已知悉之部分內容作為限制上訴人申請提供之依據，乃係增加法律所無之限制，濫用職權剝奪上訴人之基本權利，上訴人即使已知悉政府資訊之部分內容，但仍有利用該資訊以及檢閱該資訊之內容是否與其所認知相符之利益，上訴人之請求並非顯無理由，豈有欠缺訴之利益之問題。
(六)本院105年度裁字第1322號裁定，指政府資訊公開法第18條第1項第3款僅在行政決策前作為判斷是否限制公開之判準，顯然使該款永無適用餘地，且政府資訊公開法第18條第1項第4款並無規定必須在行政決策完成後，上開裁定顯係增加法所無之限制，且有將限制手段曲解為立法目的之情形，違背憲法意旨及立法意旨，對人民基本權利影響甚鉅，被上訴人引用本院105年度裁字第1322號裁定為答辯，本院應摒棄該裁定見解而拒絕適用等語。
五、本院查：
(一)按政府資訊公開法第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。……六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」蓋以資訊公開與限制公開之範圍互為消長，如不公開之範圍過於擴大，勢將失去資訊公開法制定之意義；惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等，上開第18條第1項乃明文列舉政府資訊限制公開或提供之範圍，以資明確。又政府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，人民依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，政府機關應審查其申請有無該法第18條第1項各款情形，如無上開規定所列豁免公開情形，即應依人民之申請准提供之；倘政府資訊中雖含有豁免公開之事項者，若可將該部分予以區隔，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果時，依前揭政府資訊公開法第18條第2項規定意旨，即應就該其他部分公開或提供之。
(二)又上開政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，意在使公務員暢所欲言、無所瞻顧，俾政府決策之周密，因此，政府意見形成之內部資訊，得豁免公開。揆其立法目的在於保護公務員「思辯過程」，並避免不同意見者有遭受攻訐等滋擾。足知，依本項豁免之資訊必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，且即使為此類文件，苟公開對於公益乃屬必要者，亦應公開。依此，行政機關就申請公開之文件是否屬於政府作成決定前之思辯過程文件之認定，其公開是否於公益有必要，乃至於公開之方法，原應依具體個案為事實認定，並衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之輕重，以為決策。而行政機關對此法益輕重之衡量是否合法，法院本應職權調查證據而為基礎事實認定外，並應判斷其衡量及決定是否存有瑕疵。
(三)原判決業已敘明系爭4書函卷證資料，屬政府資訊公開法第18條第1項第4款所稱，若提供閱覽，對於被上訴人及臺中市警局實施人事考核及職務監督之目的及對該局實施監督、管理、檢（調）查、取締之目的會造成困難或妨害，且因具有整體性而難以切割予以公開，亦無政府資訊公開法第18條第2項資訊分離原則之適用；又系爭4書函卷證資料，即陳情事件調查報告之簽稿、臺中市警局函送之陳情事件調查報告及保安大隊調查報告、該局函報之陳情事件查處函、調查報告、陳情事件查處報告函、保安大隊查處報告函等資料，均屬被上訴人或臺中市警局之內部意見或意見交換，乃行政機關意思決定前之準備作業資訊，應限制公開或不予提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，而有礙最後決定之作成，或者已作成決定後，因之前內部討論之披露，致不同意見之人遭受攻訐，合於政府資訊公開法第18條第1項第3款前段之情形，且縱使遮蔽聯絡人、聯絡電話、傳真電話、電子信箱及各級承辦人員核章，顯亦無從防止思辯過程曝光所致之攻訐滋擾，尚無政府資訊公開法第18條第2項資訊分離原則之適用；再電話查訪紀錄、電訪紀錄、查訪紀錄表、訪談紀錄等資料，涉及被查（電）訪人員之隱私，如予以公開或提供，對該等人員之隱私確實有侵害，合於政府資訊公開法第18條第1項第6款情形，被上訴人自得限制公開不予提供，且因內容涉及特定檢舉內容，縱使遮蔽受訪查人、聯絡人、聯絡電話、傳真電話、電子信箱及各級承辦人員核章，亦無從防止前開被查（電）訪人員之隱私曝光可能，亦無政府資訊公開法第18條第2項資訊分離原則之適用。經核原審已對系爭4書函卷證資料詳予檢視，並分別就被上訴人所主張之合於政府資訊公開法第18條第1項第3款前段、第4款及第6款之情形以及行政機關就「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」法益輕重之衡量予以審查，並再說明無政府資訊公開法第18條第2項資訊分離原則之適用，依前開之說明，除關於駁回如附表所示卷證資料外（詳後述），尚無違誤，上訴意旨求予廢棄，並無可採。至於上訴意旨主張該等卷證資料內含有之客觀事實，應予分離公開一節，查卷附之調查報告表、職務報告、訪談紀錄或查訪紀錄等資料，經核均係彙整查訪結果及據此所為之判斷，與所謂不涉價值判斷之客觀事實尚屬有間，被上訴人不予提供，於法並無不合。
(四)惟關於如附表所示卷證資料，原判決謂亦符合政府資訊公開法第18條第1項第3款，第4款及第6款之規定，或謂上訴人已知悉其內容無申請閱覽之利益，亦無提供閱覽之必要，據以駁回上訴人此部分之訴，則有法律涵攝事實錯誤及適用法規不當之違法，上訴意旨執以指摘此部分原判決違法，即堪採取，茲分別說明如下：
1.附表編號1，關於內政部部長電子信箱部分：被上訴人主張自該電子信箱尚有承辦人員等人之職章可知，該文件屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業文件，固非無據，然查其中關於上訴人陳情總統、行政院院長及內政部部長之電子郵件，以及內政部部長電子信箱函復之內容，上訴人雖或已知悉或持有，惟上訴人既依政府資訊公開法提出申請，被上訴人仍應基於資訊分離原則將相關核章予以遮蔽後提供上訴人。
2.附表編號2，關於法令部分：查卷內之臺中市政府警察局勤務實施細則、警察機關支援人員管理作業規定及臺中市政府及其所屬機關處理人民陳情案件作業要點，均屬依法發布之法令，無不予提供之正當理由。至於上開法令，如屬已主動公開之政府資訊，被上訴人得依政府資訊公開法第13條第2項之規定，以告知查詢代提供，附此指明。
3.附表編號3，關於102年3月8日電話訪談紀錄部分：核此係就與上訴人通話內容所為紀錄（該紀錄誤植上訴人姓名為張美華），被上訴人主張該文件屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業文件，尚非可採，被上訴人應予提供。
4.附表編號4，關於102年2月8日訪談紀錄表及其附件（大事記、調職大事記）部分：核此紀錄表係對上訴人訪談內容所為紀錄，該大事記及調職大事記係上訴人於訪談時所提出，被上訴人主張該文件屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業文件，尚非可採，被上訴人應予提供。至於卷內關於上訴人之配偶張隆名、兒子張夫韓之訪談紀錄及電話譯文，因上訴人與該2人間分屬不同人格，故應與上訴人以外之其他受訪者相同處理，上訴人既未取得該2人之同意，被上訴人如逕予提供，自仍屬侵害個人隱私，被上訴人否准提供之結論仍屬可採，附此指明。
5.附表編號5，關於102年4月29日查訪紀錄表部分：核此係就與上訴人通話內容所為紀錄，被上訴人派員對上訴人查訪，無不表明查訪人之理，被上訴人主張因有查訪人、查訪單位及查訪地點等之記載，逕予提供易滋困擾，尚非可採。
6.附表編號6，關於上訴人提出之陳情書、大事記及信封部分：核此原係上訴人所製作提出，無不予提供之正當理由。
(五)綜上，上訴人就原處分否准提供系爭4書函卷證資料，提起行政訴訟，原判決關於駁回如附表所示卷證資料以外之部分，核無違誤，上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另原判決關於駁回上訴人請求提供如附表所示卷證資料部分，既有如上所述與判決結論有影響之違法，上訴意旨指摘於此，求予廢棄此部分原判決，即有理由；且依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將此部分原判決廢棄，並撤銷原處分關於否准如附表所示卷證資料及該訴願決定部分，判命被上訴人應作成准許提供上訴人如附表所示卷證資料之行政處分。
六、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 9 月 24 日
書記官 蘇 婉 婷