最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第509號上 訴 人 菩因禪寺代 表 人 李秀琴訴訟代理人 江肇欽 律師
劉紀寬 律師被 上訴 人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國108年8月15日臺北高等行政法院106年度訴字第1171號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟經過
(一)上訴人係依「未辦理登記寺廟補辦登記作業要點」規定補辦登記之寺廟，其為辦理補正用地符合編定使用規定，依內政部訂定之「非都市土地申請變更作為宗教使用專案輔導合法化處理原則」(已於民國106年5月31日廢止)，於99年5月5日向被上訴人（即103年改制前之桃園縣政府)申請列為專案輔導合法化，並依被上訴人於98年10月12日修正發布之「桃園縣非都市土地申請變更作為宗教使用事業計畫審查及管理要點」(下稱桃園縣審查要點)規定，提出宗教事業計畫申請書及「菩因禪寺」興辦事業計畫書(下稱系爭事業計畫)，就桃園市○○鄉○○段○○○段00000000號土地（合稱為系爭土地，各筆土地僅以地號稱之），申請變更作為宗教使用，經被上訴人以99年6月7日府民宗字第0990215878號函（下稱原核准函）同意系爭土地由一般農業區農牧用土地變更為同區特定目的事業用地；暨退縮部分作為交通用地，並於原核准函內載明：依98年桃園縣審查要點第13點規定，上訴人於核准後3個月內持核准文件向地政單位依規定申請變更編定，於核准變更編定後3個月內依建築法相關規定程序申請建築等語。上訴人續檢具書件提出系爭土地變更編定申請書，經被上訴人以99年9月16日府地用字第0990365063號函(下稱99年9月函)同意系爭土地辦理變更編定異動登記在案。
(二)另被上訴人曾於99年4月30日公告實施「桃園航空城區域計畫」，復於102年7月31日公告「新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫案(下稱桃機特定區計畫案)」之禁建範圍，因系爭土地位屬上開禁建範圍，被上訴人以103年1月10日府民宗字第1030007435號函通知上訴人系爭土地依都市計畫法相關規定管制使用。嗣系爭土地於104年6月8日公告解除禁建，被上訴人依102年11月18日修正發布之桃園縣審查要點第13點規定，以104年11月12日府民宗字第1040295768號函(下稱104年催告函），請上訴人於文到後6個月內儘速申請建築執照或提具變更宗教興辦事業計畫等事宜，逾期未提出將廢止系爭事業計畫；上訴人逾6個月未辦理，被上訴人以上訴人未遵期申請建築執照，與原核准興辦事業計畫不符，依105年4月6日訂定發布之「桃園市非都市土地申請變更作為宗教使用事業計畫審查及管理要點」（下稱行為時桃園市審查要點；被上訴人因改制為直轄市，依地方制度法第87條之2規定，廢止原102年桃園縣審查要點，重新訂定行為時桃園市審查要點)第11點第1項第4款規定（內容與102年桃園縣審查要點第13點第1項第4款相同)，以106年1月3日府民宗字第1050317866號函(下稱原處分)廢止系爭事業計畫。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求判決撤銷原處分及該訴願決定，經原審法院判決駁回，遂提起上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯、聲明，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)被上訴人依非都市土地使用管制規則第30條第4項授權訂定之98年桃園縣審查要點第13點、102年桃園縣審查要點第13點及行為時桃園市審查要點第11點等規定，係被上訴人為興辦事業計畫之審查所為細節性、技術性規定，核其規制內容係就主管機關作成核准處分時，為興辦事業計畫有經切實按核准內容適時履行之目的，尚得依行政程序法第93條、第94條規定為附款(負擔)之具體內容，與母法授權意旨無違，亦符合原核准函之目的且有正當合理關聯，自得予適用。查被上訴人於原核准函內容已載明依98年桃園縣審查要點第13點規定，上訴人須於核准後3個月內向地政單位依規定申請變更編定，於核准變更編定後3個月內依建築法相關規定程序申請建築之按期執行負擔，依上開說明，上訴人自應受拘束而負有履行之責任。
(二)其次，被上訴人以99年9月函核准系爭土地變更編定異動登記後，上訴人在尚未申請建築執照期間，即因系爭土地涉及桃機特定區計畫案範圍而有遭徵收之可能，於100年2月27日100年度信徒大會會議中提出暫緩執行系爭事業計畫之工作報告，並就694地號土地先前交易如何處理、是否另覓住眾使用場地等作成決議，將會議紀錄陳報被上訴人備查，被上訴人已於100年3月15日函復上開會議決議事項與系爭事業計畫不符、系爭事業計畫是否有續依規定辦理，限期請上訴人說明；上訴人於100年3月21日函復考量交通部民用航空局未來有辦理徵收可能，詢問針對694地號土地擴建部分得否撤銷並回復編定農業用地事宜；被上訴人於100年5月3日函知上訴人若欲將694地號土地劃出系爭事業計畫，應辦理系爭事業計畫變更，以符實際；上訴人繼於100年12月16日函送變更系爭事業計畫書層報被上訴人審查。由上情可知，上訴人斯時雖未依照原核准函所定期限申請建築執照，但既陳明係顧慮將來遭徵收之可能風險，並為此提出變更系爭事業計畫之申請，關於上訴人是否仍有未履行原核准函所定按期提出建築執照申請之負擔內容、存有98年桃園縣審查要點第13點或行政程序法第123條第2、3款之廢止原因，自當視系爭事業計畫變更與否之審查結果而定。
(三)而上訴人提出之系爭事業計畫變更申請，經被上訴人於101年2月8日函附原件退請上訴人依審查意見釐清後再送件辦理。嗣系爭土地因桃機特定區計畫案經公告自102年8月2日起禁建24個月，被上訴人於103年1月10日發函告知上訴人，系爭土地須依都市計畫法相關規定管制使用，而未再催請上訴人繼續執行系爭事業計畫，故就該期間內未能按期限申請建築執照乙事，即不可歸責上訴人；迨系爭土地於104年6月8日解除禁建後，因被上訴人修訂102年桃園縣審查要點第13點規定，已將申請建築執照之時程延長為「核准使用地變更編定後6個月內」，被上訴人隨即以104年催告函，除告知系爭土地公告解禁外，並具體說明請上訴人於文到後6個月內儘速申請建築執照或提具變更宗教興辦事業計畫等事宜，逾期未提出將廢止系爭事業計畫，上訴人當明確知悉就原核准函所定負擔(即按期申請建築執照)無法履行之事由已不存在，自斯時起上訴人即負有依規定申請建築執照之義務，上訴人逾6個月既仍未提出建築執照申請，被上訴人依行為時桃園市審查要點第11點第1項第4款規定，以原處分廢止系爭事業計畫，並無違誤，更無上訴人所指逾行政程序法第124條所定2年除斥期間之問題。
(四)上訴人雖復主張接獲被上訴人104年催告函後，曾詢問桃園市政府建築管理處(下稱桃園建管處)，並經回復應暫緩申請建築執照云云。惟查，上訴人提出之105年2月16日申請書僅是詢問桃機特定區計畫案經公告解除禁建之土地可否申請建築與未來徵收補償是否受到影響，陳請釋疑，並非提出建築執照申請之行為，而桃園建管處105年2月24日桃建照字第1050007066號函(下稱桃園建管處復函)回復內容，係在上訴人所詢有限資訊範圍內，所為不具法律強制力之建議；況且，桃園建管處對上訴人有須依原核准函所定負擔履行之義務等情毫無所悉，其所為建議自無從考量此節，其因而就與前開負擔履行無關之範圍提出建議，自不足謂上訴人可憑以解免須依原核准函所定負擔為履行之責任，被上訴人因而以上訴人逾期未申請建築執照，為可歸責，進而作成原處分，即無不合。又桃園建管處復函至多僅屬針對上訴人詢問事項而為行政指導，既不具法律上拘束力，亦尚不足以構成信賴保護之基礎，上訴人謂原處分違反信賴保護原則云云，亦不足採等由，而駁回上訴人於原審之訴。
四、本院按：
(一)區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」內政部依此授權訂定之非都市土地使用管制規則第30條第1項、第4項規定：「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。」「第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣(市)目的事業主管機關之核准。直轄市或縣(市)目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣(市)目的事業主管機關及有關機關同意。……。
變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。」據此，被上訴人因執行審查轄內非都市土地申請變更作宗教使用事業計畫之必要，訂定之98年桃園縣審查要點第13點第1項規定：「興辦事業計畫經核准者，……依下列規定辦理；逾期者撤銷核准：㈠於3個月內持核准文件向地政單位依規定申請變更編定。㈡已建造並辦理登記之宗教建築物，應於核准地變更編定後3個月內辦理建物、土地所有權移轉登記為其宗教團體所有。……。㈢未建造宗教建築物者，應於核准變更編定後3個月內依建築法相關規定程序申請建築，並於完成寺廟或法人登記後3個月內辦理所有權移轉登記為其宗教團體所有。……。」暨102年桃園縣審查要點第13點第1項、行為時桃園市審查要點第11點第1項規定：「申請土地變更面積未達2公頃，其興辦事業計畫經核准者，……，依下列規定辦理，逾期者廢止原核准興辦事業計畫。但有特殊情形者，得檢附相關證明文件向主管機關申請延長：㈠於興辦事業計畫核准後6個月內，持核准文件向本府地政機關申請核准使用地變更編定。㈡於核准使用地變更編定後6個月內，依建築法相關規定申請建築執照。……。㈣補辦登記寺廟申請案，應於核准使用地變更編定後6個月內，依建築法相關規定，申請建築執照，其土地、建築物所有權應於申請換發正式寺廟登記證前移轉為寺廟所有。……。」係就興辦宗教事業經核准者，明定申請人應於申請期限內辦理用地變更編定、申請建築執照及辦理土地、所有權移轉登記為宗教團體所有，逾期者廢止原核准興辦事業計畫，此為實現上揭法令規定非都市土地按編定使用地類別管制其使用之立法目的所必要，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第23條法律保留原則尚無牴觸，自得予適用。
(二)原判決依調查證據之辯論結果，論明：上訴人為辦理補正其寺廟用地符合編定使用規定，於99年5月5日提出系爭事業計畫，申請就系爭土地變更作為宗教使用，經被上訴人以原核准函同意系爭土地由一般農業區農牧用土地變更為同區特定目的事業用地；暨退縮部分作為交通用地，已於函內載明依98年桃園縣審查要點第13點規定，上訴人應於核准後3個月內持核准文件向地政單位依規定申請變更編定，於核准變更編定後3個月內依建築法相關規定程序申請建築等語。上訴人據以申請經被上訴人以99年9月函同意系爭土地辦理變更編定登記後，因認被上訴人曾於99年4月間公告實施桃園航空城區域計畫，系爭土地日後有被徵收可能，欲將694地號土地劃出系爭事業計畫，於100年12月16日函送變更系爭事業計畫書層報審查，經被上訴人於101年2月8日函將原件退請上訴人就審查意見釐清後再送件辦理。嗣系爭土地因位屬桃機特定區計畫案公告自102年8月2日起禁建24個月之禁建範圍，被上訴人於103年1月10日發函告知上訴人，系爭土地須依都市計畫法相關規定管制使用，而未催請上訴人繼續執行系爭事業計畫，故就該期間內未能按期限申請建築執照乙事，即不可歸責上訴人；迨系爭土地於104年6月8日公告解除禁建，被上訴人隨即以104年催告函告知上訴人，請上訴人依102年桃園縣審查要點第13點第1項第4款規定，於文到後6個月內儘速申請建築執照或提具變更系爭事業計畫等事宜，逾期未提出將廢止系爭事業計畫，自斯時起，上訴人即負有續依上開規定申請建築執照之義務，上訴人逾期6個月既仍未提出建築執照之申請，被上訴人依行為時桃園市審查要點第11點第1項第4款規定，以原處分廢止系爭事業計畫，核無違誤等情，已詳述得心證之理由，並就上訴人主張曾詢據桃園建管處函復應暫緩申請建築執照一節，敘明桃園建管處復函係在不知上訴人依原核准函負有申請建築執照義務之情形下，針對上訴人所詢桃機特定區計畫案解除禁建之土地可否申請建築與未來徵收補償是否受影響等疑義，基於建築法第58條、第59條規定，對已領有建築執照之建築物，如有妨礙變更後之都市計畫者，得令停工或修改，必要時得強制拆除，為避免後續開發可能影響上訴人權益，建議暫緩申請建築，僅屬不具法律拘束力之行政指導，不足解免上訴人未履行之責任，亦不足以構成信賴保護之基礎，而為有利於上訴人之認定，予以指駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備、理由矛盾之情事，原判決據以維持原處分，揆諸上開規定及說明，並無不合。上訴意旨就原判決已經詳為論駁之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有違反行政程序法第8條、第9條規定、判決理由與卷內證據不符及判決理由不備之違法云云，即無可採。
(三)依行政程序法第124條規定，授益處分之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之；故而，廢止原因之事實狀態持續發生者，自應以廢止原因之事實狀態終了時，起算行使廢止權之2年除斥期間。承上所述，上訴人迄原處分作成時，既仍未依行為時桃園市審查要點第11點第1項第4款規定提出建築執照之申請，被上訴人據以廢止系爭事業計畫之原因事實即處於持續發生之狀態，並未曾終結，被上訴人以原處分撤銷系爭事業計畫，自不生逾越2年除斥期間之問題。上訴意旨主張被上訴人以99年9月函准予變更系爭土地之編定後，上訴人至遲應於3個月內，依建築法相關規定申請建築執照，是若被上訴人認定上訴人違反原核准函之負擔，而欲廢止或撤銷原授益處分，自應於2年內為之，被上訴人遲至106年1月3日作成原處分廢止系爭事業計畫，明顯已逾2年除斥期間；至上訴人因慮及系爭土地日後有被徵收之可能，依100年度信徒大會決議，就694地號土地函詢是否得以撤銷並回復編定為農業用地乙節，係向被上訴人反應心中之不安，屬人民正常情感之表達，尚不足以構成阻卻除斥期間起算之事由，原判決認原處分未逾2年除斥期間，明顯有適用行政程序法第123條及第124條規定不當之違法云云，亦無足取。至上訴意旨其餘訴稱各節，無非以上訴人主觀之見解，對於業經原判決詳予論駁不採之事由再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項為爭議，其執以指摘原判決應有違背行政程序法第8條、第9條、第94條及判決不備理由之違法云云，亦無可採。
(四)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 玫 君法官 陳 國 成法官 高 愈 杰法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 10 月 5 日
書記官 高 玉 潔