最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第510號上 訴 人 彭文喜訴訟代理人 李慶榮 律師
劉建畿 律師林宜儒 律師被 上訴 人 臺東縣政府代 表 人 饒慶玲上列當事人間土地使用編定事件，上訴人對於中華民國108年9月24日高雄高等行政法院108年度訴字第89號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有之臺東縣○○鄉○○段○○○○號土地[面積769.48平方公尺；重測○○○鄉○○段(下稱大原段）000-000地號，係分割自大原段381-61土地；下稱系爭土地〕，前經被上訴人於民國74年11月16日公告編定為特定農業區農牧用地。
上訴人於107年8月24日檢具系爭土地之地上建物（門牌號○○○鄉○○村○○路○○○號房屋、下稱系爭建物）設籍戶籍謄本、門牌編定證明、62年10月24日航照圖及身分證明等文件，以系爭建物於54年2月10日已設籍供居住使用，屬公告編定前即存在系爭土地之合法建物，申請系爭土地更正編定為特定農業區甲種建築用地。案經被上訴人以107年9月12日府地用字第1070191631號函(下稱原處分)否准上訴人之請求，上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求判決：1.原處分及訴願決定均撤銷；2.被上訴人應作成系爭土地由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地之處分，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明、輔助參加人之陳述，均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人之訴，係以：
(一)按製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱編定作業須知）第23點規定，申請更正土地使用編定時，必須提出編定當時之土地實際使用情況相關證明，是土地編定是否符合更正編定之要件，應以編定當時之事實狀態為準。系爭土地於重測前之大原段381-562地號，係分割自大原段381-61地號土地，其母地號之地目為「原」，屬於土地法第2條第1項第4款第4類其他土地，該地目包含荒蕪未經利用及已墾復荒之土地，並非編為建築用地使用；嗣該土地經編定為特定農業區農牧用地後，逕為分割出系爭土地後所編定之地目「田」，則屬於土地法第2條第1項第2款第2類直接生產用地，故由上開地目之沿革以觀，系爭土地依編定當時之事實狀態，顯然非屬使用編定結果公告前實際已「全部」專供建築使用之獨立地號土地，亦非使用編定結果公告前屬「建」地目或於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目之土地，被上訴人未依編定作業須知第9點第2款第2目規定，將系爭土地編定為甲種建築用地，並無不合。
(二)依訴外人周海雲於54年2月14日設籍系爭土地上門牌號碼臺東縣○○鄉○○村○○路○○○號房屋；57年10月1日○○○區○○○○○村○○路○○號，又於87年6月30日整編為現有門牌同村中山路70號等情，僅足證系爭土地於公告編定前曾存有地上物並編定門牌由周海雲設籍之事實，尚難以此逕認符合編定作業須知第9點第2款第2目及第3目之要件。蓋系爭土地之母地號土地(大原段381-61地號土地），係於50年9月24日依反共抗俄戰士授田條例(下稱戰士授田條例)規定，由國家以「授田」移轉部分應有部分予周海雲；而由該條例第4條、第7條等規定可知，戰士授田之立意乃為獎勵戰士而授予「田地」供其自耕並維持其家屬生活，顯然系爭土地之母地號土地係以作為農業耕作用途授田予周海雲，且周海雲當時之職業欄記載「農」「大同農場場員」，益見周海雲縱曾在該土地之地上物設籍，仍難謂該地上物非屬因在該土地耕作而興建之農舍。況周海雲於65年10月15日即自願將土地交還予中華民國，堪認該土地於74年11月16日經編定公告為「特定農業區農牧用地」當時，周海雲已無繼續在該土地之地上物居住使用之事實。被上訴人於74年間辦理用地編定當時，認定該土地並無編定作業須知第9點第2款第2目及第3目所定應編定為甲種建築用地之情形，自無不合。
(三)戰士授田條例早已於78年12月27日廢止；系爭土地係於80年6月20日自母地號土地逕為分割，並經編定地目為「田」，經訴外人謝永剛於同年月27日以「放領」為原因登記取得所有權，從而，謝永剛自無可能依據78年間已廢止之戰士授田條例登記取得系爭土地所有權，再參照行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法(下稱農地放領辦法)第1條及第6條第1項規定，足見分割出系爭土地後放領予謝永剛之目的，仍係供作從事農業生產使用，而非供作建築使用，且謝永剛因放領取得系爭土地所有權，亦屬被上訴人於74年間辦理用地編定後始發生之事實，謝永剛縱有因農耕需求而在系爭土地上修建使用系爭建物之需求，亦屬非都市土地使用管制規則及實施區域計畫地區建築管理辦法分別於65年3月30日及66年1月19日訂定發布後之行為，系爭土地仍難謂非屬編定作業須知第9點第2款第2目之3但書所定仍編為農牧用地之情形，上訴人亦無由據此申請將系爭土地更正編定為甲種建築用地。
(四)至上訴人所提出系爭建物於93年5月4日裝置水表、93年4月裝表供電等供水供電紀錄，均不能證明該建物於74年間編定公告前已係合法供作建築使用。又內政部105年8月8日內授中辦地字第1051306434號函釋旨在說明「得否更正編定之關鍵在於是否於實施建管前或公告編定前即有合法建物存在而有編定錯誤之情形」，核與原審前述認定標準並無二致。而依上訴人所提之房屋稅籍證明書記載，僅堪認層次卡序1A0加強磚造建物自73年間起有房屋稅籍；層次卡序1B0、2A0加強磚造建物，則遲至103年間始有房屋稅籍，且房屋稅籍之存否，亦與系爭建物是否屬於合法建築之認定無涉。再比照上訴人提出之原建物照片及107年9月3日現勘照片，系爭舊有建物原僅為一層之磚造平房，牆面斑駁破損，其與107年9月3日會勘當時所見建物型態、坐落面積及層次均有明顯差異，其同一性已非無疑，上訴人更難僅執周海雲之設籍資料及上開房屋稅籍資料，主張系爭土地於編定公告前，即已合法供作非屬農業使用為目的之建築使用等詞，為其判斷之基礎。
四、本院按：
(一)區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法施行細則第14條第1項規定：「依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」據此，內政部訂有編定作業須知第8點第1款、第5款規定：「……依區域計畫法施行細則第13條規定，各種使用地之分類及其性質如下：㈠甲種建築用地：供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。……㈤農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。」第9點第2款第2目、第3目規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：……㈡現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：……2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；……：⑴於使用編定結果公告前屬「建」地目。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目。⑶於使用編定結果公告前實際已全部(宗)作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特定農業區、……內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」可知，土地使用編定之更正，係指土地使用編定公告後，發覺原編定有錯誤或遺漏等情事而辦理更正編定而言；因此，編定是否符合更正編定之要件，自當以編定當時之事實狀態為準，故而，編定作業須知第23點規定，申請更正土地使用編定者，必須提出編定當時之土地實際使用情況相關證明文件，足資證明原編定之使用分區及使用地類別與編定作業須知第9點規定之編定原則不符，而據以更正為正確之編定。
(二)查土地為人民生活所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律（司法院釋字第444號解釋參照)，其第1條已揭示立法目的為：「促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境、增進公共福利。」而為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，區域計畫法第15條第1項規定，非都市土地，須按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，實施管制，其管制規則，由中央主管機關定之；內政部本此訂定非都市土地使用管制規則，將非都市土地劃分為各種使用區域並編定各種使用地，依照土地使用種類與使用性質進行管制。又依區域計畫法施行細則第14條第1項規定，內政部訂定上述編定作業須知，係就區域計畫法第15條、第15條之1製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序等執行法律之細節性、技術性事項加以規定，此亦為貫徹區域計畫法實施非都市土地使用管制之立法目的所必要，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第15條保障人民財產權之意旨及第23條法律保留原則尚無牴觸，被上訴人自得援引為辦理土地使用編定或更正編正等相關案件之依據。
(三)認定事實為事實審法院的職權，而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。原判決依調查證據之辯論結果，論明：系爭土地於分割重測前之大原段381-61地號土地，其地目「原」，屬於土地法第2條第1項規定之第4類「其他土地」，並非編為同條項之第1類「建築用地」使用；嗣該土地於74年間經編定為特定農業區農牧用地，且逕為分割出系爭土地後編定地目為「田」，則屬於土地法第2條第1項第2款第2類「直接生產用地」，足認系爭土地依編定當時之事實狀態，並非屬編定公告前實際已「全部」專供建築使用之土地，亦非編定公告前屬「建」地目或已奉准變更為「建」地目之土地，核與編定作業須知第9點第2款第2目規定編為甲種建築用地之要件不合；另上訴人雖主張周海雲因戰士授田條例取得大原段381-61地號土地應有部分，於54年2月14日設籍在系爭土地之地上物，惟徵諸戰士授田條例所定戰士授田之立意，係為獎勵戰士而授予「田地」供其自耕並維持其家屬生活，且周海雲當時戶籍登記職業欄亦記載「農」「大同農場場員」，益見周海雲縱曾在系爭土地上有地上物設籍，仍難謂該地上物非屬因在系爭土地耕作而興建之農舍，況周海雲於65年10月15日即自願將土地交還予中華民國，堪認系爭土地於74年間經編定公告為「特定農業區農牧用地」當時，周海雲已無繼續在該土地之地上物居住使用之事實，被上訴人於辦理用地編定當時，認定大原段381-61地號土地並無編定作業須知第9點第2款第2目及第3目所定應編定為甲種建築用地之情形，即無不合，已詳述得心證之理由，並就上訴人主張周海雲將土地歸還國家後，經謝永剛於80年間因放領取得系爭土地，迭經多次移轉由上訴人取得系爭土地所有權一節，敘明戰士授田條例早於78年12月27日廢止，謝永剛於80年6月27日依農地放領辦法申請「放領」而取得系爭土地所有權，仍係供農業生產使用，並非供建築使用，且已屬系爭土地辦理用地編定後始發生之事實，謝永剛縱因農耕需求而在系爭土地上修建使用系爭建物，依編定作業須知第9點第2款第2目之3但書規定，仍應編為農牧用地，上訴人亦無由據此申請將系爭土地更正編定為甲種建築用地；暨就上訴人所提系爭建物之供水供電紀錄、房屋稅籍證明書等資料，何以不足為有利於上訴人之認定，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備之情事，則依上開規定及說明，原判決維持原處分，而駁回上訴人於原審之訴，並無違誤。上訴意旨主張各節，無非就原審之取捨證據及事實認定之職權行使事項，復執陳詞為爭議，暨援引與本件爭議無關之內政部107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函釋所為「編定前合法建物（房屋）之面積認定原則」之解釋，指摘原判決有適用法令不當、不適用法則及理由不備之違法云云，並無可採。
(四)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由、理由矛盾之違背法令情事，其所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 陳 國 成法官 曹 瑞 卿法官 高 愈 杰法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 10 月 5 日
書記官 高 玉 潔