最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第52號上 訴 人 王尤玲媛訴訟代理人 黃呈利 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 盧秀燕訴訟代理人 葉張基 律師上列當事人間給付土地價購款事件，上訴人對於中華民國107年7月4日臺中高等行政法院107年度訴更一字第7號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人由林佳龍變更為盧秀燕，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人起訴主張其共有坐落臺中市○○區○○段○○○○○○○號土地之應有部分2/3（下稱系爭土地），已為被上訴人開闢運動場占有使用中，經上訴人請求辦理徵收或價購，被上訴人於民國103年3月11日在臺中市清水區公所第二會議室召開「清水運(五)運動場工程」用地取得協議價購會議（下稱系爭會議），兩造已達成價購系爭土地協議，上訴人同意被上訴人以新臺幣（下同）21,564,620元（下稱系爭價金）為條件價購取得系爭土地，上訴人並已出具協議價購契約書予被上訴人，惟因被上訴人當時尚未編定足夠預算支付價款，故於協商時表示俟追加預算通過後另行通知繳交相關證件辦理過戶。嗣經臺中市議會於103年7月10日通過被上訴人所提出之追加預算後，被上訴人仍未辦理後續程序。經上訴人委請律師發函請求被上訴人依協議給付協議價購款項，被上訴人以105年3月3日○○○○○字第0000000000號函覆為顧及被上訴人權益且避免重複補償，暫緩協議價購事宜，不願給付價款，上訴人乃提起本件給付訴訟，聲明請求被上訴人應給付上訴人系爭價金，及自105年3月4日起至清償日止，按年息5％計算之利息，經原審以105年度訴字第134號判決（下稱原審前判決）駁回，上訴人提起上訴，經本院107年度判字第121號判決（下稱發回判決）廢棄發回，原審更為審理後，以原判決駁回，上訴人復提起上訴，並聲明請求：原判決廢棄，發回原審更為審理。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠依土地徵收條例第11條第1項規定，協議價購乃徵收之法定先行程序，倘需地機關係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需地機關與土地所有權人依土地徵收條例第11條第1項達成價購之協議，應屬行政契約之性質。惟此所謂之價購協議應限於為達代替徵收處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，需用土地人申請或即將申請徵收之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬行政契約。反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則屬私法上之買賣契約。系爭土地於本件協議價購前，業經被上訴人開闢為「清水運(五)運動場」占有使用中，且該地號另外應有部分1/3部分，已於103年10月31日經臺中市以買賣為原因取得所有權；又被上訴人於辦理本件協議價購前，於103年1月14日及28日分別辦理2次公聽會；被上訴人103年3月3日○○○○○字第0000000000號開會通知單（下稱系爭開會通知單）備註1並載明：「本案工程用地係依據土地徵收條例第11條規定先行辦理協議價購程序。如台端拒絕參與或經開會未能達成協議，將依土地徵收條例辦理徵收」可知，被上訴人不但有徵收計畫，且已將系爭土地開闢為運動場占有使用中，其於發動徵收程序之際，為替代徵收行政處分之目的而進行本件協議價購，該契約自屬行政契約，上訴人提起本件給付訴訟，原審自有審判權。至發回判決所論述者有2：為被上訴人與訴外人鄭文昌、鄭文森間另案請求返還價金之事件，係屬該私法事件當事人間之民事問題；為原審前判決不得以第2次協議價購涉及公益性質，即認定被上訴人得不受原要約之拘束。發回判決並未認定本件訴訟之性質為私法爭議，否則，其廢棄原審前判決後，直接裁定移送管轄民事法院即可，不必認定本件事證尚未明確，責成原審再行查明。㈡系爭開會通知單其開會事由為「『召開清水運(五)運動場工程』用地取得協議價購會」，該通知單說明3載明「隨文檢附本工程協議價購會議說明資料1份、工程用地協議價購地價清冊1份、協議價購契約書1式2份及陳述意見表1份，請攜帶與會。倘土地所有權人有意願協議出售本工程用地者，請填妥協議價購書相關資料，於開會當日繳交或於103年3月25日前寄還本府，以利辦理後續相關作業。」而被上訴人隨該通知單檢附之附件有4：⑴附件1為「系爭會議說明資料」，其1記載：「依土地徵收條例第11條規定……，基於本工程實際情形及性質，擬與本工程用地範圍內之土地所有權人協議以價購方式取得土地及土地改良物，為使台端充份瞭解本工程計畫內容，及價購等之作業程序，爰召開本次協議會議，請各所有權人能撥冗出席本次協議會議，並於會中不吝提出意見。如台端願以其他方式提供本工程所需之土地，亦得於會議中提出，本府將考量相關法令規定及現實狀況，竭誠與您協議。」其2記載：協議價購範圍及面積，即如附件2之需用土地地號、面積及所有權人、住居所等。其3記載：「協議價購相關事項：(一)依土地徵收條例第11條規定，協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。所謂市價，指市場正常交易價格。是以，本次工程用地協議價購土地之價格，係依上開規定以台端所有土地於協議當時之市價辦理價購（金額詳如附件2，係參考不動產估價師提供之市價計算）。……。⒉如各土地所有權人有協議價購意願者，請於當場或103年3月25日前出具協議價購契約書予本府（此即被上訴人僅同意上訴人等地主據以『要約』，而非據以『承諾』），如不同意該價格或逾期未提出協議價購契約，致協議未能成立者，本府為基於工程需要，將循土地徵收條例之徵收程序辦理本工程之用地取得作業。」⑵附件2之協議價購地價清冊有2份，分別為訴外人鄭文汀及上訴人之地價清單，係記載系爭土地地號、價購面積1,407㎡、所有權人為訴外人鄭文汀（應有部分1/3）、上訴人（應有部分2/3）、價購單價均為每平方公尺22,990元、土地價購金額上訴人部分為21,564,620元等。⑶附件3為預先印製之空白協議價購契約書，亦有2份，均記載：臺中市政府（甲方）與（空白，即土地所有權人欄）（乙方）雙方就後開標示土地及建築物協議價購訂立契約條件如下：第1條：為辦理「清水運(五)運動場工程」，雙方同意依土地徵收條例規定選擇價購方式辦理工程用地移轉，並以本契約規範雙方權利義務。第2條：甲方願以價購方式取得乙方所有後開標示記載之不動產而乙方亦同意。第3條：本件土地及協議價購金額（詳如附件）……。第4條：⒈本件土地協議價購於完成過戶後1次辦理給付。……第6條：乙方保證第3條之不動產為自己所有及自用，如有任何權利瑕疵應自行撤銷、排除障礙或解決清楚。第7條：乙方經甲方同意價購後（按此即被上訴人對於上訴人之「要約」，享有保留「承諾」與否之權），於通知之日起1個月內應辦妥土地過戶程序，否則由甲方列入徵收辦理。……。（按以下為當事人簽章欄）甲方：臺中市政府。法定代理人：胡志強。地址：臺中市○○區○○○道○段○○號。電話：00000000-00000（按以上甲方部分均為預先打字印刷，惟甲方法定代理人並未簽名或蓋章）。乙方：（土地）、（建物）（姓名均空白）。身分證號碼：（土地）、（建物）（號碼均空白）。地址：（空白）。電話：（空白）。中華民國年月日（空白）。之下為協議價購土地及補償費清冊（內載該土地地號、面積、應有部分及補償費等）。⑷附件4為系爭工程用地取得案土地所有權人陳述意見書，該空白表格內有所有權人姓名、聯絡電話、聯絡地址、時間、陳述意見內容及備註（記載未於規定時限內提出事實上及法律上之陳述者，依行政程序法第105條第3項規定視為放棄陳述意見，及陳述意見者應於該表內簽章。又系爭會議紀錄9「結論」記載：「經協商結果，現場出席之所有權人及代理人皆已出具協議價購契約書，同意本府所提出辦理協議價購之價購金額，後續本府俟追加預算通過後，委請代書辦理過戶手續另行通知繳交相關證件辦理過戶，有關協議價購辦理過戶各項費用由本府負擔，本案土地協議價購於完成過戶後1次辦理給付。」㈢由上可知，被上訴人寄發系爭開會通知單及其附件給上訴人等土地所有權人，其用意係請上訴人等地主攜帶上開文件與會，並請其等撥冗出席，陳述意見。上訴人等地主可以選擇協議價購或其他方式提供被上訴人依法考量、協議（此即被上訴人向上訴人等地主所為之「要約引誘」）上訴人等地主若選擇協議價購者，應填妥協議價購書相關資料，於開會當日繳交或於103年3月25日前寄還被上訴人（此即被上訴人僅同意上訴人等地主據以向被上訴人提出「要約」），經該協議價購會議結果，被上訴人於會議當場業已收受上訴人等地主出具之協議價購契約書，並等候被上訴人為同意協議價購與否之決定（此即被上訴人對於上訴人之「要約」，享有保留「承諾」與否之權），如經被上訴人法定代理人於該協議價購契約書當事人簽章欄中之甲方簽名蓋章表示同意並通知上訴人等地主後，其等應配合被上訴人於1個月內辦妥土地過戶手續，否則，被上訴人即可依法申請內政部核准徵收該土地。而於協議價購之土地完成過戶後，被上訴人應1次給付該土地之價金。從而，被上訴人寄發系爭開會通知單及其附件給上訴人等土地所有權人，其目的僅在瞭解本件徵收範圍內地主之意見，被上訴人雖有提出參考價金，使上訴人等地主向被上訴人為「要約」，而為「要約引誘」之意思通知，被上訴人並通知上訴人等地主若選擇協議價購，應於開會當日繳交上開填妥（含簽章）之協議價購契約書等文件，或於103年3月25日前給還被上訴人（此即上訴人向被上訴人為「要約」），以便被上訴人依法審查後決定是否同意協議價購（此即被上訴人決定是否「承諾」），經該協議價購會議結果，被上訴人於會議當場業已收受上訴人等地主出具之協議價購契約書，並等候被上訴人為同意協議價購與否之決定，若經被上訴人法定代理人簽章同意（承諾）後，上訴人應配合於1個月內辦妥土地過戶手續，完成土地過戶後，被上訴人即應1次給付該土地之價金。反之，若被上訴人不承諾（即不於該契約書上簽章），或上訴人未於被上訴人承諾後1個月內辦妥土地過戶手續，則被上訴人即無給付該土地之價金給上訴人之義務。㈣證人即系爭會議紀錄製作人林佳琳於原審前判決105年8月11日準備程序時證稱略以：就系爭會議紀錄記載而言，雙方未就價購金額部分為討論，當時有收受上訴人所繳交之協議價購契約書，但未給付簽收紀錄，現在也找不到該資料，嗣其103年8月22日所簽的追加預算雖然通過，但後來因故暫緩該追加預算之執行，且迄未簽給市長用印，並有103年8月22日、103年9月23日簽呈（分別載明因重覆協議價購，為避免重覆補償，暫緩系爭追加預算之執行，並追究相關違失人員責任）在卷可證。另被上訴人向所屬體育處檔案室調取系爭會議全部之原本資料，發現卷內只有1張上訴人簽署之協議價購契約書之「影本」（沒有1式2份），但未發現上訴人簽署之協議價購契約書之「原本」。此外，上訴人迄未提出被上訴人法定代理人已於該協議價購契約書為簽章之書面行政契約，且系爭土地登記謄本及查詢資料，亦均記載系爭土地應有部分2/3之所有權人為上訴人，尚未移轉登記為被上訴人所有，原審復查無被上訴人法定代理人已於該協議價購契約書為簽章之書面行政契約，被上訴人既尚未於該協議價購契約書簽章，而對於上訴人之要約為承諾，則兩造間系爭土地協議價購契約並未意思合致而成立；又該協議價購契約書尚未作成行政程序法第139條及土地徵收條例第11條第2項所規定之書面，則上訴人提起本件訴訟請求被上訴人給付系爭價金及其利息，即屬無據。㈤綜上，上訴人雖已於協議價購契約書上簽章並向被上訴人提出「要約」，但被上訴人迄未「承諾」，且兩造間亦未作成書面行政契約，上訴人尚未將系爭土地移轉登記為被上訴人所有，則上訴人訴請被上訴人應給付其系爭價金及自105年3月4日起至清償日止，按年息5％計算之利息，為無理由等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：
(一)土地徵收條例第11條第1項、第2項規定：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。」行政程序法第135條前段規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。」第139條規定：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」民法第153條規定：「（第1項）當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。（第2項）當事人對於必要之點，意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其契約為成立，關於該非必要之點，當事人意思不一致時，法院應依其事件之性質定之。」第154條第1項規定：「契約之要約人，因要約而受拘束。但要約當時預先聲明不受拘束，或依其情形或事件之性質，可認當事人無受其拘束之意思者，不在此限。」
(二)按協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序，倘需地機關與土地所有權人依土地徵收條例第11條規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，且該協議價購在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成前，需用土地人申請或即將申請徵收之際，為替代徵收處分之目的與土地所有權人達成協議，則該協議價購之契約，自屬行政契約性質。次依行政訴訟法第8條第1項規定，因公法上契約發生之給付，所提起之一般給付訴訟，須以原告與被告間之公法上契約，得導出原告有可直接向被告為請求之請求權存在，且其請求權已為可行使之狀況為要件。再提起給付訴訟有無理由，應就原告主張之請求權及其聲明加以判斷。
(三)又事實認定乃事實審法院之職權，而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟其事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。查契約為雙方當事人以發生債之關係為目的，相互為對立的意思表示，趨於一致的法律行為。亦即要約與承諾應趨於一致，契約始能成立。而要約引誘為契約的準備行為，並不發生法律上之效果，其性質為意思通知，使他人向自己為要約；要約係以訂立契約為目的之意思表示，故兩者自有不同。原判決經調查證據暨斟酌全案辯論意旨，敘明本件有關系爭土地，被上訴人不但有徵收計畫，且已將該土地開闢為「清水運(五)運動場」占有使用中，其向內政部申請徵收之前，而發動徵收程序之際，為替代徵收行政處分之目的而進行本件協議價購，依上揭說明，本件上訴人與被上訴人有關於協議價購之契約，自屬行政契約，故上訴人提起本件給付訴訟，原審自有審判權，於法無違。次以，上訴人與被上訴人間之協議價購契約（行政契約）是否業已成立，攸關上訴人提起本件給付訴訟有無理由。原判決就有關系爭開會通知單及被上訴人隨該通知單檢附之附件等資料，均詳為說明其內容及意含（參見原判決第14～16頁），並依系爭開會通知單及其附件內容併兩造協議價購會議結果，說明何以認定被上訴人寄發系爭開會通知單及其附件給上訴人等土地所有權人之用意，其目的僅在瞭解本件徵收範圍內地主之意見，被上訴人雖有提出參考價金，使上訴人等地主向自己（即被上訴人）為「要約」，而為「要約引誘」之意思通知；被上訴人並通知上訴人等地主若選擇協議價購，應於開會當日繳交上開填妥（含簽章）之協議價購契約等文件，或於103年3月25日前寄還被上訴人（此即上訴人向被上訴人為「要約」），以便被上訴人依法審查後決定是否同意協議價購（此即被上訴人決定是否「承諾」，參該協議價購契約書第7條規定）；又經該協議價購會議結果，被上訴人於會議當場業已收受上訴人等地主出具之協議價購契約書，並等候被上訴人為同意協議價購與否之決定，若經被上訴人法定代理人簽章同意（承諾）後，上訴人應配合於1個月內辦妥土地過戶手續，完成土地過戶後，被上訴人即應1次給付該土地之價金。反之，若被上訴人不承諾（即不於該契約書上簽章），或上訴人未於被上訴人承諾後1個月內辦妥土地過戶手續，則被上訴人即無給付該土地之價金給上訴人之義務之理由及依據，經核與前引證據相符。又原判決亦援引證人即系爭會議紀錄製作人林佳琳於原審前判決105年8月11日準備程序時之證述內容，略以就系爭會議紀錄記載而言，雙方（即上訴人、被上訴人）未就價購金額部分為討論，又103年8月22日所簽的追加預算雖有通過，但後來因故暫緩該追加預算之執行，且迄未簽給市長用印等情（參見原判決第18、19頁）；原判決並指明被上訴人向所屬體育處檔案室調取系爭會議之全部原本資料，發現卷內只有1張上訴人簽署之協議價購契約書之「影本」（沒有1式2份），但未發現上訴人簽署之協議價購契約書之「原本」；且上訴人亦未提出被上訴人法定代理人已於該協議價購契約書為簽章之書面行政契約；並以系爭土地登記謄本資料及查詢資料，均記載系爭土地應有部分2/3之所有權人為上訴人，而尚未移轉登記為被上訴人所有等情，故依前引證據綜合判斷後，核認被上訴人所為前揭開會通知單及附件僅係向上訴人等地主就有關系爭土地之協議價購為要約引誘之意思通知，而上訴人所出具予被上訴人之協議價購契約書則為向被上訴人為要約之意思表示，茲經原審查明後，被上訴人既尚未於該協議價購契約書簽章，而對於上訴人之要約為承諾，則兩造間系爭土地協議價購契約並未意思表示合致而成立；又以該協議價購契約書尚未作成行政程序法第139條及土地徵收條例第11條第2項所規定之書面，故上訴人提起本件訴訟請求被上訴人給付系爭價金及利息，即屬無據之結論，經核與證據法則無違，亦無悖於經驗法則及論理法則，於法並無不合。從而，上訴人所主張之系爭開會通知單及其附件等證據資料，均經原審詳為審酌及調查，經綜合全辯論意旨後，始為前揭認定，並詳為說明認定理由，核無上訴人所指僅抄寫該開會通知內容，完全未附理由，且未說明並判斷被上訴人所為之開會通知究竟屬「要約」或「要約引誘」之情；亦無上訴人所主張未審酌系爭開會通知單檢附之附件2之證據資料，而有判決不備理由或認定事實未依卷內證據資料之違法情事。上訴意旨猶主張依系爭會議紀錄第9點結論記載，足認被上訴人所提出之價購金額業經上訴人同意，雙方意思表示合致，可認行政契約成立，指摘原判決有判決不適用法規之違法云云，核係執其主觀之法律意見，對原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使再為爭執，殊無足採。至上訴意旨所執被上訴人對系爭土地前地主另案提起請求返還買賣價金之民事訴訟，業經判決可取回價金等情，核屬被上訴人與系爭土地前地主間另案民事法律關係之爭執，與兩造行政契約是否業已成立及上訴人本件請求是否有理由之判斷尚屬無涉，上訴人據以援引，亦無可採，併此敘明。
(四)綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 6 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 2 月 7 日
書記官 陳 映 羽