最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第520號上 訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂訴訟代理人 崔駿武律師被 上訴 人 黃筠唐訴訟代理人 廖芳萱律師
張雅婷律師上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年1月30日臺北高等行政法院106年度訴字第41號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、臺北市○○區○○路○○○號1至3樓建築物（下稱系爭建物）位於都市計畫第2種商業區，被上訴人於該址經營神農男女舒壓館（商業登記名稱：神農時尚舒壓館），經臺北市政府警察局中山分局（下稱中山分局）於民國105年4月29日查獲，該館之服務人員杜利萍（下稱杜女）為男客江智欽（下稱江男）提供性交易服務〈被上訴人因涉刑法第231條第1項圖利使人為性交罪嫌遭起訴，經臺灣臺北地方法院（下稱北院）106年度訴字第114號刑事判決無罪，檢察官上訴後，再經臺灣高等法院（下稱高院）107年度上訴字第1407號刑事判決駁回上訴而告確定〉。是上訴人以系爭建物遭作為性交易服務場所之業務使用，認被上訴人違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第22條等規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以105年8月4日北市都築字第10536538100號函（下稱原處分）勒令被上訴人停止違規使用（包括：1.停止建築物違規使用；2.違規使用之營業場所若有市招併予拆除；3.拆除為供違規營業之裝修或拆除至符合原核准圖說）。
被上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明撤銷訴願決定及原處分。經原審106年度訴字第41號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審答辯、聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人於系爭建物經營神農男女舒壓館，其服務人員杜女於105年4月29日凌晨時分，在該址3樓302室內，為客人江男提供按摩服務，每次油壓收費新臺幣（下同）1,300元。嗣江男於按摩時，經杜女同意，並使用杜女提供之保險套，以1,700元之價錢，從事全套性交易，因員警臨檢而遭查獲等情，業據訴外人江男先後於警詢、偵查中及法院審理時證述綦詳，且互核一致。衡諸江男經警以妨害風化而違反社會秩序維護法第81條規定處罰鍰3,000元，其並捨棄聲明異議之情，如未有此事，何需坦承而受罰？且江男與該舒壓館人員並無仇隙，應無誣陷可能，故其所述有與杜女為性交易之事實，應堪採信。至被上訴人主張事發當日，杜女適逢生理期，且衣衫整齊，不可能為男性客戶提供性交易服務云云。惟月經來潮非不能為性行為，杜女之經血量不多，且保險套已為杜女取走等情觀之，床單上未留有血跡，並不違反事理，杜女與江男性交易之事實，亦經高院107年度上訴字第1407號刑事確定判決為相同認定。然被上訴人主觀上是否知悉、客觀上是否容留其僱用之服務人員杜女與男客為性交行為乙節，依證人杜女於警詢時及於北院審理時所證，可知其與江男係在杜女按摩期間，才臨時達成性交易之合意，且係江男提高價格後杜女方同意，則被上訴人能否知悉此情，實有疑問。檢察官固以證人江男於警詢及偵訊所稱，警方進入包廂前，室內燈光閃一下，杜女即停止性交並離開包廂等語，認係被上訴人涉有妨害風化犯行之佐證。然依證人杜女、證人即警員張大成及林子豪所證，可知現場未找到警示燈之裝置。另北院刑事庭勘驗現場蒐證錄影光碟，在警方蒐證時，警方雖有嘗試找尋警示燈或開關、遙控器等，但未找著，故證人江男所述無法證明，自不能作為被上訴人不利之證據，亦無法推論被上訴人有容留杜女與他人為性交易之行為。至警扣案之106年4月28日日報表1張，僅記載美容師代號、房間代號、油壓及指壓之節數、總人數及收入金額，再由店家與按摩小姐依比例拆帳，業據證人杜女證述在卷，綜觀上開證物，關於按摩師若有提供猥褻或性交服務，神農男女舒壓會館與其如何拆帳乙節，均付之闕如，難認被上訴人對於杜女在舒壓館內與男客從事性交易行為有所知情，亦為高院107年度上訴字第1407號刑事確定判決認定在案。再者，被上訴人主張其在應徵按摩師傅時，會約束不可從事性行為，杜女非由伊應徵，然其會嚴格要求櫃檯說明清楚等語；另在其經營「神農男女舒壓館」之櫃檯後方，張貼紅色公告載明「本場所嚴禁從事任何妨害風化之行為，違者究辦」警語；其價目表之服務項目標明為指壓及芳香精油SPA，指壓收費為1小時50分1,000元、芳香精油SPA收費為1小時50分鐘1,300元；又按摩間房間上方有透明窗戶，無任何遮蔽物，自外可觀看內部情形，且按摩房門均無門鎖，是被上訴人就其經營場所，對於服務人員與男客間私下從事性交易行為，已有防範約束，尚無積極事證足認有何過失。㈡被上訴人經營之神農男女舒壓館，位於都市計畫第2種商業區，業經商業登記核准，營業項目為「一、瘦身美容業。二、除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務。」被上訴人迄未變更或違反分區使用管制。本件雖在系爭建物查獲有從業女子與男客進行性交易之行為，惟其係服務人員杜女於按摩之際，與男客私下進行性交易行為，難認被上訴人事先知情，且無積極證據足認其有將系爭建物作為性交易服務場所之違規營業行為，自難以所僱人員之個人行為即認系爭建物有礙「商業便利、發展，或妨礙公共安全、衛生之使用」。是上訴人僅以「被查獲提供從業女子與男客從事性交易，違規使用為性交易場所」即作成原處分，核有違誤等語，將原處分及訴願決定均撤銷。
四、本院經核原判決撤銷訴願決定及原處分，結論並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內
政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」準此，上訴人為臺北市政府都市計畫法第79條所規範事項之處分主體。次按都市計畫法第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」復按臺北市依都市計畫法第85條規定制定臺北市都市計畫施行自治條例，其第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府，並得委任（臺北）市政府都市發展局執行。」第10之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第26條規定：「（臺北）市政府得依本法第三十二條第二項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」又臺北市為落實都市計畫土地使用分區管制，定有臺北市土地使用分區管制自治條例，其第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府，並得委任（臺北）市政府都市發展局執行。」第4條第9款規定：「前條各使用分區劃定之目的如下：……九、第二種商業區：為供住宅區與地區性之零售業、服務業及其有關商業活動之使用而劃定之商業區。」第22條規定：「在第二種商業區之使用，應符合下列規定：一、不允許使用……二、不允許使用，但得附條件允許使用……三、其他經（臺北）市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」準此，都市計畫範圍內商業區土地及建築物之使用，倘有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用情形，主管機關得依前述法律規定據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止使用。又「性交易服務業」目前仍非臺北市土地使用分區管制自治條例所准許，因此在商業區之土地或建築物內，從事性交易服務業之使用，自屬違反臺北市政府依都市計畫法令對土地使用分區管制之行為。
㈡再按學理上區別秩序行政法之「行為責任」及「狀態責任」
二者，係藉由區辨行政法上義務來源之屬性，進而釐清行政法上具體義務之內涵及判定個案中之具體義務人。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係以對物之狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，課予排除危險、回復安全之義務。依上開都市計畫法及其授權地方自治團體以自治法規所定土地使用分區管制等相關法令，乃為形成都市空間按區域分布及各自分區特性而為使用秩序之秩序行政法，都市計畫法第79條第1項關於此等都市計畫範圍空間管制規範者，即以土地或建築物之所有權人、使用人或管理人為責任之主體，乃對都市計畫空間之物，設定應由對物之狀態具有事實管領力者，負有維護其物（土地、建築物）應符合都市計畫土地使用分區管制秩序，並排除違反管制秩序之危害與回復秩序等義務，自屬狀態責任。至於維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」與不遵從之後續「停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀等措施」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，因此行政機關作成行政罰或管制性不利處分時之理由，自有不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。上訴意旨雖以：原判決未論述都市計畫法第79條第1項所課予被上訴人之行政法上義務，係屬狀態責任，不論其就違規狀態之發生，在主觀上是否可資非難咎責，均應負危害排除與秩序回復之義務，已有判決不備理由之違背法令云云。實則，原判決已指明：都市計畫法主要係規範土地或建築物之使用，並賦予該等土地或建築物之所有權人、使用人或管理人維持合法使用之義務與責任；都市計畫範圍內商業區土地及建築物之使用，倘有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用情形，主管機關得依前述法律規定（即都市計畫法第79條第1項）裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止使用等語，所論即為學理上狀態責任之概念，其雖未使用該文字，尚難認原判決即有上訴人所指摘之違背法令。
㈢認定事實為事實審法院的職權，而證據之證明力如何或如何
調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法；且證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。經查，本件上訴人係以中山分局105年7月28日函檢送刑事案件報告書、臺北市政府執行「正俗專案」協查房屋納稅義務人資料傳真回復表、經濟部商業司商業登記資料查詢資料、中山分局調查筆錄、現場照片等為據，認定被上訴人有將系爭建物違規使用為性交易場所之情形。惟原判決業論明：被上訴人經營之神農男女舒壓館，位於都市計畫第2種商業區，業經商業登記之核准，營業項目為「一、瘦身美容業。二、除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務。」被上訴人並無變更或違反土地分區使用管制；本件雖因警在系爭建物查獲從業女子與男客進行性交易行為，惟係服務人員杜女於按摩之際，私下與客人江男臨時達成性交易之合意，難認被上訴人事先知情；又依證人杜女及證人即警員張大成、林子豪於刑案中所證，可知現場並無警示燈之裝置，且警方雖嘗試找尋警示燈或開關、遙控器，亦未找著，自不能認為江男有關警方進入包廂前，室內燈光閃一下之陳述係真實；又依警扣案之日報表，亦無按摩師因性交易而與該會館拆帳之記載；被上訴人且主張其在應徵按摩師傅時，會約束不可從事性行為，杜女非由伊應徵，然其會嚴格要求櫃檯說明清楚；另在櫃檯後方，張貼有紅色公告載明「本場所嚴禁從事任何妨害風化之行為，違者究辦」警語；且按摩間房門均無門鎖，上方有透明窗戶，無任何遮蔽物，自外可觀看內部情形，是被上訴人就其經營場所，對於服務人員與男客間私下從事性交易行為，已有防範約束，亦無積極證據足認其將系爭建物作為性交易服務場所，自難以杜女個人行為即認其於系爭建物之使用，有礙於「商業便利、發展，或妨礙公共安全、衛生之使用」，上訴人遽為本件原處分，核有違誤等情，已據原審調取並提示相關卷證資料（包括高院107年度上訴字第1407號刑事案件全卷），經兩造辯論後，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則、證據法則或判決理由不備等違背法令情事。上訴意旨仍以：被上訴人為系爭建物經營者，卻未採行必要管理措施，雖以公告警語方式提醒按摩服務人員不得從事色情交易，難認已盡監督系爭建物合法使用之責，又按摩房間具獨立性及隱蔽性，內有發生違法性交易之高度可能性，且警方一到場，杜女旋即離開包廂，足見按摩房間內確實有警示燈及警示器之提醒，然原判決未詳查，徒以另案刑事判決無罪認定之事實，逕認被上訴人已為規範約束，顯然違背經驗法則，而有判決不適用法規或適用不當之違背法令云云，無非就原審取捨證據及事實認定之職權行使事項，復執陳詞為爭議，洵非可採。
㈣至於上訴意旨以：原處分依都市計畫法第79條第1項規定對
被上訴人為「勒令停止違規使用」處分，係屬管制性不利處分，並不適用行政罰法第7條有責原則之規定，故被上訴人對於系爭建物內發生違法性交易之事實，主觀上有無故意過失，本非原處分應認定之範圍，然原判決不察，逕將原處分歸類於行政罰，並於理由中論述被上訴人主觀上有無故意過失責任，且對於上訴人於原審有關管制性不利處分之主張，未說明不採之理由，顯有判決不適用法規或適用不當、不備理由之違背法令云云。實則，原判決並未引據行政罰法，亦未認定原處分對被上訴人所為「勒令停止違規使用」處分係屬行政罰，上訴人上開指摘，尚有誤會。依都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第22條等規定，所規範都市計畫範圍內第2種商業區土地或建築物之使用，應符合其土地使用分區管制之行政秩序（包括不得作為性交易服務業之使用），都市計畫法第79條第1項之規定，則設有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」與不遵從之後續「停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀等措施」，據以維持其使用分區管制秩序。惟以「勒令停止違規使用」處分而言，其既屬管制性不利處分之性質，行政機關自應僅基於向未來維持行政秩序所必要者，始得為之。本件固因警於105年4月29日在系爭建物查獲有從業女子與男客進行性交易之行為，然依前論，原判決業認定被上訴人於系爭建物經營神農男女舒壓館，並無違反都市計畫第2種商業區之使用分區管制規定，亦無積極證據足認其有將系爭建物作為性交易服務場所之情形，自難認為上訴人仍有基於向未來維持使用分區管制秩序而勒令被上訴人停止違規使用之必要。是原判決撤銷原處分及訴願決定，經核於法並無不合，縱其論述理由不為上訴人所認同，亦與判決理由不備有間。至於原判決於理由欄第六點㈡末段論及「尚無積極事證足認有何過失責任」，似生行政罰有責原則之疑點，雖有未洽，然未動搖原判決上開認定，亦不影響其結論，原判決仍應予以維持，併此敘明。
㈤綜上所述，原判決以上訴人並無積極證據足認被上訴人有將
系爭建物違規使用為性交易場所之情，原處分認定事實有誤，訴願決定未予指正，亦有違誤，因將原處分及訴願決定均予撤銷，結論並無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 8 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 陳 國 成法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 10 月 8 日
書記官 莊 俊 亨