最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第641號上 訴 人 劉石發
黃品泰蘇管秀英張原誠巫阿寬林錦銓林忠明張桂銘莊玉珠林詹秋英共 同訴訟代理人 劉明益 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 王美花上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國108年7月18日臺北高等行政法院107年度訴字第1022號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人代表人由沈榮津變更為王美花，茲據其現任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：位於臺中市ＯＯ區大甲溪河川區域內國有地上如附表所示經建造之工廠或房屋、植物，分別為上訴人所有或種植者（地點詳如附表所示，下合稱系爭河川區）。被上訴人於民國105年3月2日調查後，認上訴人劉石發、黃品泰、蘇管秀英、張原誠、巫阿寬、林錦銓、林忠明、張桂銘、莊玉珠、林詹秋英等人係未經許可，在河川區域內種植植物，違反水利法第78條之1第4款規定。另上訴人黃品泰、蘇管秀英、張原誠、巫阿寬、林錦銓、林忠明、張桂銘、林詹秋英等人並有在系爭河川區建造工廠或房屋，亦均違反同法第78條第4款規定。依同法第93條之4規定，被上訴人遂於107年4月2日各以如附表所示處分書（下合稱原處分），限期命上訴人於107年5月31日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。上訴人不服，遞經訴願駁回（詳如附表所示）後，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分。經原審法院107年度訴字第1022號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決駁回上訴人之訴，係略以：
(一)有關禁止在河川區域建造工廠或房屋、未經許可不得在河川區域種植植物等規定，於水利法92年2月6日修正前即已存在，此由水利法第78條、第78條之1於92年2月6日修正理由，亦說明修正原因係為配合行政程序法之施行，將臺灣省河川管理規則第15條、第31條之規定，提昇至法律位階。從而，河川區域內禁止建造工廠或房屋、未經許可不得種植植物之規定，於前臺灣省政府依當時水利法第10條之授權而於54年12月22日訂定發布之臺灣省河川管理規則中，即見具體列明。上訴人謂92年2月6日修正公布之水利法第78條第4款、第78條之1第4款方有相關規定，在此之前已建造或種植者，均不在禁止或限制之列，核非事實。
(二)上訴人未能具體說明現況存在者所建造之確切時間為何，且由現場照片顯示之各該工廠或房屋狀況，外觀上亦難憑認存在年限有如上訴人所稱甚為久遠之可能。另上訴人指稱所種植之植物生長年齡逾25年以上乙節，仍不足認於54年12月22日訂定發布臺灣省河川管理規則前即已存在。甚且，水利法31年7月7日制定公布、32年4月1日施行時之第62條第1款、第8款等規定所示禁止範圍，當可解為含括有礙水流、水道防衛之工廠或房屋建造暨種植行為。前開臺灣省河川管理規則等規定，僅係就前開水利法制定公布時即已禁止者，為具體行為態樣之例示規定。在並無事證堪認上訴人之工廠或房屋、植物等有何早於32年4月1日前即存在之情形下，被上訴人適用前開水利法相關規定而作成原處分，自不生上訴人所指摘就前已發生之事實溯及適用其後所制定法律、違反法律不溯及既往之問題。亦難憑此謂上訴人有合法之信賴基礎存在，自亦無從認原處分有違反信賴保護原則、誠信原則、比例原則等可言。
(三)本件原處分所據之水利法第93條之4規定，並不在對上訴人過去行為之非難，而在於其等違反同法第78條第4款、第78條之1規定行為所造成對水道安全危害狀態，應予除去。只須上訴人管領之各該工廠或房屋、植物，屬於同法第78條第4款、第78條之1第4款所明文禁止者，即得對其等課以除去違法狀態之特定行為義務，亦即該條文所指行為人當指違反前開禁止規定之人。如此解釋方能貫徹同法第78條第4款、第78條之1第4款所定之禁止效力，亦符合該規定重在防範危害之繼續存在，甚或擴大之目的，是被上訴人辯稱原處分屬管制性處分性質，並無行政罰法之適用，洵為有據。
(四)本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議僅係針對政府採購法第101條第1項各款規定而言，主要在於前開同一法條各款雖有裁罰性不利處分、非裁罰性不利處分之區別，就同一法條在時效之適用，考量不應發生歧異之結果，故認非裁罰性不利處分亦可類推適用，並非謂政府採購法第101條第1項以外之其他管制性處分，亦應一律類推適用行政罰有關裁處權時效之規定。況縱認管制性不利處分有得類推適用行政罰法第27條規定之可能，基於本件上訴人依水利法第93條之4規定所負之「狀態責任」，乃指對於「物」有所有權或事實上管領力之人，只要該「物」出現不符所應維持之法定的狀態，即構成「狀態責任」義務之違反。此屬一種「結果責任」，未維持該「物」合法使用狀態之情形持續存在中，類推適用行政罰法第27條第2項規定，仍無從起算時效之進行，自亦無上訴人所指罹於時效而不得作成原處分之違法。
(五)另部分上訴人爭執可合法種植高度低於50公分之植株乙節，業據被上訴人陳明僅限於河川管理辦法第37條第2項、第1項第1、2款之區域，於本件情形確有不同。至上訴人復稱目前業以書面向被上訴人提出水利法第78條之1第4款、河川管理辦法第33條、第34條規定種植植物許可之申請，既尚未經被上訴人許可，仍難執此謂原處分係違法。又上訴人主張被上訴人應依水利法規定對其等補償部分，要屬其等是否符合規定而得另向被上訴人為請求之事項，並無從解免其等應依水利法第93條之4規定負責之行政法上義務等由為據。
五、上訴意旨略以：
(一)被上訴人於105年3月2日並未派員前來系爭河川區查處違規事項，原處分記載105年3月2日0時0分查獲，已與事證不符。況本件縱認上訴人有違規行為，被上訴人分別於88年至89年、101年至102年、104年1月22日即已知悉查獲上訴人於系爭河川區違規種植使用等情形，原處分記載105年3月2日0時0分查獲，顯然與事證不符。被上訴人未依法行政，據實查察與登載，有登載不實之違法。且上訴人蘇管秀英、張原誠、巫阿寬、林錦銓、林忠明、林詹秋英並未建造工廠，但處分書違規內容卻記載「在河川區域內建造工廠或房屋」，亦與事證不符。且搭設之農具暫置設施（簡易工寮），係因種植植物所需之附屬設施，於法有據，並非禁止事項，被上訴人於原審答辯(三)狀第三點第(二)項亦承認上訴人所搭設之鐵皮屋為農具暫置設施，非水利法第78條第4款所稱之工廠或房屋。本件原處分查獲時間、違規事項記載均與事證不符，具有重大明顯之瑕疵，原判決未予撤銷，亦未敘明不予撤銷之理由，判決容有不備理由之違法。
(二)本件上訴人使用系爭土地之時間，均於92年2月6日水利法修正之前。而92年2月6日修正前水利法第92條之1之規範區域為「行水區」，係指「尋常洪水位達到地區之土地」。系爭河川高灘地屬於在深槽之外尋常洪水位未達之地域，非禁止種植區域，自不屬於修法前水利法第92條之1所謂之「行水區」。況修法前不論水利法、或河川管理辦法、或臺灣省河川管理規則，就「未經許可於河川區種植植物」或「建造工廠或房屋」，均無罰則。修正後之水利法，就既存曾獲許可或雖未申請許可但無妨害水流之種植作物者，以及早期已存在之簡易房屋（工寮，放置農具、肥料資材之用），並未立法規範，當屬立法之遺漏。被上訴人以修正後之水利法第93條之4罰則處分上訴人立法前既已存在種植事實，容有溯及既往之誤會，違反法不溯及既往之原則。原判決就被上訴人以92年修正後之水利法第93條之4作為裁罰修正前上訴人違反規定之行為事實之裁罰依據，是否違反法律不溯及既往之原則，並未詳予論述及記載理由，自有判決不備理由之違法。
(三)被上訴人分別於88年至89年、101年至102年、104年1月22日前就已知悉查獲上訴人於系爭河川區違規種植使用，惟被上訴人於107年4月2日始為系爭行政處分，已逾行政罰法第27條第1項裁處權之3年時效。原判決法律見解與本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議相違，有判決違背法令之疑。若如被上訴人所謂原處分為「管制性不利處分」，並為公法上財產請求權之行使，關於權利行使的時間上限制，水利法既無特別規定，自應適用行政程序法第131條第1項5年時效期間的規定。被上訴人據其原先公告之河川圖籍資料就已清楚知悉，系爭河川公地有行為人種植植物與搭設農具暫置設施簡易工寮在上，卻延遲至107年4月2日始作成原處分，已逾越5年時效。況本件自92年2月6日水利法修正增訂第93條之4後開始起算時效，更已遠超過5年，顯見本件原處分已逾越行政程序法第131條第1項5年時效。
(四)被上訴人為系爭行政處分前，既知上訴人於92年以前即已種植之事實，卻未依河川管理辦法第33條之規定，通知上訴人補正，又未以書面具體指出上訴人有准否許可使用河川公地種植之積極條件或消極條件之情形，而逕予行政處分命清除、回復原狀等，於法即有未洽。況上訴人已於108年5月15日再次提出補辦種植許可，原判決未待審核結果或予糾正，顯有違法之虞。且據被上訴人所屬水利署第三河川局於101年9月27日所辦理委外之「大甲溪河川公地清查計畫Ⅱ」清查結果，總共有600多件違規種植案件。其中高達8成以上的現耕戶未經被上訴人以竊佔罪移送法辦，亦未開立行政處分，卻准予補辦種植許可申請，並准予許可種植，獨獨對上訴人等既移送竊佔罪，又作成本件處分，顯有違平等原則。況上訴人或承租或承受前手許可於系爭河川公地種植，原係合法種植，縱如防洪計畫改變，有限令當事人修改、遷移或拆毀之必要，應依水利法第79條但書酌予補償。惟被上訴人未予補償，亦損害上訴人權益。
(五)被上訴人於原審答辯(二)狀自承暫編地號R29、R23以外之土地，因低於計畫洪水位，種植型態仍受河川區種植規定第4點至第6點規定限制，現況是否合於前開種植規定，尚須量測植物高度、密度再作判定。可見被上訴人作成原處分前，未詳調查違規事項，逕以「未經許可」即作成本件原處分，實有違行政程序法第8條、第9條之違失。況上訴人張原誠、林詹秋英所種植之菜株、觀賞樹苗植高不及50公分，均符合河川區域種植規定，被上訴人一概處分回復原狀、拆除、清除、廢止違建設施，已有違法之虞。原判決就此未予論斷，容有判決不備理由之違失。
六、本院查：
(一)按水利法第78條第4款規定：「河川區域內，禁止下列行為：……。四、建造工廠或房屋。」第78條之1第4款規定：「河川區域內之下列行為應經許可：……。四、種植植物。」第93條之4規定：「違反第46條、第47條、第54條之1、第63條之3、第63條之5、第65條、第78條、第78條之1、第78條之3規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰。」
(二)本件系爭河川區內各如附表所示植物、建造物，分別為上訴人所有而管領中，除上訴人劉石發、莊玉珠外之其餘上訴人之建造物，由外觀即足認與一般固定於土地上可供營業、工作、住宅用，或可在其內從事物品、加工之建築物無異。除上訴人劉石發、莊玉珠外，其餘上訴人所有如附表所示建造物，均屬水利法第78條第4款禁止在河川區建造之房屋或工廠；另上訴人在系爭河川區內有如附表所示種植植物之行為，且上訴人並無在原處分作成前5年內，依河川管理辦法第33條規定經管理機關核發水利法第78條之1第4款種植許可之證明等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，自得為本院判決之基礎。
(三)原處分所記載於105年3月2日之查獲（證）日期係指被上訴人所屬水利署第三河川局函送臺中市政府警察局東勢分局依法偵辦竊佔罪之時，有該局違反水利法行政處分案件審查檢核表在卷可憑，原處分依該函送日期記載為查獲（證）日期，尚難有與事證不符之違法。處分書違規內容雖記載「在河川區域內建造工廠或房屋」，但其是指在河川區域內存有建造工廠或房屋之事實。縱上訴人非建造該工廠或房屋之實際行為人，但該工廠或房屋現皆為上訴人所有而管領中，亦即就該等工廠或房屋具有事實上之處分權。依前揭禁止在河川區域內，建造工廠或房屋，或種植植物應經許可規定，立法目的在於河道禁止使用之管理，以維護水道無礙及河川防洪，確保民眾生命財產安全。故該法規係在就有違法危害的建造物、植物之實際管領者課予排除違法危害之責。本件就在河川區域內存有建造工廠、房屋或植物之違法事實，被上訴人以主張對該等工廠、房屋或植物具有處分權能之上訴人作為課責對象，命上訴人依法就該區域內所存有建造工廠、房屋或植物負有回復原狀義務，依上說明，於法並無不合。尚不能以該等工廠、房屋或植物非上訴人所建造或種植，即得主張不負回復原狀之義務。另本件依核定大甲溪河川區域境界線之前臺灣省政府59年5月5日府建水字第31859號公告暨大甲溪河川圖籍及卷內筆錄顯示，系爭河川區內各如附表所示植物、建造物，分別為上訴人所有而管領中。又依被上訴人前往調查時所拍攝之現場照片等件觀察，除上訴人劉石發、莊玉珠部分未涉及違反水利法第78條第4款規定者外，其餘上訴人所有管領中之建造物，構造上均可見設有屋頂且四周築以水泥或鐵板等固定物作為牆壁而加以包覆，並設有窗戶，足以遮風避雨而有構造上、經濟上獨立使用之功能，建物外觀且保持良好，上訴人黃品泰、張原誠、張桂銘之建物，並可見尚設置鐵捲門等，其中上訴人林錦銓之建物材質外觀上雖較陳舊，但由四周堆置供儲水之大型密閉鐵桶、物品等，仍堪認具備可供居住或工作之效用，是除上訴人劉石發、莊玉珠外之其餘上訴人之建造物，由外觀即足認與一般固定於土地上可供營業、工作、住宅用，或可在其內從事物品、加工之建築物無異等情，業據原審論明（原判決第5頁第19行至第6頁第18行參見），核無不合。上訴人主張系爭河川高灘地屬於在深槽之外尋常洪水位未達之地域，非禁止種植區域；是搭設之農具暫置設施（簡易工寮）等節，並非可採。
(四)復按，水利法係於31年7月7日制定公布、32年4月1日施行，其中第62條第1款、第8款即明文規定：「主管機關為保護水道，得禁止左列各事項：一、在行水區內建造或堆置足以妨礙水流之物。……八、其他有礙水道防衛之行為。」前臺灣省政府於54年12月22日訂定發布之臺灣省河川管理規則（已於88年11月9日廢止）第1條規定：「本規則依水利法第10條規定訂定之。」第17條第1項第3款規定：「為保護河防安全禁止左列事項：……三、○○○區○○○道治理計畫線範圍或預定線內之土地，施設工廠、房屋或未經管理機關許可之建造物者。」第34條第1項第1款、第3項規定：「（第1項）河川區域之左列行為應向河川管理機關申請許可：一、種植植物者。但私有土地不在此限。二、施設、改建、修復或拆除建造物者。……（第3項）未經申請許可擅自使用河川者，應依法取締，不予任何補償。」相同規定內容亦可見於經濟部88年6月30日訂定發布之臺灣省河川管理規則（業於91年8月7日廢止）第1條、第15條第1項第3款、第31條第1項第1款、第3項；另經濟部依當時水利法第10條授權規定，於91年5月29日訂定之河川管理辦法（嗣後經濟部於92年12月3日修正全文發布）第16條第1項第1款仍規定：「為保護河防安全，禁止下列事項：一、○○○區○○○道治理計畫用地範圍內施設工廠、房屋或未經申請許可之建造物、遊樂設施或廣告牌。」第28條第1項第1款規定：「河川區域內之下列使用行為應向管理機關申請許可：一、種植植物。但私有土地依規定種植者，不在此限。」因此，依上開水利行政中有關河川使用行為之管理，向為水利法規範之範圍，前臺灣省政府、經濟部訂定之上揭臺灣省河川管理規則、92年12月3日修正發布前之河川管理辦法等規定，基於水利法之授權，針對在河川區域施設建造工廠或房屋者歷來均明令禁止，在非私有土地種植植物等行為，亦明文應向管理機關申請許可等規定，亦未牴觸母法規定及授權意旨，自得予以適用。另92年2月6日修正前水利法第95條並有規定：「違反本法或主管機關依本法所發命令規定作為或不作為之義務者，主管機關得強制其履行義務，或停止其依法應享權利之一部或全部，並得處6千元以上3萬元以下罰鍰。」就違反前開法規之情形尚有得命強制履行等規定，均可見有關禁止在河川區域建造工廠或房屋、未經許可不得在河川區域種植植物等規定，於水利法92年2月6日修正前即已存在。由上揭法規變更歷程可知，河川區域內禁止建造工廠或房屋、未經許可不得種植植物之規定，於前臺灣省政府依當時水利法第10條之授權而於54年12月22日訂定發布之臺灣省河川管理規則中，已具體列明。上開禁止在河川區域內，建造工廠或房屋，或種植植物應經許可規定，立法目的在於河道禁止使用之管理，以維護水道及河川防洪，確保民眾生命財產安全，故該法規係在對造成違法危害的建造物、植物之實際管領者課予排除違法危害之責。自不能以「未經許可於河川區種植植物」或「建造工廠或房屋」，均無罰則，即得主張對該等工廠或房屋及植物具有處分權能之上訴人，就於河川區域內建造工廠或房屋及植物現存之違法事實不負有回復義務。而該違法事實既尚繼續，上訴人即應負回復原狀義務，且因其係非對於已無違法之過去事實加以處罰，自無違反法律不溯及既往之原則。
(五)本件於河川區域內之違法使用事實既尚繼續，上訴人應仍負回復原狀義務。原處分命依上述水利法規定回復原狀，無非是排除侵害，並無裁罰之意，應為管制處分，尚無行政罰法時效規定之適用。故即使被上訴人曾於88年至89年、101年至102年、104年1月22日前已知悉上訴人於系爭河川區違規種植使用之事實，仍不生裁處權是否已逾行政罰法第27條第1項3年時效問題。本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議所適用之事實，與本件違法事實現仍繼續，上訴人應負回復原狀義務尚有不同。上訴人主張本件原處分已逾越行政程序法第131條第1項5年時效部分，非為可採。至於被上訴人所屬水利署第三河川局就其他違規種植案件，應否以竊佔罪移送法辦，或開立行政處分，核屬各該個案事實情節是否不同，或處理方式是否妥適問題，但究不能援引比附，執為本件對上訴人所作處分有違平等原則之論據。
(六)關於上訴人主張依水利法第79條但書規定，應酌予補償部分，因本件上訴人之種植植物並未獲許可或建造物非屬合法，其得否依該條規定酌予補償，核屬上訴人另案是否請求問題，但並無從以此作為本件得解免回復原狀義務之依據。另依河川管理辦法第33條第3項規定，「屬本法第78條之1第1款、第4款、第6款之圍築魚塭、插、吊蚵之使用期滿未依第1項規定申請展限，或未獲許可於私有土地為同條第4款之使用，且其使用符合本法及本辦法其他相關規定者，得補辦申請許可，管理機關於其補繳使用期間之使用費後，依新案許可之。但其使用不符合本法及本辦法規定或未於管理機關通知期限內補辦許可者，應依本法裁處。」上開得補辦種植許可者，係指未獲許可於私有土地，在河川區域內之種植植物行為而言。本件上訴人均係占用公有地，並不符上述得補辦申請許可規定。依前所述，在河川區域建造工廠或房屋，或未經許可而在河川區域種植植物，上訴人負有回復原狀義務，亦不生應通知上訴人補正，或須先指出上訴人有准否許可使用河川公地種植之積極條件或消極條件問題。上訴人主張被上訴人此部分逕予行政處分命清除、回復原狀，於法未洽部分，非屬可採。至於上訴人所指其可合法種植高度低於50公分之植株一節，原審已說明係限於河川管理辦法第37條第2項、第1項第1、2款之區域，於本件情形確有不同，並無上訴人所指未予論述之理由不備情事。上訴人主張被上訴人一概處分回復原狀、拆除、清除、廢止違建設施，有違法之虞，且有未予論斷之不備理由違失一節，核非可採。從而原審以被上訴人所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合而駁回上訴人於原審之訴。依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 10 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 玫 君法官 蕭 惠 芳法官 高 愈 杰法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 12 月 10 日
書記官 莊 子 誼