最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第652號上 訴 人 蘇明炎
蘇明結蘇暉凱蘇家昌陳素珠蘇鈴琇蘇皇誌王鑑欽鄭素珠蘇英婷許熒砡許凱翔蘇倍儀蘇鈴雅共 同訴訟代理人 鄭曉東 律師
魏緒孟 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 徐國勇上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國108年1月31日高雄高等行政法院107年度訴字第122號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：
(一)緣嘉義縣大林鎮公所為開闢大林都市計畫文國中(二)學校用地（下稱系爭計畫），報經改制前臺灣省政府（下稱臺灣省政府）民國77年7月14日77府地四字第152942號函（下稱臺灣省政府77年7月14日函）核准徵收嘉義縣○○鎮○○段○○○○○段○000○號等14筆土地（包括原合併前新興段587、588、590地號土地，該3筆土地下稱系爭土地)，交由嘉義縣政府以嘉縣77年7月22日77府地權字第58006號公告（下稱嘉縣77年7月22日公告），公告期間自77年7月23日起30天。
嗣上訴人蘇家昌、蘇明結、蘇明炎、蘇暉凱、王鑑欽、蘇皇誌、許熒砡、許凱翔等8人（下稱上訴人蘇家昌等8人）於105年6月21日（嘉縣收文日，案件編號：105J00Q0020）以所有系爭土地迄今未依徵收計畫使用為由，依土地法第219條規定，向嘉義縣政府提出照徵收價額收回系爭土地。嘉義縣政府以105年10月3日府教國字第1050190100號函（下稱嘉縣105年10月3日函）復本件已逾法定得聲請收回期限，且因人口成長尚有維持系爭土地為學校預備用地之必要等語。上訴人蘇家昌等8人不服嘉縣105年10月3日函，提起訴願，經被上訴人以嘉縣105年10月3日函核非行政處分為由，予以不受理決定。
(二)上訴人蘇家昌等8人仍不服嘉縣105年10月3日函，合併上訴人蘇倍儀、蘇英婷、陳素珠、蘇鈴琇、蘇鈴雅、鄭素珠等6人（下稱上訴人蘇倍儀等6人），共同提起訴願，經被上訴人以上訴人蘇家昌等8人對同一事件重行提起訴願，並不合法；另上訴人蘇倍儀等6人同為系爭土地之所有人，則嘉縣105年10月3日函效力雖及於渠等，惟該函並非行政處分，則上訴人蘇倍儀等6人提起訴願亦不合法為由，合併為不受理決定。嘉義縣政府另將上訴人等14人之收回系爭土地申請案以105年11月18日府地權字第1050222463號函及106年4月26日府地權字第1060063398號函報請被上訴人核定。經被上訴人106年7月26日台內地字第1061305416號函（下稱原處分）以上訴人等14人申請收回系爭土地已逾法定申請期限，不予受理。嘉義縣政府據以106年8月8日府地權字第1060151510號函知上訴人等14人上揭原處分結果。上訴人等14人不服原處分，提起訴願遭駁回，提起行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應依上訴人之申請，作成准許上訴人照原徵收補償價額收回系爭土地之行政處分。經高雄高等行政法院（下稱原審）以107年度訴字第122號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)依都市計畫法指定之公共設施保留地以徵收取得者，關於申請收回徵收土地，應優先適用都市計畫法第83條規定，其使用期限應依其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條限制，如需用土地人不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人始得照原徵收價額收回其土地，僅都市計畫法未特別規定者，如收回被徵收土地之請求權時效、收回程序及歸責事由等事項，有土地法第219條規定之適用。經查，本件系爭土地前經臺灣省政府77年7月14日函核准徵收，嘉義縣政府77年7月22日公告徵收（公告期間：自77年7月23日起30天），核准計畫進度為：「預定78年9月開工，99年9月完工。」則上訴人至遲應於104年9月30日前申請收回系爭土地，而本件上訴人蘇家昌等8人係於105年6月21日提出申請、上訴人蘇倍儀等6人於106年2月3日合併蘇家昌等8人提出申請，均已逾5年收回權之行使期間，被上訴人不予受理上訴人照價收回之申請，於法有據。次查，本件土地徵收案係依都市計畫法第48條規定辦理，依上開說明，應適用現行即89年1月26日修正之土地法第219條規定，自使用期限屆滿之次日起算5年內申請收回被徵收土地，上訴人主張本件應適用行政程序法第131條人民對行政機關公法上請求權10年消滅時效之規定，並無足採。
(二)查系爭土地之現況係作為運動綠廊、大林壘球場、籃球場及溜冰場等公共設施之多目標平面使用；又依教育部91年6月10日台國字第091076418號函發布之「國民中小學設備基準」規定，對於校園整體規劃之校園空間，依活動性質區分為動態區、靜態區、中性區、文化活動區及生態教育區等，而系爭土地現狀下之壘球場、籃球場、溜冰場等設施，應屬於校園空間中動態區中球場、遊戲場之規劃，足見嘉義縣政府就系爭土地之現狀，仍有作屬校園空間之規劃與使用，故上訴人以本件未依核准計畫期限內完成學校之籌建為由，申請收回被徵收土地，仍非可採。另查本件上訴人等14人收回權之行使於104年9月30日屆滿，顯非司法院釋字第763號解釋第2段所指解釋公布後時效未完成之過渡案件，自無上開解釋之適用。
(三)綜上所述，被上訴人以上訴人等14人請求收回被徵收之系爭土地，已逾都市計畫法第83條及土地法第219條規定得申請收回之期限，而以原處分不予受理申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人等14人訴請撤銷，並請求被上訴人應作成准許上訴人等14人照原徵收補償價額收回系爭土地之行政處分，為無理由，應予駁回。
四、上訴意旨略謂：
(一)按司法院釋字第709號及第731號解釋意旨、土地法第219條第1項及都市計畫法第83條第2項規定，私人土地一旦經國家徵收，其實際使用狀況即非原土地所有權人所得掌握，故徵收機關或需地機關自應本於正當行政程序原則之意旨，主動通知原土地所有權人，使其得及時向機關申請收回土地。是嘉義縣政府及被上訴人於原徵收計畫所訂完工期限屆至前，用地機關仍未利用系爭土地時，自應將此情報通知上訴人等人，然本件上訴人並未受有此一重要資訊之告知，無從得知可以行使收回權，其請求權時效自不能起算，原判決率以時效消滅為由駁回上訴人之請求，違反憲法第15條保障人民財產權之規定，自有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違法。
(二)本件嘉義縣政府之徵收計畫，係依都市計畫法所為之徵收，已為原判決所是認，故上訴人主張收回土地，應適用都市計畫法第83條之規定而為辦理，惟該條並未特別規定請求收回之期限，原判決逕為援用土地法第219條所定之5年期限為本件之請求收回權期限，顯乏依據。何以原判決即逕行適用土地法第219條有關5年期限之規定，而不適用行政程序法第131條有關人民請求權10年之規定，原判決並未於理由中具體說明，自有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由不備之違法。
(三)按卷附嘉義縣大林鎮都市計畫文國中（二）徵收土地計畫書，可知本件徵收計畫係徵收系爭土地興建學校（國中），而嘉義縣政府雖依國民中小學設備基準，在系爭土地上建有壘球場、籃球場、溜冰場等設施，惟其既於99年9月前未依徵收計畫興建學校，則該壘球場、籃球場、溜冰場顯非供學校之學生使用（充其量僅係作為民眾休憩運動之用而已），與原徵收計畫預定之「設立學校」、「發展教育」全無關聯。原判決謂系爭土地之現狀係屬校園空間之規劃與使用，認上訴人等人無權申請收回系爭土地，與上開徵收土地計畫書所載之計畫目的明顯不合，亦與內政部都市計畫委員會第885次會議紀錄決議內容不符，自有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由矛盾之違法。
五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：
(一)按土地徵收條例係於89年2月2日制定公布，該條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」是以，在土地徵收條例施行前已公告徵收之土地，在土地徵收條例施行之後，原土地所有權人以需用土地人未依徵收計畫開始使用，申請收回，仍應依該條例施行前之規定辦理。
(二)次按土地法第219條規定：「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於6個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。（第3項）第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」第83條規定：「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」準此，依都市計畫法指定之公共設施保留地以徵收取得者，關於申請收回徵收土地，應優先適用都市計畫法第83條之規定，其使用期限應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制，即需用土地人不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人始得照原徵收價額收回其土地；僅都市計畫法未特別規定者，諸如收回被徵收土地之請求權時效、收回程序及歸責事由等事項，應適用土地法第219條之規定。因此，依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於土地徵收計畫書內載明使用期限，逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照計畫期限使用。且收回權是為保障人民權益，防止政府假借公益之名，濫用土地徵收權，在符合一定要件下，准被徵收人收回土地的規定，係依法律規定而發生，被徵收之土地，如未依徵收當時經核准之計畫期限使用者，收回權即因要件合致而發生，至行使收回權之期間，如前所述，係依土地法第219條規定，自該計畫使用期限屆滿之次日起算5年，逾此行使期間，收回權即行消滅，復因土地法第219條對於收回權之行使，已為時效期間之規定，自無再適用性質上屬普通法之行政程序法第131條關於公法上請求權時效規定之餘地。核原判決已就上述都市計畫法第83條未設期限規定，應適用土地法第219條有關5年期限之規定，而不適用行政程序法第131條有關10年之時效規定一節，詳予論明，上訴意旨指摘原判決未具體說明，有判決不備理由之違法，顯不足採。
(三)經查，本件系爭土地前經臺灣省政府77年7月14日函核准徵收，嘉義縣政府77年7月22日公告徵收，核准計畫進度為：
「預定78年9月開工，99年9月完工。」，而上訴人蘇家昌等8人係於105年6月21日提出收回土地之申請、上訴人蘇倍儀等6人於106年2月3日合併蘇家昌等8人提出收回土地之申請此為原審所依法確定之事實，並有臺灣省政府77年7月14日函、嘉縣77年7月22日公告、系爭徵收計畫書及上訴人之申請書在卷可參，並為兩造所不爭。則依前開規定及說明，原判決認99年9月即係都市計畫法第83條所稱依核准之計畫使用期限，上訴人主張系爭土地未經依核准計畫期限使用，則至遲應於104年9月30日前申請收回系爭土地，而本件上訴人所為申請已逾5年收回權之行使期間，被上訴人不予受理上訴人照價收回之申請，於法有據，上訴人訴請收回系爭土地，為無理由一節，核無違誤。至原判決復就土地使用現況予以論述，核屬贅論，於判決結論並無影響，上訴人就此部分所為判決理由矛盾之指摘，自亦無足採。
(四)再按107年5月4日公布之司法院釋字第763號解釋文全文為：「（第1段）土地法第219條第1項規定逕以『徵收補償發給完竣屆滿1年之次日』為收回權之時效起算點，並未規定該管直轄市或縣（市）主管機關就被徵收土地之後續使用情形，應定期通知原土地所有權人或依法公告，致其無從及時獲知充分資訊，俾判斷是否行使收回權，不符憲法要求之正當行政程序，於此範圍內，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨，應自本解釋公布之日起2年內檢討修正。（第2段）於本解釋公布之日，原土地所有權人之收回權時效尚未完成者，時效停止進行；於該管直轄市或縣（市）主管機關主動依本解釋意旨通知或公告後，未完成之時效繼續進行；修法完成公布後，依新法規定。」本件上訴人收回權時效既已完成，業如前述，則原判決認本件並無上開解釋效力之適用，於法有據。又本件時效起算時點，係自徵收計畫書所載之使用期限屆至後起算，亦如前述，上訴意旨援引司法院釋字第709號關於都市更新條例規定之解釋，以及釋字第731號關於土地徵收條例就區段徵收抵價地申請期間之解釋，主張未受資訊告知，無從得知可以行使收回權，時效自不能起算云云，尚不足採。
六、綜上所述，原判決以被上訴人否准上訴人本件申請，訴願決定予以維持，於法均無違誤，認上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，判命被上訴人作成准予上訴人收回系爭土地之行政處分為無理由，而駁回上訴人在第一審之訴。經核認事用法均無違誤，上訴論旨，仍執前開理由，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 17 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 12 月 17 日
書記官 蘇 婉 婷