最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第657號上 訴 人 郭○○訴訟代理人 顏宏斌 律師被 上訴 人 高雄市茄萣戶政事務所代 表 人 歐忠賢上列當事人間考績事件，上訴人對於中華民國108年1月15日高雄高等行政法院107年度訴字第309號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人（機關名稱原為「高雄市茄萣區戶政事務所」，自民國109年3月23日與原「湖內區戶政事務所」組織整併，改為現行名稱）之代表人於訴訟繫屬中，由林正言變更為歐忠賢，業據其具狀聲明承受訴訟在卷，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：上訴人於106年任職被上訴人書記期間，除休假30日外，共申請事、病假28日2時，平時考核受有申誡2次、記過1次之懲處；辦理被上訴人之該年度公文件數為0件（機關總公文數量為3,432件），經被上訴人適用公務人員考績法第14條第1項但書規定程序，辦理106年年終考績評定總分65分，考列丙等，而以107年3月14日高市茄萣戶字第10770070500號考績通知書（下稱原處分）予以核布。上訴人不服於107年4月9日提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）作成復審決定予以駁回，遂提起行政訴訟，復經高雄高等行政法院107年度訴字第309號判決（下稱原判決）駁回其訴後，乃提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯，均援引原判決所載。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：㈠原處分考評所依據之基礎事實，並無違誤：
1.上訴人106年1月1日至4月30日之平時成績考核紀錄表各考核項目中，除語文能力及終身學習考核紀錄係B級外，其餘考核項目如工作知能及公文績效、創新研究及簡化流程、服務態度、品德操守、年度工作計畫均係C級；個人重大具體優劣事蹟欄記載：「0306辦公室無緣無故辱罵同事。02.7下午打平板電腦出聲音經制止。02.16下午2：10突然敲桌子讓同事……嚇到並辱罵同事。02.16.13:30建議其家人是否精神鑑定。04.18-20請病假。」；面談紀錄欄記載：「02.7因打平板出聲音經制止。02.3打開紗窗經制止仍不聽。02.16因辱罵同事規勸不要再有類似行為。」；課（隊）長及局室主管綜合考評及具體建議事項均填載：建議至醫院精神鑑定。同年5月1日至8月31日平時成績考核，各考核項目中除服務態度係C級，語文能力係B級，其餘項目均係D級；個人重大具體優劣事蹟欄記載：「6.1因精神問題噴香劑使用（同）事不適……。6.8.11：00及
11：30無故用相機拍攝同仁，上午及下午噴芳香劑。106.
6.15噴灑芳香劑（朝民眾噴灑）申誡兩次。106.8.8郵局來電及8.21友人來電，同事請接電話皆不回應……。」；面談紀錄欄記載：「106.9.20.16：10請郭員面談改善進辦公室時不要影響同仁午休時間。申請書請在每月10日前裝訂完畢，上班時不要睡覺，不要再噴灑芳香劑。皆藉故不回應。」；課（隊）長及局室主管綜合考評及具體建議事項欄記載：「建議不適任或資遣。」另上訴人之公務人員考績表（下稱考績表），記載有申誡2次、記過1次、事假3日、病假25日2小時，無遲到、早退、曠職及獎勵紀錄；直屬或上級長官及機關首長評語欄記載：「言行乖張，不聽勸說。」考列甲等及丁等人員適用條款欄，未載有得評擬甲等及丁等之適用條款之評語；備註及重大優劣事實欄記載：「噴芳香劑屢勸不聽，分別記申誡貳次及記過乙次。」
2.上訴人106年平時考核懲處有申誡2次、記過1次，事、病假已逾14日，依公務人員考績法施行細則第4條第3項規定，已不得考列甲等；又不符合法定丁等之條件，且未具有公務人員考績法第13條所定曾記一大功者，考績不得列丙等以下之情形，則依公務人員考績法施行細則第6條第1項，上訴人長官僅得衡量其平時成績考核紀錄及獎懲次數，於乙等及丙等間評定適當等次。則上訴人主管係依考績表所列上訴人之工作、操行、學識、才能等項細目之考核內容，併計其平時考核懲處次數所減少之分數後，綜合評擬而考核上訴人106年年終考績為65分，參酌前揭施行細則第16條所定平時考核獎懲所扣減之分數（申誡1次者，考績時減其分數1分，記過1次者，減其分數3分），足見上訴人主管綜合考量上訴人平時成績考核紀錄及具體優劣事蹟，本係給予上訴人70分之乙等考績分數，此與上訴人101至104年度均為70分之考績分數相同、105年考績分數則係69分，亦與上訴人主張應可給予乙等之考績乙節相符。
據上，上訴人106年之年終考績分數為65分而屬丙等考績，乃上訴人有申誡2次、記過1次，經扣減分數後之結果，則被上訴人據以評定其106年之年終考績為丙等65分，於法尚無不合。
3.上訴人經奇美醫療財團法人奇美醫院（下稱奇美醫院）診斷為環境適應障礙、焦慮症狀；元和雅診所診斷為情感性精神病，其自89年12月30日調任被上訴人擔任書記，前後經歷三任主管，因上開情緒問題，時常在辦公室內辱罵同仁，對主管之規勸亦惡言相向，明顯不適任面對民眾櫃檯窗口工作，且影響同仁之辦公情緒，經被上訴人所屬人員共同向改制前高雄縣政府陳情，經高雄縣政府於93年11月3日函示被上訴人對上訴人之工作內容及座位作妥適調整安排等語。被上訴人即依該函示意旨，於93年11月8日召開所務會議討論：「戶政業務是群體工作，除由窗口承辦人受理完成外，還牽涉到審核人員、規費收納人員、戶籍登記申請書整理人等，所有業務皆息息相關，無法獨自作業。而上訴人長期在辦公場所吵鬧謾罵，影響同仁上班情緒，且已嚴重破壞同仁情誼，惶論與其接觸。應將其座位安排在與所內同仁接觸較少且不妨礙所內工作流向之位置；另外上訴人已不適合負責窗口戶籍登記等業務，應另作適當調整。」，決議：「1.因被上訴人窗口工作櫃檯皆已電腦連線，且考量被上訴人辦公環境及工作流暢程度，決議將上訴人座位安排在一號窗口無電腦之位置，降低其與同仁接觸之機會。2.為減少上訴人與被上訴人同仁衝突，擬建請鈞長調整上訴人職務內容為戶籍謄本、印鑑登記證明、戶口名簿、門牌證明申請書等整理之相關工作」等情，顯見被上訴人係因已無適當工作可資調整，方指派上訴人整理裝釘各項戶籍登記申請書，惟迄至106年上訴人仍常裝釘錯誤，須另指派同仁協助檔案整理；第二位主管又指派上訴人協助辦理檔案管理，惟上訴人因歸檔公文，與同仁、主管爭吵與爭論，主管不堪其擾，上訴人顯無法適任該職務工作；現任主管則應上訴人要求，指派其外勤清查門牌，然上訴人僅數日便向主管表示「天氣太熱，會曬黑、會中暑」而拒絕該勤務，均經被上訴人陳明在卷。另上訴人經奇美醫院診斷為環境適應障礙，並囑言：上訴人因工作上聲音干擾，以致於煩躁、注意力不集中，宜減少環境壓力並繼續追蹤治療，被上訴人乃遵上開醫囑，於各資料櫃加裝緩衝器、黏貼厚泡綿膠，降低關櫃子門發出之聲響，以減少上訴人壓力，顯見被上訴人已對上訴人上開環境適應障礙採取對策，力求解決上訴人問題。被上訴人106年1至12月戶政工作受理案件數總數為23,556件，辦理公文數係3,432件，然上訴人辦理者均為0件。足認上訴人因自身情緒問題，顯不能從事為民眾辦理戶政事務之櫃檯工作，被上訴人不得已調整其工作內容，僅從事各項戶籍登記申請書之整理、裝釘，仍未能勝任，工作績效顯屬不彰。上訴人主張其直屬長官對其有意見、具針對性，未給予上訴人職務相對應工作，卻主張上訴人無工作績效云云，尚無可採。
4.上訴人因情緒問題，不能從事戶政櫃檯工作，復因長期與同事相處不睦，常無故辱罵同仁，亦經同仁提出公然侮辱告訴，而受刑事判決罰金新臺幣8仟元在案，因上訴人顯已影響整體團體紀律、造成同仁不安、工作情緒不佳，被上訴人考慮其不能從事櫃檯工作、被上訴人整體工作環境與空間之限制、工作動線之順暢，而不得不將上訴人座位調整至靠近廁所之D行政工作區位置，尚非針對上訴人故意所為不利之處置。又上訴人因辦公座位靠近廁所問題，長期藉故噴灑芳香劑，致同仁與民眾不適：①上訴人於106年2月16日不斷噴灑芳香劑，16時10分再次噴灑芳香劑，並循其慣例噴完即走出戶外，同仁紛紛戴上口罩，民眾亦隨即拉扯衣領掩住口鼻或以紙張搧風，被上訴人代表人喚請同仁要上訴人至主任室面談，因上訴人拒絕並大聲咆哮，被上訴人遂向高雄市政府警察局湖內分局茄萣分駐所報案。②106年6月15日16時55分左右，民眾吳小姐至被上訴人處所辦理印鑑登記及印鑑證明，17:05辦畢走出本所，未料上訴人追至騎樓，朝吳小姐噴芳香劑，翌（16）日經同仁向被上訴人代表人報告，被上訴人代表人於8:14及8:
16主動打電話向吳小姐道歉，而上訴人並受記申誡2次懲處。③上訴人於106年10月19日又在被上訴人處所大量噴芳香劑，造成洽公民眾不適，遭民眾投訴反應被上訴人所內空氣中瀰漫芳香刺鼻味，讓人感到噁心及咳嗽，希望不要再噴灑，因上訴人藉故噴灑芳香劑屢勸不聽，影響被上訴人辦公秩序，有損公務員形象及機關聲譽，致被上訴人再對其記過1次懲處。再者，上訴人靠近廁所之辦公座位，現由新進人員使用，未有如上訴人所述因味道而須噴灑芳香劑。足證上訴人顯係因不滿被上訴人對其座位安排，藉故而為上開噴灑芳香劑致同仁及民眾不適之行為甚明。是上訴人主張：被上訴人刻意將上訴人座位安排在距廁所甚近之處，所為座位配置無手段目的相當性，上訴人無奈方使用芳香劑，被上訴人所指上訴人朝民眾噴灑芳香劑不實在云云，與事實不符，不足採信。
5.被上訴人以原處分評定上訴人106年年終考績65分丙等，尚難認有恣意濫用及其他違法情事。
㈡原處分考評前未予上訴人陳述意見之機會，並無違誤：
1.本件既非屬考績丁等或一次記二大過之情形，自無公務人員考績法第14條第3項規定，必須給予上訴人陳述意見機會之適用。而被上訴人因員額過少，經高雄市政府民政局核准免設考績委員，且上訴人並無考績法所列舉甲等或丁等條件，其106年度年終考績，應由其直屬長官衡量上訴人平時成績紀錄及獎懲，就其具體事蹟，評定適當考績等次。上訴人自89年調任被上訴人起即時常因情緒問題，於辦公室內謾罵同仁，明顯不適任面對民眾櫃檯窗口工作，影響同仁之辦公情緒，經主管多次規勸仍屢勸不聽，且經調整工作內容亦不能勝任；上訴人復因調整座位問題，長期藉故噴灑芳香劑，致同仁及洽公民眾不適，上訴人之主管欲找上訴人懇談，均經上訴人拒絕，且本件上訴人106年平時考核事病假合計超過14日，獎懲申誡2次、記過1次等事實，業經上訴人直屬主管載明於上訴人平時成績考核紀錄表及考績表內，再上訴人主管綜合考評後，本係給予上訴人70分考績分數，惟經上訴人106年度有申誡2次、記過1次之扣減分數後結果，被上訴人始評定上訴人106年度年終考績為丙等65分。足見原處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，則被上訴人於作成原處分前，雖未給予上訴人陳述意見之機會，依行政程序法第103條第5款規定，尚難指為違法。
2.從而，被上訴人據以考評上訴人106年度年終考績，並未基於錯誤或無相關之基礎事實，且其考績評定程序亦無違反考績法及施行細則等相關規定等理由為其論據。
五、上訴意旨略謂：本件106年年終考績考評所參考之主管意見，或流於個人主觀、或有違一般公認價值標準、或有與事件無關之考慮牽涉在內、或未給予陳述意見機會、或上訴人已遭受記申誡2次、記過（註：上訴狀誤植為「記大過」）1次之不利益，竟再以同一理由考列丙等，有重複評價之疑慮，致令上訴人當年度考績淪為主管針對性之犧牲品，應認原判決有適用法規不當等之違法等語。
六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。茲就上訴理由，再予論述如下：
㈠按公務人員考績法第2條規定：「公務人員之考績，應本綜
覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」第3條規定：「公務人員考績區分如左：一、年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年1至12月任職期間之成績。」第5條第1項規定：「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」第6條規定：「（第1項）年終考績以100分為滿分，分甲、乙、丙、丁四等，各等分數如左：甲等：80分以上。乙等：70分以上，不滿80分。丙等：60分以上，不滿70分。丁等：不滿60分。（第2項）考列甲等之條件，應於施行細則中明定之。（第3項）除本法另有規定者外，受考人在考績年度內，非有左列情形之一者，不得考列丁等：一、挑撥離間或誣控濫告，情節重大，經疏導無效，有確實證據者。二、不聽指揮，破壞紀律，情節重大，經疏導無效，有確實證據者。三、怠忽職守，稽延公務，造成重大不良後果，有確實證據者。四、品行不端，或違反有關法令禁止事項，嚴重損害公務人員聲譽，有確實證據者。」第12條第1項第1款規定：「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：一、平時考核：
獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。
於年終考績時，併計成績增減總分。平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達二大過者，年終考績應列丁等。」第13條規定：「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。平時考核之功過，除依前條規定抵銷或免職者外，曾記2大功人員，考績不得列乙等以下；曾記1大功人員，考績不得列丙等以下；曾記1大過人員，考績不得列乙等以上。」第14條第1項及第3項規定：「（第1項）各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。但非於年終辦理之另予考績或長官僅有一級，或因特殊情形報經上級機關核准不設置考績委員會時，除考績免職人員應送經上級機關考績委員會考核外，得逕由其長官考核。（第3項）考績委員會對於擬予考績列丁等及一次記二大過人員，處分前應給予當事人陳述及申辯之機會。」公務人員考績法施行細則第3條第1項規定：「公務人員年終考績，綜合其工作、操行、學識、才能4項予以評分。其中工作占考績分數百分之65；操行占考績分數百分之15；學識及才能各占考績分數百分之10。」第4條第3項第3款及第5款規定：「公務人員在考績年度內，有下列情事之一，不得考列甲等：……三、平時考核獎懲抵銷後，累積達記過以上處分者。……五、事、病假合計超過14日者。」第6條第1項規定：「受考人所具條件，不屬第4條及本法第6條所列舉甲等或丁等條件者，由機關長官衡量其平時成績紀錄及獎懲，或就其具體事蹟，評定適當考績等次。
」第16條規定：「（第1項）公務人員平時考核獎懲，應併入年終考績增減分數。嘉獎或申誡1次者，考績時增減其分數1分；記功或記過1次者，增減其分數3分；記1大功或1大過者，增減其分數9分。（第2項）前項增分或減分，應於主管人員就考績表項目評擬時為之。獎懲之增減分數應包含於評分之內。」㈡綜觀公務人員考績法第2條、第3條、第5條、第6條第1項、
第13條及其施行細則第16條等規定意旨，可知年終考績乃於每年年終考核公務人員當年1至12月任職期間之成績，本應務求準確客觀，其評分自須以受評人平時成績與獎懲為重要依據，方符綜覈名實之宗旨。而平時考核係按各該公務人員之工作、操行、學識、才能等項目行之，獎懲功過，均應併入年終考績增減分數，受申誡1次者，減其分數1分，記過1次者，減其分數3分，應減分數包含於評分之內，當年年終考績分數達60分以上，不滿70分，除曾記一大功未經抵銷外，凡未受免職處分者，均應考列丙等。又公務人員之平時學識、能力、操守及工作態度，非藉由親身經歷，並長期觀察部屬具體表現之單位主管為之，殊難正確判斷與綜合評價。
故公務人員之平時成績考核，具有高度屬人性，非他人所能擅代，自具判斷餘地。茍其判斷非出於錯誤之事實認定或資訊，亦無違反一般公認之價值判斷標準及逾越權限或濫用權力之情形，行政法院審查時應予適度尊重，而採取較低審查密度。是參酌司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由意旨，足見人事主管機關對於所屬公務人員所為考績之核定，具有專業判斷餘地。
㈢查本件上訴人106年任職被上訴人書記期間，被上訴人106年
1至12月戶政工作受理案件總數23,556件，辦理公文數3,432件，上訴人辦理公文件數及戶籍案件均為0件；而其當年度休假30日，事、病假共28日又2時，平時考核懲處受申誡2次及記過1次；106年1月1日至4月30日之平時成績考核紀錄，除語文能力及終身學習考核紀錄為B級外，其餘各考核項目皆C級，有關個人重大具體優劣事蹟部分有：在辦公室無緣無故辱罵同事、打平板電腦出聲音經制止、突然敲桌子讓同事驚嚇並辱罵同事、打開紗窗經制止仍不聽、主管綜合考評及具體建議記載：建議至醫院精神鑑定。同年5月1日至8月31日平時成績考核紀錄，除語文能力與品德操守依序為B、C級外，其餘各項目均係D級；個人重大具體優劣事蹟計有：
在辦公室屢次噴灑芳香劑，致同事不適，且無故用相機拍攝同仁，經同事提醒仍不接聽辦公室電話，復因朝洽公民眾噴灑芳香劑，受記申誡2次處分。經主管面談告以：改善進辦公室時，不要影響同仁午休時間；申請書請在每月10日前裝釘完畢，上班時不要睡覺，不要再噴灑芳香劑。皆藉故不回應。主管綜合考評及具體建議事項欄記載：建議不適任或資遣等情，為原判決依調查證據之辯論結果所認定之事實，核與卷證資料相互勾稽一致，並無違背經驗法則與論理法則，自得據為本院判決之基礎。準此，上訴人於106年度平時考核獎懲抵銷後，累積達申誡2次及記過1次之懲處，當年度事、病假合計28日又2小時，依公務人員考績法施行細則第4條第3項第3款及第5款規定，顯然有不得考列甲等之具體情事。再者，被上訴人之機關業務包括戶籍登記、戶籍文件申辦、國籍行政業務、戶口調查及統計、統計造冊及各類人口通報等多項工作內容，而上訴人既不能勝任窗口辦理戶籍登記等工作，亦無法辦理公文，其全年辦理案件與公文之數量均為0件，工作能力與工作績效顯著低劣。又上訴人於上班時間經常藉故謾罵羞辱同事，一意孤行，屢經單位主管規勸疏導無效果，上班時間不但不接聽電話，復恣意在辦公室內噴灑芳香劑，更朝洽公民眾身體噴灑，嚴重妨礙同事工作氛圍，干擾公務正常進行，損害公務形象及機關聲譽甚明。觀諸上開具體事蹟情節，顯見被上訴人審酌上訴人欠缺負責勤勉精神，檢討改進能力不足，已不具勝任工作能力，因個人性情特異，無法與同事融洽相處，不但對於被上訴人公務之遂行不能積極貢獻，尚且形成嚴重阻礙，其單位主管已臚列其不聽從指揮，破壞紀律之具體事證，而於平時成績考核紀錄表建議不適任或資遣，而仍從乙等之最低分70分，再按其當年度受申誡2次及記過1次之處分，而適用公務人員考績法施行細則第16條規定，減其分數5分，評定年終考績總分65分，考列丙等，所為判斷顯無基於錯誤事實基礎，或違反一般公認之價值判斷標準，或逾越權限或濫用權力，恣意為上訴人不利考核之情形。上訴意旨主張：上訴人係因主管未給予職務相稱工作，致無工作績效，被上訴人不能倒果為因，而對上訴人年終考績考列丙等云云，核與事證情況相違背，委無足取。
㈣依公務人員考績法第14條第1項但書規定，足見機關因特殊
情形報經上級機關核准不設置考績委員會者，除考績免職人員應送經上級機關考績委員會考核外，得逕由其長官考核。
再者，公務人員考績法第14條第3項既僅就考績委員會擬予考績列丁等及一次記二大過之情形，明定於處分前應給予當事人陳述及申辯之機會，此乃立法形成自由之範疇，則機關擬予考績優於丁等（即丙以上）者，未踐行上開程序之情形，自不能謂有違反法定必要程序之瑕疵。且作為考績評價之基礎事實若已臻明確，並無非經當事人陳述意見不能釐清查明之情形者，無從徒以考績處分作成前，未通知當事人陳述意見為由，即指摘其具有應予撤銷之程序瑕疵。查本件被上訴人因員額過少，已據高雄市政府民政局核准免設考績委員會在案，有該局103年6月24日高市民政人字第10331364000號函在卷足憑，則被上訴人適用公務人員考績法第14條第1項但書規定，未設考績委員會，逕由上訴人之長官考核106年度年終考績，自屬有據。又被上訴人憑以考核上訴人106年度年終考績之基礎事實，甚為具體明確，均有相關證據資料可稽，則被上訴人作成處分前未命上訴人陳述意見，並無違法定程序之瑕疵可指。則原判決引據公務人員考績法第14條第3項規定，論斷原處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，被上訴人作成原處分未給予上訴人陳述意見並無違法，並論駁上訴人指摘原處分違反行政程序法第102條規定之主張，核無適用法規錯誤之情事。
㈤關於上訴意旨指稱：上訴人已受記申誡2次及記過1次之不利
益，竟再以同一理由考列丙等，有重複評價之疑慮，致令上訴人當年度考績淪為主管針對性之犧牲品，應認原判決有適用法規不當乙節。按所謂重複評價禁止原則係指對於已經立法者考量並賦予特定法律效果之情況，禁止重疊評價，其相近似概念有一事不二罰原則及禁止雙重追究原則，亦即對行為人之相同違法行為事實，不許多次追究處罰，而造成顯失均衡之過度評價而言。惟年終考績乃對於公務人員當年度關於工作、操行、學識及才能等方面之平時表現予以總評價，平時考核獎懲為考績評定分數之重要依據，為公務人員考績法第13條第1項所明定。故被上訴人適用公務人員考績法第5條、第13條及公務人員考績法施行細則第16條等規定，將上訴人106年度平時考核獎懲互相抵銷後之結果，併入年終考績增減分數，適法有據，並無違反重複評價禁止原則之情事。
㈥綜上所述，原判決將復審決定及原處分均予以維持，而駁回
上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 17 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 12 月 17 日
書記官 莊 子 誼