最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第662號上 訴 人 彭文潞即永采烘焙坊訴訟代理人 梁宵良 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 盧秀燕上列當事人間勞動基準法事件，上訴人對於中華民國108年12月26日臺中高等行政法院108年度訴字第178號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於上訴人違反行為時勞動基準法第22條第2項、第24條部分暨該部分訴訟費用均廢棄。
廢棄部分訴願決定及原處分均撤銷。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人從事餐飲業，為適用勞動基準法之行業。經被上訴人所屬勞工局於民國106年1月24日派員實施勞動檢查，發現：㈠依勞工王○○105年10月至12月之出勤紀錄，未見其有未依規定出勤之情形，惟上訴人仍以缺勤為由，分別扣除王○○105年10月至12月工資新臺幣（下同）3,334元、1,334元及1,334元，共計6,002元；依勞工呂○○105年11月至12月出勤紀錄，未見其有未依規定出勤之情形，惟上訴人亦以缺勤為由，分別扣除呂○○105年11月至12月工資667元及1,000元，共計1,667元，違反勞動基準法第22條第2項規定。
㈡勞工王○○105年10月至12月延長工作時間分別達22小時、21.5小時及13小時，上訴人應分別給付延長工時工資2,474元、2,515元及1,473元；勞工呂○○105年10月至12月延長工作時間分別達計3.5小時、2小時及24小時，上訴人應分別給付延長工時工資390元、223元及2,724元，惟上訴人均未給付任何金額，違反行為時勞動基準法第24條規定。㈢勞工廖○○105年12月延長工作時間計48小時（每日工作時間8小時以後延長工作時間在2小時以內者計29小時，每日工作時間8小時後再延長工作時間計1小時；超過每週40小時延長工作時間在2小時以內者計8小時，超過每週40小時再延長工作時間計10小時），延長工時超過每月法定上限46小時，違反行為時勞動基準法第32條第2項規定。㈣勞工廖○○105年11月29日至12月11日連續出勤工作計13日、勞工呂○○105年11月30日至12月12日連續出勤工作計13日及勞工陳○○105年12月1日至13日連續出勤工作計13日，上訴人未依規定給予勞工1日休息作為例假，違反行為時勞動基準法第36條規定。㈤上訴人使勞工呂○○105年10月10日（雙十節）、10月25日（光復紀念日）、10月31日（先總統蔣公誕辰紀念日）及105年11月12日（國父誕辰紀念日）；王○○105年10月25日及105年11月12日；廖○○105年10月10日、10月31日及105年11月12日等於國定假日正常出勤工作，上訴人應分別至少給付呂○○2,668元（2,001元＋667元）、王○○1,334元（667元＋667元）及廖○○2,001元（1,334元＋667元）之國定假日出勤工資，惟上訴人均未給付任何金額，違反行為時勞動基準法第39條規定。本案前經被上訴人於106年3月7日以府授勞動字第1060047386號行政裁處書（下稱第1次處分），依行為時同法第79條第1項第1款規定予以裁處。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺中高等行政法院以107年6月20日106年度訴字第401號判決：「訴願決定及原處分均撤銷」在案。案經被上訴人依前開判決意旨重為審查，仍認上訴人違反上開規定，再依行為時同法第79條第1項第1款、第80條之1第2項及行政罰法第18條第1項規定，審酌上訴人違反行為有關之勞工人數、累計違法次數、未依法給付之金額、違反行政法上義務行為之應受責難程度、所生影響及所得之利益等，就上訴人違反行為時勞動基準法第22條第2項、第24條、第32條第2項、第36條及第39條規定，以107年10月5日府授勞動字第1070239494號行政裁處書（下稱原處分），分別處罰鍰20萬元、20萬元、25萬元、25萬元及10萬元，共計100萬元整。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審法院判決將訴願決定及原處分關於上訴人違反勞動基準法第32條第2項、第36條及第39條部分均撤銷，並將上訴人其餘之訴駁回。上訴人就駁回部分即其違反行為時勞動基準法第22條第2項、第24條之處分仍表不服，乃提起本件上訴（被上訴人就上開經原審撤銷部分未提起上訴，而告確定）。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人就原處分關於其違反行為時勞動基準法第22條第2項、第24條部分之起訴，其理由略謂：㈠上訴人就其違反勞動基準法第22條第2項、第24條之事實，並不爭執，且事證明確。相關規定已施行多年，上訴人心智成熟，且經營烘焙業務已有多年，102年間並曾因違反勞動基準法而遭裁罰，理應知悉上開規定，然竟有上開違規情事，其主觀上應有違反各該規定之故意，要無疑義。另勞動基準法第79條第1項已於105年12月21日修正，將罰鍰額度由處2萬元以上30萬元以下罰鍰，修正提高為處2萬元以上100萬元以下罰鍰，針對繼續性違規行為只要其中一部分構成要件事實發生於000年00月00日後者，主管機關即應適用105年12月21日修正公布之勞動基準法第79條第1項予以裁罰。經查上訴人違反勞動基準法第22條第2項未全額給付工資部分，其中包括未給付勞工王○○、呂○○105年12月工資各1,334元、1,000元；上訴人違反勞動基準法第24條未給付延長工時工資部分，其中包括勞工王○○105年12月21日延長工時0.5小時、呂○○105年12月29日延長工時0.5小時，均發生於000年00月00日勞動基準法第79條第1項修正公布提高罰鍰額度之後，故被上訴人就上訴人違反勞動基準法第22條第2項、第24條部分，應適用105年12月21日修正後勞動基準法第79條第1項（即2萬元以上100萬元以下）裁處罰鍰，始為適法，而被上訴人卻適用修正前規定（即2萬元以上30萬元以下）裁處罰鍰，顯有違誤。㈡關於上訴人違反勞動基準法第22條第2項及第24條部分：被上訴人就上訴人違反行為時勞動基準法第22條第2項、第24條部分，已依行政罰法第18條第1項及勞動基準法第80條之1第2項規定，分別審酌受害勞工計有2人，未給付工資合計7,669元，未給付延長工時工資合計9,799元，違規期間自105年10月至12月，受害勞工王○○、呂○○具學生身分，在學習階段即受有苛扣薪資、剝削勞動力之情節，及上訴人於101、102、103、105、106年間經多位勞工主張其未依法給付工資及延長工時工資，經調解在案，且上訴人曾於102年間因違反勞動基準法第24條遭裁處，然上訴人歷經爭議仍無改善，頻頻發生勞資爭議，甚至轉而向勞工請求損害賠償，加深勞資衝突等情，認為其應受責難程度、所生影響較大，而依據105年12月21日修正前勞動基準法第79條第1項規定，就上訴人違反行為時勞動基準法第22條第2項、第24條規定，分別裁處罰鍰各20萬元。經核被上訴人審酌因素已含括「違反勞動基準法裁處罰鍰共通性原則」（下稱裁罰共通性原則）第2條所規定：⒈違反行為有關之勞工人數；⒉累計違法次數；⒊未依法給付之金額；⒋違反本法義務行為應受責難程度、所生影響；⒌因違反本法義務所得之利益；尚無上訴人所指被上訴人有裁量怠惰、裁量濫用，違反比例原則及不當聯結禁止原則之違法情事。況被上訴人疏未適用修正後之新法裁處，已屬有利於上訴人之處分，基於行政救濟不利益變更禁止原則，原審不得逕行變更被上訴人所為處分，仍應予維持。
四、上訴意旨略謂：㈠上訴人違章所未依法給付之金額不多，且上訴人僅於102年度遭被上訴人以違反勞動基準法第24條規定處分，該次處分與勞動基準法第22條第2項規定無關外，勞動基準法第80條之1第2項所稱「累計違法次數」，係指一定期間內違反同條項規定經裁處之累計次數而言，並不包括勞資爭議調解案件；乃原判決未查明被上訴人將勞資爭議調解案件列入累計違法次數，遽認被上訴人審酌因素已含括裁罰共通性原則第2項規定之累計違法次數，原判決自有適用勞動基準法第80條之1第2項及裁罰共通性原則第3條規定不當之違背法令。㈡行政罰法為行政罰之基本法，除勞動基準法有特別規定外，無論勞動部訂定通案裁量基準，或裁罰機關就具體個案行使裁量權，均不得悖離行政罰法第18條規定之立法意旨，行政罰法第18條第1項規定裁處罰鍰得考量受處罰者之資力，裁罰共通性原則第3條亦明定。上訴人為資本額20萬元之商號，每月營業額亦僅60萬元左右，且於原審一再主張原處分未依行政罰法第18條規定考量受處罰者之資力，遽為5倍資本額（含原判決撤銷部分）處分，裁量權之行使違反比例原則，被上訴人則辯稱：「行政罰法第18條第1項規定並得考量受處罰者之資力，因考量勞動基準法第79條第1項所定法定罰鍰最低額為2萬元，且同法第80條之1第2項未明文得審酌受處罰者之資力，故此因素不在勞動基準法量罰輕重標準之範圍內，且本案依受處罰者資力，亦無需特別考量」云云，明確表示其未依行政罰法或裁罰共通性原則第3條規定審酌上訴人之資力，遽對上訴人為數倍資本額之處分。原判決對於上訴人所提原處分未考量受處罰者資力之攻擊方法未加以調查，並將其不採之理由記明於判決，已構成判決不備理由之當然違背法令。㈢上訴人違反勞動基準法第22條第2項部分，勞工人數2人，未依法給付勞工之金額合計7,669元，無累計違法，另違反勞動基準法第24條部分，勞工人數2人，未依法給付勞工之金額合計9,799元，累計違法1次，違規情節並非重大，而該2名勞工固為實習生，但亦不得因此而謂上訴人應受責難程度即屬較高，且該2名勞工與其他2名勞工廖○○、陳○○，未經事先告知即同時於106年1月5日離職，造成無法營業，上訴人始於勞資爭議調解時表示欲向渠等請求損失賠償，事出有因，亦難謂上訴人應受責難程度及所生影響較大。被上訴人顯然未依勞動基準法第80條之1第2項、行政罰法第18條第1項及裁罰共通性原則第3條等規定，審酌與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數、未依法給付之金額及受處罰者之資力等情為適當之裁罰，其裁量權之行使明顯出於恣意，原判決未見及此，尤有判決適用前揭規定不當之違背法令。又觀諸經上訴人擇與上訴人相同產業違反勞動基準法類似情節之案件，再由被上訴人提供之類似違規裁處個案，經比較一般同類事件相同情節之裁罰結果，違反勞動基準法第22條第2項規定，其裁罰金額均為2萬元，另違反勞動基準法第24條規定，裁罰金額則為2至3萬元；且該等裁處案件之違規事實均發生於106至108年間，乃適用勞動基準法105年12月21日修正後第79條第1項第1款規定，應處2萬元以上100萬元以下罰鍰，卻較適用修正前應處2萬元以上30萬元以下之本案，兩者竟然有高達7至10倍之差距，益見原處分顯然未視情節輕重為適當之裁罰，不符行政程序法第6條之平等原則，原判決就上訴人前開主張，並未說明不足採理由，除構成判決不備理由之當然違背法令外，亦有判決不適用行政程序法第6條平等原則之違背法令等語，為此請求廢棄原判決不利於上訴人部分，並就廢棄部分，撤銷訴願決定及原處分，或發回臺中高等行政法院。
五、經核原審以前開理由駁回上訴人此部分之訴，雖非全然無據，惟有以下未合，茲援引相關法規如附表，予以論究如下：㈠按行政程序法第6條規定「行政行為，非有正當理由，不得
為差別待遇。」揭櫫平等原則對於行政作為之要求。晚近行政機關為符合平等原則之要求，以行政規則對於特定事項之作成，預為分類，建立與立法目的相關或法律要求之裁量因素為分類標準，以區別同類或異類而給予相應之對待，用以協助下級機關合法妥適行使裁量權，以達到「等則等之，不等則不等之」實質平等。其中，尤以裁罰基準最為常見，以行政罰法第18條第1項所揭示之應受責難程度、所生影響、所得之利益、考量受處罰者之資力等為參考標準，並審視各別管制事項之特性，加計各種應予考慮之裁量因素，如違規次數等。縱或未有類似之參考基準，個別行政處分作成時，仍應本諸行政程序法、行政罰法之原則要求，除了審視各別事件之情狀外，更應將以往已作成之先例通盤比較，防止失出失入，方能無悖於行政自我拘束原則而牴觸行政程序法第6條之要求。復次，行政程序法第7條揭示比例原則，要求行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。即行政機關作成不利之處分，應具有目的正當性，且對人民而言乃最小之侵害手段，並不得與行政處分之目的所保障之利益失衡。
㈡查上訴人有違反勞動基準法第22條第2項及第24條之違章行
為，受害勞工王○○、呂○○共2人，有學生身分，未給付工資合計7,669元，未給付延長工時工資合計9,799元，違規期間自105年10月至12月，另上訴人於101、102、103、105、106年間，經多位勞工以相同違章情事申請調解，及於102年間因違反勞動基準法第24條遭裁處等，乃原審所確認。被上訴人就相關違章之裁罰標準，並未另行訂定行政規則，於本件乃援用主管機關所定頒之裁罰共通性原則第3條所規定之裁罰考量因素，包括以上違章事實所涉及之勞工人數、累計違法次數、未依法給付之金額、違章行為應受責難程度、所生影響、所得之利益等項；並將所涉及勞工乃屬學生，涉世未深即受損害；上訴人於調解時甚至表示將向受損勞工請求賠償之事後態度等節，均予納入考量；惟另則基於勞動基準法第80條之1第2項規定裁罰審酌事項未包括受裁罰者之資力，而未加考量上訴人之資本額。就此綜合審酌與不予審酌之各項因素，就上訴人各該違反勞動基準法第22條第2項及第24條之違章行為，各裁處20萬元罰鍰。原審審查後，認各該處分尚無裁量怠惰、裁量濫用，違反比例原則及不當聯結禁止原則之違法情事，而予以維持。惟查：
⑴本件裁罰處分，係考量個案事實之情狀，在法定罰鍰上下
限範圍內擇定裁處金額，固無踰越。然在被上訴人管制轄區內所受理之案件，有無通盤權衡比較各別案件之相同或不同，而對應予以相應之處置，以符平等原則，則有未明。上訴人於原審業已主張，經列表（見原審卷第469頁）比較被上訴人所提供之相同違章情節之裁罰前例，本件就2違章行為各裁罰高達20萬元罰鍰，顯有裁量恣意之違法。經核上訴人援以為比較之案例，其中屬於違反勞動基準法第22條第2項者，有四季好素自助餐館、承德交通公司；屬於同法第24條者，有鑫昕有限公司、正莊塑膠公司、東京都保全公司，所涉勞工分別為1至3人，過往曾經違章者，亦有東京保全公司，惟經被上訴人裁罰金額僅有2萬元或3萬元，此亦有被上訴人提出之各該處分書附於原審卷第425、433、437、441、443頁可憑。則就各該違章情狀相類之案例，彼此間有何差異足致本件應課以各20萬元裁罰始為妥適？上訴人身為資方，在勞資關係上有優於勞方之地位，本有較強之能力促進勞資和諧共益互利，乃多次因涉短付工資、加班費等違章行為而進入勞資爭議協調會，最終以和解終結，未經行政裁罰，此固非屬裁罰共通性原則第3條所指之「累計違法次數」，惟進行罰金額度之裁量時，亦非不得將其輕忽社企責任之態度列入考量。
然有疑者，乃此等因素是否為一致之標準而用於其他案例？又雖本件所涉勞工為在學學生，惟勞動基準法非如性別工作平等法將學生以實習生的身分加以保護，其立法目的在於保障勞工權益，不分勞工另有其他身分而區別其保障密度，故倘原處分有將勞工具有學生身分列為裁量裁罰高低之審酌因素，即應說明此項裁量與本件立法目的之關連何在？又援以為比較之前開案例有無涉及亦具學生身分，甚至更為弱勢之勞工者？以上各點，在衡酌本件裁罰金額有無違反行政自我拘束原則、是否符合平等原則時，均應加以審視。惟以上各點原審未予詳查，對於上訴人於原審已提出之此項原處分違法性主張，如何不可採取，也未加說明其理由，原判決自有理由未備之違誤。
⑵上訴人經營食品什貨、飲料零售業、餐飲業，其資本額為
20萬元，有商業登記抄本附於原審卷第83頁可稽。乃本件處分就不同之2違章行為，各別裁處20萬元罰鍰共40萬元，亦即每1違章裁罰均達上訴人之資本額，此於其現金支付能力難謂無礙，影響及於商號之資金週轉及其營業權，已涉及對其財產權有無過度侵害之疑義。故在保障人民財產權之要求上，上訴人選擇裁罰金額時，本應依行政罰法第18條第1項規定，考量人民之財力、營利事業之資本額，以為衡酌裁處金額有無過當，或與損害勞工權益之行為進行懲處之目的間，有無違反比例原則？乃被上訴人竟以勞動基準法第80條之1第2項未規定審酌受處罰者之資力為由，未加考量受處罰者資力，則其作成處分前之裁量顯有違法。乃原審就此亦未指駁，亦有適用法律錯誤之違法。
六、綜上，上訴人作成本件裁罰處分，有無基於平等原則之要求，援其過去案例通盤權衡，尚有未明；又未在保障財產權之基礎下，以比例原則之精神斟酌上訴人之資本大小，遽為相同於其資本額之2裁罰處分，顯屬違法，訴願決定遞予維持，亦有未合，無以維持。乃原審亦未審酌及此，維持此部分之訴願決定及原處分，而駁回上訴人就此部分在原審之訴，自屬違背法令，上訴意旨求予廢棄，為有理由，應予准許。又本件依原審確定之事實，本院已可自為判決，爰廢棄原判決除確定以外部分，並撤銷此部分之訴願決定及原處分，著由被上訴人依本判決之見解重為裁量，另為適法之裁罰處分。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 12 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 玫 君法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 12 月 23 日
書記官 楊 子 鋒