最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第688號上 訴 人 吳漢樑（兼吳素珠、顏吳素玲、吳素瓊、吳鉄樑、
吳素蘭之被選定當事人）訴訟代理人 涂惠民 律師被 上訴 人 彰化縣員林地政事務所代 表 人 陳易宏被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 王惠美上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國108年7月8日臺中高等行政法院108年度訴字第111號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人彰化縣員林地政事務所（下稱員林地政事務所）之代表人原為蔡○烈，嗣變更為陳易宏，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、本件事實經過：緣上訴人吳漢樑及選定人吳素珠、吳素瓊認為被上訴人彰化縣政府45年2月彰員地字第1417、1420號土地登記通知書（下稱系爭通知書），有不當登載其祖先團體以外之人為重測前彰化縣○○鄉○○段000、000-0、000-0、000-0地號土地共有人之情事，乃以被上訴人員林地政事務所為原處分機關而提起訴願，經被上訴人彰化縣政府訴願決定以吳素珠、吳素瓊、吳漢樑之父吳○金為系爭通知書所載共有人吳○之子女，依訴願法第14條第2項但書規定，吳素珠、吳素瓊、吳漢樑為系爭通知書之利害關係人，惟系爭通知書自民國45年通知迄今已60多年，吳素珠、吳素瓊、吳漢樑於107年11月27日始提起訴願，已逾3年之法定不變期間，而決定訴願不受理。吳素珠、吳素瓊、吳漢樑不服，連同吳○金之其他繼承人吳鉄樑、吳素蘭、顏吳素玲提起行政訴訟，並共同選定上訴人吳漢樑為當事人，聲明：1.撤銷訴願決定及系爭通知書。2.請依上訴人追查昭和12年至民國38年假買賣登記，追回吳○祭祀公業產權回復名聲，追訴不當得利者利益，剔除其子孫之權利，追回吳○花不當產權。3.被上訴人兩機關違失，請依公務員懲戒法移送懲戒。經臺中高等行政法院（下稱原審）以108年度訴字第111號判決（下稱原判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：
(一)按行政訴訟法第24條規定，上訴人及選定人不服系爭通知書而提起訴願，經被上訴人彰化縣政府108年2月19日府法訴字第1070429673號訴願決定不受理，故被上訴人彰化縣政府係訴願機關而非原處分機關。上訴人起訴時以被上訴人彰化縣政府為被告，經原審裁定命其更正後仍堅持將其列為被告，為當事人不適格，此部分為顯無理由，應以判決駁回之。另按行政訴訟法第107條第1項第10款、訴願法第14條第1項及第2項規定，上訴人及選定人為系爭通知書之利害關係人，系爭通知書自45年通知迄今已60多年，已逾3年法定期間，於107年11月27日始提起訴願，顯已逾3年之法定不變期間，提起訴願，程序即有未合，上訴人又提起撤銷訴訟，起訴即屬不合法，且不能命補正，自應以裁定駁回之。
(二)再按土地法第69條規定所為登記錯誤之更正，如於他人權利有利害關係者，縱令登記錯誤或遺漏之發生，非因可歸責於當事人之事由所致，亦應由當事人依民事訴訟程序解決之，不得循行政爭訟程序請求救濟。上訴人主張系爭土地共有人有外姓不相干人為共有人，有偽造及假買賣過戶登記等情事，則系爭登記書登記錯誤，請求適用司法院釋字第771號解釋繼承回復請求權辦理云云，核屬已妨害原登記之同一性且涉及私權爭執，上訴人應以他登記名義人為被告，另循民事訴訟管道以為救濟。
(三)結論：上訴人提起本件訴訟，一部分顯無理由，一部分不合法，就不合法部分，本應裁定駁回，惟為期卷證齊一，並避免裁判矛盾，以程序上更為慎重之判決併予駁回。
五、上訴意旨略謂：
(一)系爭通知書所記載土地，計有坐落重測前彰化縣○○鄉○○段00
0、000-0、000-0、000-0地號土地，查原土地所有權人之一吳○於41年3月2日死亡，原所有土地權利即由其子吳○金所繼承，詎被上訴人彰化縣政府卻將系爭通知書送達至當時已死亡之吳○，即對吳○金不生拘束力。另吳○金於93年死亡，上訴人及選定人等人為吳○金之繼承人，自應係原處分之相對人非僅係利害關係人，原判決稱上訴人等為系爭通知書之利害關係人，已有錯誤不當。查上訴人於107年10月中旬，於吳○遺物尋獲祭祀公業吳○所有日治時期坐落台中州○○郡○○庄○村000、000-0、000-0、000、000、000地號等6筆土地之昭和11年9月1日共有持分確認證書及原處分，經比對後發現共有人姓名並不相同，原共有人17人少了10人，多出外姓人士吳○花、黃○山、黃○桓、賴○等人，且吳○及吳○金土地持分權利遭違法登記處分減少。另系爭通知書及被上訴人亦無告知上訴人及選定人有關救濟教示事項，依行政程序法第98條第3項規定，上訴人及選定人自無逾訴願不變期間，原判決遽認本件訴願已逾期，屬適用法規顯有錯誤之違誤。縱本件上訴人逾期訴願不變期間，上訴人亦非不得提起行政訴訟法第6條第1項確認原處分違法之訴訟，原審審判長未行使闡明權，告知上訴人可轉換提起確認訴訟，竟遽為上訴人不利之判決，已嚴重違背法令，原判決顯應予以廢棄。
(二)本件背景為坐落重測前彰化縣○○鄉○○段000、000-0、000-0、000、000、000-0、000-0、000-0、000等地號土地，原為上訴人及選定人等人吳姓祖先所設立祭祀公業吳○之土地財產，後於日治大正11年9月18日全體派下員簽訂變更登記申請書，同意變更派下員17人為分別共有，嗣大正11年9月變更登記後，全體派下員又簽署確認持分比例書，再於昭和12年4月將上開土地變更登記於吳○等人所有。然於35年土地總登記申請起至42年實施耕者有其田期間，土地共有人吳○、吳○根等未成年人之土地遭移轉所有權登記，另有吳○花非自耕農身分卻於43年因徵收放領原因事實登記為同段000、000-0地號土地之所有權人，顯然為不實之登記。另同段000-0、000-0、000-0地號土地，亦恐有將賴姓等外姓人士登記為所有權人，均可認原判決有未調查對上訴人有利之證據之違背法令。另查，原審卷內之人工登載土地登記簿，有關同段000-0地號土地部分無35年土地總登記之登記，又同段000、000-0、000-0等地號土地之土地登記謄本，亦無35年土地總登記之記載，亦無相關標示地號變更之記載，更無相關土地買賣移轉登記之記載，原判決未予以糾正，自屬錯誤不當。
(三)查日治時期原為祭祀公業吳○所有台中廳○○下堡○庄000、000-0、000-0、000、000、000等地號土地遭被上訴人彰化縣政府偽造或變造日治時期登記、台帳資料、及不實將6筆土地部分持分移轉登記、違法分割放領，藉耕者有其田違法超徵，使42、43年分割出重測前彰化縣○○鄉○村段000-0、000-0、000-0地號土地部分持分移轉登記予外姓人士，係屬行政機關違法處分侵害人民權利，且未調取本案相關日據時期以來登記資料，未依職權撤銷塗銷違法相關登記，原審法院自有本件訴訟審判權。故上訴人就所主張6筆土地遭偽造或變造日治時期土地登記簿或土地台帳、共有人連名簿、被上訴人員林地政事務所為不法不實之名義變更登記、持分移轉登記、繼承登記等部分，上訴人及選定人係逕自就登記處分提起訴願，非依土地法第69條申請土地更正登記，自無申請更正登記有妨礙同一性及涉及私權爭議不得請求行政救濟之問題。原判決卻稱本件應由當事人依民事訴訟程序解決之，不無有行政訴訟法第243條第2項第3款、第6款於權限有無辨別不當、判決理由不備及第243條第1項適用法規不當之違法。
(四)按實施耕者有其田條例第2條、第10條及第22條第1項規定，上開條例之主管機關於縣（市）為縣（市）政府，另依本院46年判字第12號、46年判字第55號、55年判字第213號、57年判字第115號判例意旨，均一再揭示實施耕者有其田條例相關耕地徵收或放領所為之行政爭議，縱將相關事務交由下級機關地政事務所執行或通知人民，原處分機關仍為各縣市政府。觀諸原處分名稱係「台灣省彰化縣政府土地登記通知書」，並由縣長陳錫卿署名，顯見原處分機關為被上訴人彰化縣政府，縱原處分書另有記載「奉縣長交下加蓋地政事務所印信逕行送發」等語，此亦係被上訴人彰化縣政府依職權或法令交由下級機關即被上訴人員林地政事務所執行，依訴願法第13條但書規定，原處分機關仍係被上訴人彰化縣政府。原判決實應參照本院61年判字第325號判例意旨，將訴願決定撤銷並移送內政部訴願審議委員會決定，原判決竟稱被上訴人彰化縣政府為訴願機關而非原處分機關，上訴人以被上訴人彰化縣政府為被告為當事人不適格，所為認定事實顯與訴訟資料之原處分函件不符，顯有行政訴訟法第243條第1項適用法規顯有不當及第243條第2項第6款判決理由矛盾之違法。
六、本院查：
(一)按系爭持分所有權交換移轉登記處分及通知書當時應適用之法令：
1.42年1月26日公布施行（同年月29日行政院令指定臺灣省為施行區域），82年7月30日廢止之實施耕者有其田條例第1條規定：「（第1項）為實施耕者有其田，特制定本條例。（第2項)本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」第2條規定：「實施本條例之主管機關，中央為內政部，省為省政府民政廳地政局，縣（市）為縣（市）政府。」第8條第1項第2款規定：「左列出租耕地，一律由政府徵收，轉放現耕農民承領：二、共有之耕地。」第22條第1項規定：「耕地承領人辦竣承領手續後，縣（市）政府應即逕辦土地權利變更登記，發給土地所有權狀。」
2.35年4月29日修正公布（64年7月24日修正公布前）之土地法第39條規定：「土地登記由市縣主管地政機關辦理之，但土地總登記因事實上之必要，得由省主管地政機關就縣市暫設土地登記機構辦理之。」第72條規定：「土地總登記後，土地權利有移轉分割合併增減或消滅時，應為變更登記。」
3.35年10月2日訂定發布（69年1月23日修正發布前）之土地登記規則第53條規定：「（第1項）得僅由權利人聲請登記者，地政機關於登記完畢時，應即用登記通知書通知義務人。（第2項）前項義務人不止一人時，應依照共有人名簿記載之關係人，分別通知之。」
4.臺灣省政府42年11月23日以府民地甲字第2810號令頒訂之「共有耕地部分自耕、部分出租，其出租部分征收放領後自耕部分辦理所有權移轉變更登記處理原則」（下稱自耕部分所有權移轉處理原則）第1點：「查實施耕者有其田對共有耕地其有部份出租與部份自耕者除部份依法征收放領外自耕部份仍予保留。」第2點：「上項共有耕地出租部份土地所有權業經由各縣市依法辦理征收放領移轉登記而自耕保留部份依照本省習慣上原係實際分別或分筆使用之管業情形已非為全體共有人所管業使用為顧全實際情形避免糾紛并勿因共有耕地之部份自耕而增加租佃關係以貫徹耕者有其田政策之實施起見經擬具『共有耕地部份自耕部份出租其出租部份徵收放領後自耕部份辦理所有權移轉變更登記』之處理原則3點提經行政院實施耕者有其田案有關問題處理委員會議決通過。」第3點：「茲特抄附前項處理原則一份并規定實施程序如次：（一）各縣市政府應先就有關此類之『人民申請案件』及參照現有資料……按業主複查表上之戶逐戶查明自耕保留地實際耕作共有人姓名住所等分鄉鎮編造『○○縣(市)○○鄉鎮共有耕地因部份自耕保留土地所有權交換移轉逕為登記清單』經詳細複核無訛後由縣市政府令發各地政事務所依照處理原則第2點規定逕辦移轉登記。……（二）逕為登記應為主登記接續原辦自耕保留土地登記（如為分割後保留土地書狀可省略）後以『自耕保留地交換移轉』為登記標的并以『民國42年月日依照省府號令共有耕地因部份自耕保留所有權應移轉歸屬於自耕之共有人所有由政府逕為交換移轉』為原因逕為辦理移轉登記并發給……土地所有權狀。(三)各縣市政府依照處理原則第2點規定應通知權利關係人之通知書可用『臺灣省○○縣市政府土地登記通知書』通知逕為交換後之土地所有權人及其他原共有人並應將處理原則全文列入通知書『其他通知事項』欄內其原發書狀如未呈繳者并應加列一項通知該共有人應將原發書狀字號限期1個月內呈繳註銷。前項通知書應於登記完畢後即用掛號寄發。」
5.臺灣省政府40年4月2日令公布臺灣省各縣市局地政事務所組織規程，第1條規定：「本省各縣市局地政事務所（以下簡稱地政事務所）隸屬於縣市政府及阿里山管理局，受各縣市政府及管理局之指揮監督，辦理轄區內地政業務。」第4條第1款規定：「地政事務所辦理業務如左：一、關於公私土地地籍整理事項。」
(二)查依系爭通知書標示其為「臺灣省彰化縣政府土地登記通知書」(彰員地字第1417、1420號」，記載其通知日期為45年2月、「登記原因：依據臺灣省政府（42）府民地甲字第2810號令發共有耕地所有權交換移轉登記處理原則暨（43）府民地甲字第993號令定範圍及程序逕為登記」、「登記標的：
持分所有權交換移轉登記」、「登記日期：民國43年7月1日」等文字以觀，其性質上即係依前揭法令辦理逕為交換移轉登記完畢後，依照共有人名簿記載之關係人所為之通知，發生規制效力的是持分所有權交換移轉登記處分，核本件上訴人係對於登記之內容有所不服，應認係對被上訴人員林地政事務所所辦理之登記處分不服，合先指明。
(三)又按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：十、起訴不合程式或不備其他要件者。」同條第2項規定：「撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項規定。」第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」訴願法第14條規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」（26年1月8日修正公布、59年12月23日修正公布前訴願法第4條第1項規定：「訴願自官署之處分書或決定書達到之次日起，應於30日內提起之。」）是提起撤銷訴訟須以行政處分為對象，且應先於法定期間內提起訴願，以踐行合法之訴願程序，始具備實體判決要件，否則，其起訴即屬不備要件，且無從命補正，法院應以裁定駁回之。至撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，依前揭行政訴訟法第107條第2項準用第1項之規定，應由審判長裁定命其補正，如逾期未予補正，係不具備被告適格之實體判決要件，其起訴不合法，法院亦應以裁定駁回之。
(四)查系爭持分所有權交換移轉登記係於43年7月1日完成，並於45年2月通知權利關係人即共有人之一吳○，有系爭通知書及土地登記簿謄本在原審卷可按；吳○雖於41年3月2日死亡，惟查吳○金遲至65年12月7日始申請辦理繼承登記，有吳○除戶之戶籍謄本及土地登記簿謄本在訴願卷可參，則依前開法令，系爭通知書仍通知原登記之共有人吳○，於法並無不合，況上訴人自陳吳○金有取得系爭通知書等情，是吳○之繼承人吳○金如有不服，自得依法於法定期間內提起訴願，或依該通知書「其他通知事項」欄「三、前項權利交換移轉登記如有異議應于接到本通知書15天內提出書面申請……」所示提出異議；本件上訴人至107年11月27日（收文日期107年12月4日）始提起訴願，此有訴願書在訴願卷可按，是依上開規定及說明，上訴人之訴願顯已逾期，上訴人於原審提起之撤銷訴訟，不備經合法訴願程序之實體判決要件，原審予以駁回，自屬有據。再按行政訴訟法第6條第1項、第3項規定：
「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。……（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴，不在此限。」其第3項乃所謂「確認訴訟之補充性」規定。依其立法理由係鑑於認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟」既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性。從而，上訴意旨指摘原審未予闡明使上訴人得以提起確認處分違法訴訟一節，無足採取。至上訴人所提起之撤銷訴訟雖另有誤列被告機關為彰化縣政府之情事，惟該撤銷訴訟既已達於可裁判之程度，原已無由原審審判長裁定再命上訴人更正被告機關之必要；查原審審判長於108年4月24日裁定命上訴人更正為員林地政事務所，上訴人乃於108年5月6日具狀增列員林地政事務所為被告機關，則就該撤銷訴訟，上訴人以2機關為被告機關，依前所述，除其中以員林地政事務所為被告部分，仍應依前揭未經合法訴願程序為由予以裁定駁回外，其餘另以彰化縣政府為被告部分，則應以其非適格之被告，訴不合法為由，予以裁定駁回，惟原審誤以此部分訴顯無理由判決駁回，於法尚有未合，惟其結論則無二致，附此指明。
(五)綜上，上訴人於原審訴請撤銷訴願決定及原處分部分，因上訴人訴願逾期，未踐行合法訴願程序，起訴不具備實體判決要件，原審以判決予以駁回，其結論尚無違誤，上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 12 月 30 日
書記官 蘇 婉 婷