最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第689號上 訴 人 梅雅軒管理委員會代 表 人 洪天賜訴訟代理人 蘇清水 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲上列當事人間公寓大廈管理條例事件，上訴人對於中華民國108年5月14日高雄高等行政法院107年度訴字第321號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：緣上訴人依公寓大廈管理條例第53條規定，以民國107年3月5日申請管理報備書、107年3月15日申請書向被上訴人申請梅雅軒社區（下稱系爭社區）第一次管理組織（以梅雅軒管理委員會〈下稱管委會〉為名）報備，經被上訴人以107年3月19日府工使一字第10701318989號函（下稱被上訴人107年3月19日函）復上訴人：「主旨：有關貴管委會申請公寓大廈管理組織報備成立一案，經核本府工務局歉難同意備查，如說明，請查照。……說明……三、按公寓大廈管理條例第53條……公寓大廈管理條例施行細則第12條、公寓大廈管理組織申請報備處理原則……依上開規定，倘貴社區為分照之建築基地，未符合同一宗基地原則，自不適用公寓大廈管理組織申請報備成立。」上訴人不服，復以107年3月26日南市梅賜字第1070326005號函（下稱上訴人107年3月26日函）重申向被上訴人申請備查之旨，並請被上訴人再行審慎研議。被上訴人乃以107年3月30日府工使一字第1070362864號函（下稱被上訴人107年3月30日函）復上訴人：「……說明：二、旨揭同一案由本府業已於107年3月19日府工使一字第10701318989號函覆在案……；三、貴社區為分照之建築基地，未符合一宗建築基地，亦未有公共設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區，故不適用公寓大廈管理組織報備原則（應係公寓大廈管理報備事項處理原則〈下稱報備處理原則〉之誤繕）；倘貴社區經全部建物所有權人同意成立，且建物所有權人係為連續性住戶關係者，檢附同意文件後，過府憑辦。」上訴人對被上訴人107年3月19日函及107年3月30日函（下合稱系爭函）均不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟，並聲明：㈠先位聲明：被上訴人應就上訴人107年3月5日申請報備書及上訴人107年3月26日函為備查。㈡備位聲明：⒈系爭函及訴願決定均撤銷。⒉被上訴人對於上訴人107年3月5日、同年3月26日之申請，應作成認定系爭社區符合公寓大廈管理條例第53條公共設施之使用及管理具有整體不可分性集居地區之行政處分。經原審判決駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠先位聲明部分：
⒈公寓大廈管委會之成立，係依公寓大廈管理條例第28條第1項
（或第26條第1項、第53條、第55條第1項）規定，經由召集區分所有權人會議，並依同條例第31條所定人數及區分所有權比例之出席、同意而決議為之，屬於私權行為。至成立後雖應向主管機關報備，惟其規範目的乃係為使主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與管委會是否合法成立無涉，參照本院103年9月份第1次庭長法官聯席會議（下稱聯席會議）決議意旨，行政權原則上不介入團體自治事項，故符合公寓大廈管理條例第53條準用第26條第1項規定者，於其管理組織成立後，雖應向主管機關申請報備（報請備查），但並非以備查為其法律效果之生效要件，僅供主管機關事後監督，不影響申報人在法律上之權利或利益，顯非為保障申報人之利益而設，自不能因認備查係屬事實行為，非行政處分，申報人不得提起課予義務訴訟救濟，即謂其享有對主管機關請求給付之公法上權利。
⒉公寓大廈管理條例施行細則第12條第1款至第3款規定，乃就
公寓大廈管理條例第53條所定「其共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區」而為例示規定，屬技術性、細節性事項，且無違母法意旨，自得適用。查系爭社區建築坐落基地原非一宗，於申請建築前，亦未有合併為一宗後始行建築之情事；又系爭社區非位於「依非都市土地使用管制規則及92年3月26日修正施行前山坡地開發建築管理辦法申請開發許可範圍內」之地區，且未曾經主管機關認定屬共同設施之使用與管理具有整體不可分割之地區，不符公寓大廈管理條例施行細則第12條第1款至第3款之要件。上訴人雖主張系爭社區設有警衛室、大門、共用排水溝渠、垃圾場、步道、監視系統、社區花園、休憩區、魚池、游泳池、兩座羽毛球場等設施（下稱系爭設施），其中警衛室、大門、排水溝渠、垃圾場、監視系統、中央通道，為不可分之共同設施，由上訴人社區內各住戶共同使用並管理，符合同條例第53條規定等情。惟系爭社區全部建物均係「分戶分照」各自獨立建築完成之獨棟建物，並無公寓大廈管理條例第3條第1款所稱構造上或使用上或在建築執照設計圖樣標有明確界線，而得劃分專有部分及共有部分。而系爭社區中間空地，各住戶本各有單獨之所有權，且係各宗建築基地所應留設之法定空地（建築法第11條規定參照），原預留目的係供防火間隔使用，則系爭社區住戶雖將各自單獨所有之防火間隔空地予以合併，供設置系爭設施並方便住戶通行使用，惟此乃基於住戶實際使用之方便性而約定共同使用所為，非屬構造上或設計上為上訴人社區共同使用與管理不可分之公共設施，均難認系爭社區各棟獨立建築物間有「共同設施使用與管理具有整體不可分性」之情形。次依建築法第32條、第34條規定，系爭社區各獨棟建物之排水、給水等管路系統，應為各戶獨立設計之基本設施，僅該各獨立戶之排水系統出水方向為同一溝渠，亦難認排水溝渠具有使用或管理之整體不可分性。至於系爭社區架設於建物間之監視器、垃圾場非固定設施，可輕易拆除以排除上訴人各住戶之使用；又系爭社區各棟獨立建物均面臨道路，且有獨立出入口，無須由社區大門進出，社區前後大門及社區內鋪設便道，僅係全體住戶合意約定供住戶方便通行之用，前開設施均未具有使用或管理之整體不可分性。
⒊上訴人雖以臺灣臺南地方法院107年度簡上字第245號民事判決
（下稱另案民事判決）認定系爭設施均屬共同設施，住戶需繳交管理費，主張其符合公寓大廈管理條例第53條規定等情為主張。查上訴人社區於79、80年間建造完成後，建商雖於社區中間空地設置系爭設施便利住戶使用，然上訴人社區於80年11月10日召開第1次住戶所有權人會議，通過住戶管理規約及管理費繳納事宜，各住戶同意就系爭設施共同使用、管理，並由上訴人收取管理費，另案民事判決係基於各住戶同意之社區規約及住戶付費原則、公平原則，認定各住戶對於系爭設施均應共同分擔修繕管理費用，故適用公寓大廈管理條例第53條關於多數各自獨立使用之建築物準用該條例之規範，藉以明確化上訴人住戶就管理費給付之權利義務關係，此具有濃厚私法自治之特性。然而，縱各獨立使用之建物得基於私法自治原則，經由住戶規約等同意成立管理組織，便利共同事務之推展與自主管理，惟於行政管制上，主管機關於一定條件下，認有適用公寓大廈管理相關規定時，始為公權力介入，故關於公寓大廈管理條例第53條之認定，基於此行政目的，就「其共同設施使用與管理具有整體不可分性」之要件，自應以該共同設施構造或設計上與住民使用與管理有高度密切相關性，並參照公寓大廈管理條例施行細則第12條各款例示情形，始得認具有整體不可分性。否則，如過度放寬該條要件，容許多數各自獨立使用之建築物，於欠缺共同生活緊密連結性、公用設施管理必要性下，即得任意成立或組成公寓大廈管理條例規定之管理組織，不啻變相鼓勵各社區將原留設作為消防、採光用之法定空地非法改建為公共設施之用，使建築法規定應留設之法定空地成為具文，並徒增居住法律關係複雜性，紊亂私法上權利義務關係。故上開另案民事判決基於私法自治原則所為之相關認定，與本件上訴人是否符合公寓大廈管理條例第53條公共設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區，係屬二事，尚無從比附援引而據為對上訴人有利認定之憑據，進而駁回上訴人先位聲明之請求。
㈡備位聲明部分：
⒈經核上訴人於107年3月5日申請報備書係勾選申請下列報備 事
項：「管理組織報備事項（公寓大廈管理條例第26條、第28條、第53條或第55條）、管理委員會、第一次管理組織報備」；且其嗣後補送相關資料之107年3月15日申請書亦記載：
「說明一、……前依據公寓大廈管理條例第53條規定檢具有關申請書、會議紀錄……等向鈞府申請『備查』……。」之意旨；上訴人復以107年3月26日函載明：「主旨：梅雅軒管理委員會（以下簡稱本會）依據公寓大廈管理條例第53條規定向鈞府申請備查，經鈞府函知『歉難同意備查』，本會不服，認為有適法性疑義，惠請再行審慎研議，或依行政救濟程序辦理，實感德證。」等語。則上訴人上開申請內容，均僅依公寓大廈管理條例第53條準用相關規定，就上訴人成立管理組織之事項，向被上訴人申請備查，並無向被上訴人依公寓大廈管理條例第53條及同條例施行細則第12條第3款規定申請認定為其公共設施之使用與管理具有整體不可分性集居地區。至上訴人107年3月26日函說明四，雖曾提及公寓大廈管理條例第53條及同條例施行細則第12條規定，然細譯其內容，僅係上訴人主張其已符合同條例施行細則第12條第3款之要件，而請求被上訴人同意備查，並非請求被上訴人為同條例第53條之認定甚明，是上訴人未曾向被上訴人提出同條例第53條認定之申請，本件即屬非依法申請案件，依上開規定及說明，不符得提起課予義務訴訟之要件。則上訴人依行政訴訟法第5條規定，請求被上訴人對於上訴人107年3月5日及同年3月26日之申請，應作成認定上訴人社區符合公寓大廈管理條例第53條公共設施之使用及管理具有整體不可分性集居地區之行政處分，係屬無據。
⒉上訴人107年3月5日申請書及同年3月26日函，既皆依公寓大廈
管理條例相關規定，向被上訴人陳報第一次管理組織成立事項之報備（報請備查），並非上訴人申請被上訴人為同條例第53條之認定，且上訴人就上開請求備查事項並不存在公法上之請求權，業如前述，則被上訴人以系爭函通知上訴人歉難同意備查，參照前揭本院103年9月份第1次聯席會議決議意旨，自非行政處分，亦非否准上訴人請求為公寓大廈管理條例第53條認定之行政處分，則上訴人訴請撤銷系爭函及訴願決定，於法尚有未合，並駁回上訴人備位聲明之請求。
四、上訴人主張略以：㈠原判決漏未斟酌，逕將公寓大廈管理條例第53條文義解釋範
圍限縮，牴觸母法立法意旨，並對人民之自由權利增加法所無限制之公寓大廈管理條例施行細則第12條第1款至第3款之「職權命令」，復未敘明同條例第53條規定之「共同設施」有何法律漏洞，須透過目的性限縮為「限於構造上或設計上具有共同使用與管理不可分之公共設施」，且忽略相關民事判決業已明確認定系爭社區係屬共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區等事實，認定系爭社區不符公寓大廈管理條例第53條要件，是原判決顯然違反法律保留、法律授權明確性原則，亦有理由不備、認事用法不當之違背法令。至於原判決雖以「如過度放寬該條要件，容許多數各自獨立使用之建築物，於欠缺共同生活緊密連結性、公用設施管理必要性下，即得任意成立或組成公寓大廈管理條例規定之管理組織，不啻變相鼓勵各社區將原留設作為消防、採光用之法定空地非法改建為公共設施之用，使建築法規定應留設之法定空地成為具文，並徒增居住法律關係複雜性，紊亂私法上權利義務關係。」等情，似欲作為目的性限縮解釋之理由，然此不僅前後論理矛盾，亦嚴重牴觸母法之立法意旨，存有判決理由矛盾、違背法令之違誤。再者，原審雖認系爭社區之中間空地係各住戶本各有單獨所有權，且係各宗建築基地所應留設之法定空地，其上所設之系爭設施僅係基於住戶實際使用之方便性而約定方便住戶通行使用，然多為違章建築，非屬構造上或設計上為系爭社區共同使用與管理不可分之公共設施等情，惟系爭社區內客觀上仍存有諸如排水溝渠、紅磚共用通道等非違章建築且構造上或設計上具有共同使用與管理不可分之公共設施，原判決漏未審酌及此，認事用法亦有違誤。
㈡被上訴人駁回上訴人申請備查之請求，致上訴人之管理及組織
無法準用公寓大廈管理條例相關規定，致公法上權利遭受侵害，卻無任何救濟管道。參照本院103年9月份第1次聯席會議決議所附之研究意見，公寓大廈管委會是否依公寓大廈管理條例合法成立，固屬民事爭議，但是否獲得同意報備，將影響主管機關後續依據同條例之監督管理措施、其他行政上之補助獎勵權益及管委會在訴訟法或私法之地位，難謂對管委會、主任委員、管理委員或全體區分所有權人之權利義務或法律上利益未直接發生法律效果。縱認不同意備查申請非屬行政處分，上訴人亦得以提起一般給付訴訟，以保障人民憲法上訴訟權，是原判決顯存有適用法令不當，及判決理由不備之違法。
㈢縱認公寓大廈管理條例施行細則第12條第3款之性質並非增加
法律規定所無之職權命令，被上訴人有權認定系爭社區是否符合同條例第53條要件為前提，然原判決漏未審酌卷內所存上訴人107年3月5日申請報備書、107年3月26日申請書向被上訴人請求認定系爭社區符合同條例第53條要件並請求予以備查，另被上訴人於原審108年4月16日庭訊亦已自承上情，並認定系爭社區不符合同條例施行細則第12條第1款要件而駁回上訴人備查申請等客觀證據，僅憑上訴人受制於被上訴人要求須以制式「申請管理報備書」提出同條例第53條及備查申請，即率斷上訴人未於107年3月5日、107年3月26日向被上訴人請求認定符合上開規定之要件，並據以認定上訴人不符得提起課以義務訴訟之要件，顯有認事用法違誤，及判決理由與卷內證據相互矛盾之判決違背法令。
五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再予補充論述如下：
㈠先位聲明部分：
⒈按公寓大廈管理條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在
中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第26條第1項前段規定：「非封閉式之公寓大廈集居社區其地面層為各自獨立之數幢建築物，且區內屬住宅與辦公、商場混合使用，其辦公、商場之出入口各自獨立之公寓大廈，各該幢內之辦公、商場部分，得就該幢或結合他幢內之辦公、商場部分，經其區分所有權人過半數書面同意，及全體區分所有權人會議決議或規約明定下列各款事項後，以該辦公、商場部分召開區分所有權人會議，成立管理委員會，並向直轄市、縣（市）主管機關報備。……」第53條規定：「多數各自獨立使用之建築物、公寓大廈，其共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區者，其管理及組織準用本條例之規定。」次按報備處理原則第1點規定：
「為推動公寓大廈管理申請報備業務，特訂定本處理原則。」第2點第5款、第6款規定：「適用範圍：……㈤非封閉式公寓大廈集居社區，依本條例第26條第1項規定，就住宅、辦公、商場分別召開區分所有權人會議，成立管理組織者。㈥經直轄市、縣（市）主管機關認定其共同設施之使用與管理具有整體不可分割地區，就其共同設施之使用與管理所成立之社區管理組織。」第3點第1款、第4款規定：「報備事項：㈠公寓大廈成立管理委員會或推選管理負責人，應向直轄市、縣（市）主管機關報備。……㈣本條例第53條規定之地區，所為前3款之報備事項，應向直轄市、縣（市）主管機關報備。」第9點第1項第1款規定：「受理報備程序如下：㈠申請人應備齊相關文件向受理報備機關報請備查。」第10點第1款前段規定：「行政配合：㈠申請管理組織報備經查文件齊全或線上報備系統申報電子檔登錄完成後，由受理報備機關發給報備證明，格式如附件七；……」⒉次按行政機關須在實體公法上對人民負有作為義務而不履行
，人民始享有公法上之請求權，而得視行政機關應作為義務內容為行政處分或事實行為，分別提起課予義務訴訟或一般給付訴訟。故行政機關表現於外部之行為雖屬事實行為，惟其行為所依據之規範意旨，並無賦予人民公法上請求權，亦非為人民之權益而設者，即不能僅因其行政行為係屬事實行為，而謂人民得提起一般給付訴訟向行政機關為請求。是若規範公法關係事項之行政法規意旨，並未賦予人民得請求主管機關為一定行為之權利，且主管機關對於人民申請所為之對應舉措，亦係出於遂行公共事務之公益目的，並無兼及保障私人權益者，自無從據以為向行政機關請求給付之權利基礎。又公寓大廈管委會之成立，係依公寓大廈管理條例第28條第1項（或第26條第1項、第53條、第55條第1項）規定，經由召集區分所有權人會議，並依同條例第31條所定人數及區分所有權比例之出席、同意而決議為之，屬於私權行為，其依同條例施行細則第8條及報備處理原則第3點、第4點規定程序申請報備（報請備查），係為使主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與管委會是否合法成立有別。故申請案件文件齊全者，由受理報備機關發給同意報備證明，僅係對管委會檢送之成立資料作形式審查後，所為知悉區分所有權人會議決議事項之觀念通知，對該管委會之成立，未賦予任何法律效果；同理，主管機關所為不予報備之通知，對於該管委會是否合法成立，亦不生任何影響（本院103年9月份第1次聯席會議決議統一之法律見解參照）。
⒊經查，上訴人主張依公寓大廈管理條例第53條規定，以107年
3月5日申請管理報備書、107年3月15日申請書向被上訴人申請系爭社區第一次管理組織報備，經被上訴人107年3月19日函復不適用公寓大廈管理組織申請報備成立。嗣上訴人復以107年3月26日函重申向被上訴人申請備查之旨，被上訴人以107年3月30日函復不適用報備處理原則，此有上訴人107年3月5日申請管理報備書、107年3月15日申請書、上訴人107年3月26日函及系爭函附卷可稽（原審卷一第233至245頁），且為被上訴人所不爭執，是本件係上訴人就其成立之管委會，依公寓大廈管理條例第53條規定，向被上訴人申請第一次管理組織報備。而參照前揭本院103年9月份第1次聯席會議決議意旨，上訴人管委會之成立，既經由召集區分所有權人會議，並依同條例第31條所定人數及區分所有權比例之出席、同意而決議為之，自屬私權行為，其申請報備（報請備查），係為使主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與管委會是否合法成立有別。故並未賦予人民得請求主管機關為一定行為之公法上請求權，亦非兼為保障人民之權利或法律上利益而設，自無從據以為向主管機關申請備查之請求權基礎。尚不能僅因備查係屬事實行為，申請人不得對之提起課予義務訴訟，即謂其享有得提起一般給付訴訟請求主管機關就其申請准予備查之權利。從而，原審以上訴人援引公寓大廈管理條例第53條規定作為其主張被上訴人應就其系爭申報為同意備查之請求權基礎，難認適法有據，而判決駁回上訴人在第一審之訴等情，經核於法並無違誤。上訴人仍執詞主張依公寓大廈管理條例第53條規定，公寓大廈成立管理組織後應向主管機關申請報備，是管委會對主管機關享有請求准予備查之權利，且主管機關所為同意備查性質並非行政處分，上訴人自得提起一般給付訴訟，請求被上訴人就系爭申報作出准予備查之事實行為，原判決漠視上開規定之存在，且不依行政訴訟法第8條第1項前段規定一般給付訴訟之立法意旨，有判決不適用法規或適用不當之違法云云，為其歧異之法律上見解，尚難憑採。
⒋本件上訴人既無請求被上訴人就其系爭申報准予備查之依據
，即無就被上訴人不予備查系爭申報是否違背其對上訴人應履行之作為義務一節，併予審究之必要，是原判決就此所為之論述，核與判決結果不生影響。上訴意旨指摘原判決關於此部分之論述，有判決不適用法規、適用不當、理由不備及理由矛盾之違法，而應予廢棄云云，亦不足採。綜上，上訴人就先位聲明部分之請求提起上訴，為無理由。
㈡備位聲明部分：
⒈按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關
對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，須人民就其依法申請之案件，行政機關怠為行政處分或為否准之行政處分，人民始得依上述規定提起課予義務訴訟；是若人民依法並無申請行政機關為行政處分之請求權存在，其申請因非所謂「依法」申請，則其據以提起行政訴訟法第5條規定之訴訟，起訴即有未合。另所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而直接發生任何法律效果，自非行政處分。
⒉次按公寓大廈管理條例施行細則第12條規定：「本條例第53條
所定其共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區，指下列情形之一：一、依建築法第11條規定之一宗建築基地。二、依非都市土地使用管制規則及中華民國92年3月26日修正施行前山坡地開發建築管理辦法申請開發許可範圍內之地區。三、其他經直轄市、縣（市）主管機關認定其共同設施之使用與管理具有整體不可分割之地區。」係就同條例第53條所定「其共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區」而為例示之規定。
⒊本件上訴人之備位聲明，係請求系爭函及訴願決定均撤銷，被
上訴人對於上訴人107年3月5日、107年3月26日之申請，應作成認定系爭社區符合公寓大廈管理條例第53條公共設施之使用及管理具有整體不可分性集居地區之行政處分，為課予義務訴訟。惟查，上訴人對於管委會之備查申請既無公法上之請求權，已如前述，則作為其前提事實所為「共同設施之使用與管理具有整體不可分割之地區」之認定，當事人更無請求認定之公法上權利，自不得據以向行政法院提起課予義務訴訟。上訴人之備位聲明，因與行政訴訟法第5條規定「依法申請」要件不合，其此部分之起訴不合程式；原審未以上訴人無此公法上請求權，而以上訴人未向被上訴人申請認定系爭社區「符合公寓大廈管理條例第53條公共設施之使用及管理具有整體不可分性集居地區」為由，認本件非屬依法申請事件，與先位聲明同以判決駁回上訴人備位聲明之請求，理由固有未合，惟其結論應為正當，上訴論旨指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
㈢綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人原審先
位聲明之訴，核無違誤；另駁回備位聲明之訴，其理由雖有不同，惟其結論並無二致。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法 官 侯 東 昇
法 官 王 碧 芳法 官 簡 慧 娟法 官 蔡 紹 良法 官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 12 月 30 日
書記官 蔡 宜 婷