最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第60號上 訴 人 李見興訴訟代理人 陳樹村 律師
范馨月 律師被 上訴 人 高雄市路竹區公所代 表 人 吳進興
參 加 人 李枝鐘上列當事人間確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國108年4月11日高雄高等行政法院107年度訴字第439號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
本件移送於高雄市政府。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣參加人以受推舉之派下現員身分，於民國105年2月26日就祭祀公業「公業主：李亦成」（下稱系爭公業）向被上訴人辦理申報，並申請核發派下全員證明書。經被上訴人105年3月22日、105年5月5日諭知補正通知，參加人先後於105年4月3日、105年5月18日提出補正資料，被上訴人審核完畢後，以105年6月16日高市路區民字第00000000000號函公告派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊及沿革，以徵求異議，並交由參加人刊登當地新聞紙，嗣公告期滿，無人提出異議，依祭祀公業條例第13條第1項規定，以105年8月3日高市路區民字第00000000000號函（下稱原處分）核發系爭公業派下全員證明書。嗣上訴人以其係系爭公業派下現員，主張訴外人李清麒前曾就與系爭公業財產相同、派下員幾近相同之祭祀公業，以「祭祀公業李亦成」為名義向被上訴人申報派下員名冊、系統表、財產清冊、管理暨組織規約及派下員拋棄財產權名冊，經被上訴人於73年1月11日路鄉民字第13813號公告在案，並連續登報3日，因於異議期間屆滿無人提出異議，被上訴人遂作成73年3月20日路鄉民字第3157號證明書（下稱73年3月20日證明書），原處分就系爭公業同一原因事實為重複處分，有行政程序法第111條第7款所定之無效原因為由，請求被上訴人確認原處分無效，經被上訴人於107年3月23日函復原處分合法有效，並無違誤後，提起行政訴訟，聲明請求確認原處分無效，經原法院107年度訴字第439號判決（下稱原判決）駁回後，復提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人係依祭祀公業條例第6條第1項規定，主張系爭公業於
該條例施行前業已向被上訴人申報並核發派下全員證明書，原處分牴觸73年3月20日證明書處分存續力。惟被上訴人審查參加人申報事項及補正之相關資料後，依祭祀公業條例第11條、第12條規定公告徵求異議，於異議期間屆滿後，因無人異議，遂依祭祀公業條例第13條第1項規定，作成原處分核發派下全員證明書，及參照原處分之記載，依形式上觀察，並無令社會上一般人一望即知之重大明顯瑕疵存在。且上訴人所提出之73年3月20日證明書其上所載「祭祀公業李亦成」與系爭公業「公業主：李亦成」之名稱不同，上訴人亦無法提出當時核發之派下全員證明書等相關文件以供核對，是否具同一性已有疑慮。是本件應屬得否提起撤銷訴訟請求撤銷違法處分之問題，而非行政程序法第111條第7款無效之事由。至於上訴人另主張原處分未刊登公告於政府電腦網站等情，然被上訴人以105年6月16日高市路區民字第00000000000號函副本通知高雄市政府民政局及被上訴人所屬秘書室於機關網站刊登公告30日，另被上訴人電腦網站首頁之維護檔案中，有上線日期105年6月17日公布系爭公業派下現員名冊等相關文件，下線日期105年7月20日之存檔，上訴人此部分之主張與事實不合，並無可採。
㈡縱認原處分有上訴人主張之瑕疵，本應提起撤銷訴訟而誤為
提起確認行政處分無效之訴訟，惟上訴人向被上訴人請求確認行政處分無效，經被上訴人於107年2月2日函復原處分並無違誤。上訴人為回覆被上訴人107年2月2日來函，另於107年3月6日請求被上訴人詳為調查，經被上訴人以107年3月23日函再次函復原處分並無違誤，足認上訴人於斯時應已知悉原處分。然上訴人遲至107年10月1日始提起行政訴訟，依行政訴訟法第6條第4項之規定，以收受訴狀之107年10月1日視為提起訴願，上訴人已逾法定30日訴願期間，自無依上開規定諭知移送於訴願管轄機關之實益，併予敘明。上訴人訴請判決如其聲明所示，為無理由等由，為其論據。
四、上訴人主張略以：㈠依行政訴訟法第6條第1項，就行政處分無效或公法上法律關
係成立或不成立之訴訟，均得提起確認之訴。主管機關不得就同一祭祀公業主體為兩次核發派下全員證明書之行政處分，上訴人一再主張祭祀公業李亦成已有效存在，則被上訴人以原處分核發系爭公業派下全員證明書，乃違背祭祀公業條例不能另為行政處分之規定，應屬無效；縱為原判決所不採，惟原處分究為無效、不成立或得撤銷，本有爭議。如派下員或其他利害關係人因無法得知公告，又被上訴人不願依職權撤銷原處分時，原審自應就其中法律關係與訴訟類型等對上訴人闡明，而令上訴人為適當之主張或陳述，卻不為之，是原判決違反行政訴訟法第125條第2項、第3項闡明義務之規定。
㈡上訴人一再聲請原審調查73年3月20日證明書，以證明祭祀
公業李亦成業已申報並由被上訴人核發派下全員證明書，及原處分為無效，此事實攸關甚鉅，且上訴人另於臺灣橋頭地方法院107年度訴字第610號民事訴訟（下稱民案）中曾請求民事法院調查證據，結果發現高雄市路竹地政事務所係於73年3月22日收受上開證明書副本；且當時承辦代書李來清於民案到庭證稱確有向被上訴人申報並已完成核備，亦提出該證明書原本暨附件，均足認被上訴人確實核發於73年3月20日證明書。惟原審僅依被上訴人所稱該證明書檔案因水災遺散不可考為由，即不予調查，違反行政訴訟法第125條第1項應依職權調查而未調查，有判決不適用法規之違背法令。
㈢原審認定本件應提撤銷訴訟而誤提確認訴訟，上訴人向被上
訴人請求確認行政處分無效，被上訴人於107年2月2日函覆原處分並無違誤，107年3月23日再次函復無違誤，兩次函覆內皆未有教示條款，其依行政程序法第98條第3項規定，於收受上開兩函後1年內之107年10月1日提起行政訴訟，並無原審所述罹於30日訴願期間而無移送實益之說。因此原審有判決不適用行政程序法第98條第3項及行政訴訟法第6條第4項之違背法令。
五、本院查：㈠按行政訴訟法第6條第1項、第3項、第4項規定：「（第1項
）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。……（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。（第4項）應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」依上開規定可知，行政處分無效與得撤銷之救濟途徑雖有不同，惟在具體個案，行政處分之違法，究係導致無效或得撤銷，其區辨非人民所易知，如人民應提起撤銷訴訟而誤提起確認行政處分無效之訴訟，之後欲重行救濟，其未經訴願程序者，恐已遲誤提起訴願期間而不可得，始規定行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願之時，以維其權益。可見行政法院受理確認行政處分無效之訴訟，如認有應提起撤銷訴訟之情形，且得合法循訴願程序請求救濟者，依上開規定，即應將該事件移送於訴願管轄機關。
㈡次按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形
之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。易言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被廢棄前依然有效，僅係得撤銷而已。
㈢繼按「本條例用詞定義如下：……一、祭祀公業：由設立人
捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。……四、派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；其分類如下：㈠派下全員：祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員。㈡派下現員：祭祀公業或祭祀公業法人目前仍存在之派下員。五、派下權：祭祀公業或祭祀公業法人所屬派下員之權利。六、派下員大會：由祭祀公業或祭祀公業法人派下現員組成，以議決規約、業務計畫、預算、決算、財產處分、設定負擔及選任管理人、監察人。」「本條例施行前已存在之祭祀公業，其派下員依規約定之。無規約或規約未規定者，派下員為設立人及其男系子孫（含養子）。」「（第1項）本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。（第2項）前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報。」「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」「祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。」「（第1項）異議期間屆滿後，無人異議……者，公所應核發派下全員證明書；……。（第2項）前項派下全員證明書，包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。」「（第1項）祭祀公業無原始規約者，應自派下全員證明書核發之日起一年內，訂定其規約。（第2項）祭祀公業原始規約內容不完備者，應自派下全員證明書核發之日起一年內，變更其規約。」「祭祀公業規約應記載下列事項：一、名稱、目的及所在地。二、派下權之取得及喪失。三、管理人人數、權限、任期、選任及解任方式。四、規約之訂定及變更程序。五、財產管理、處分及設定負擔之方式。六、解散後財產分配之方式。」為祭祀公業條例第3條第1款、第4款至第6款、第4條第1項、第6條、第11條、第12條第1項、第13條、第14條第1項、第2項及第15條所規定。依上開規定可知，派下員係祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人，享有祭祀公業或祭祀公業法人所屬派下員之權利（即派下權），得參與派下員大會議決規約、業務計畫、預算、決算、財產處分、設定負擔及選任管理人、監察人，如對於公所受理祭祀公業申報後所為公告事項有異議者，應於公告期間內以書面向公所提出，足認公所就祭祀公業所核發派下全員證明書，均足以對於派下員所享有之派下權產生重大影響。尤以本件上訴人主張被上訴人就同一祭祀公業，先後就祭祀公業李亦成及系爭公業（即公業主：李亦成）兩種名義先後核發派下全員證明書，除造成身為派下員之上訴人無所適從外，更因兩者規約之相異，對祭祀公業派下權之取得及喪失、管理人權限、規約之訂定及變更程序、財產管理處分及設定負擔方式及解散後財產分配之方式等上訴人享有之派下權造成損害，故上訴人雖非原處分之受處分人，惟依前所述，應認具有即受確認判決之法律上利益。
㈣經查，原判決已認定被上訴人審查參加人申報系爭公業事項
及補正之相關資料後，依祭祀公業條例第11條、第12條第1項規定公告徵求異議，於異議期間屆滿後，因無人異議，遂依祭祀公業條例第13條第1項規定，作成原處分核發系爭公業派下全員證明書，並以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，非依當事人之主觀見解，而係依普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，易言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，然核原處分關於「主旨：台端申請核發公業主：李亦成派下全員證明書一案，經公告期滿無人提出異議，特此證明，請查照。證明：一、依據台端105年5月18日補正後申請書暨祭祀公業條例第13條規定辦理。二、本派下全員證明書包括派下員李緣慶等74名派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。……。」之相關記載，被上訴人認定參加人就系爭公業申報完成，核發派下全員證明書，原處分在形式上並無任何人一望即知之重大明顯瑕疵，並論述其事實認定之依據及得心證之理由，經核於法並無不合。上訴意旨指摘原判決對於其聲請調查73年3月20日證明書之真正，未予敘明何以無調查必要性，逕認上訴人之訴無理由，未盡職權調查證據義務，有違行政訴訟法第125條第1項之規定云云，更能彰顯原處分尚需進行其他證據調查，而非自形式上觀之具有重大明顯之瑕疵存在，反得證明原處分並非無效。至於上訴意旨另指摘原處分縱非無效，然仍可能係公法上法律關係不成立或得撤銷，原審卻未就此對上訴人進行闡明，有違行政訴訟法第125條第2項、第3項之規定云云，惟依前揭行政訴訟法第6條第3項前段「確認訴訟補充性」之規定，原處分既非無效，上訴人自應提起撤銷訴訟，始得謂最為正確且有效之救濟途逕，本件自無從提起確認公法上法律關係不存在之訴；至於撤銷訴訟則因本件未曾踐行訴願先行程序，亦經原判決論述在案，均無上訴人所指未盡闡明義務之情事存在。是上訴人無非執其個人一己之見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項及就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使而為指摘，要無足取。㈤末按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期
滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」為訴願法第14條第1項、第2項所規定。其立法理由，以利害關係人非受行政處分之相對人，而明定其提起訴願之期間，應自其知悉時起算；又為防止行政處分長久處於不確定之狀態，規定利害關係人自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起訴願。另行政程序法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」準此，行政處分利害關係人提起訴願之期間，應自知悉時起30日內為之；倘處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致利害關係人遲誤者，利害關係人自其知悉後1年聲明不服，可視為於法定期間內所為，惟受訴願法第14條第3項但書所定3年之限制。本件上訴人雖非原處分之受處分人，然基於利害關係人之地位，認原處分違法而對之不服，原應提起撤銷訴訟，卻未經訴願程序，誤向原審提起本件確認行政處分無效訴訟，經核原處分並未為救濟期間之教示（見原審卷第63頁），依原審認定之事實並參諸兩造本件之相關主張及攻擊防禦方法，上訴人係於107年1月23日知悉原處分，始發函向被上訴人確認原處分無效，此有確認行政處分無效聲請書附卷可稽（原審卷第227至229頁），則上訴人於107年10月1日具狀提起本件確認原處分無效訴訟，依行政程序法第98條第3項規定，自應視為其於法定期間內已聲明不服，並未罹於訴願期間。則上訴人指摘原判決以其已逾法定30日之訴願期間，未依職權移送訴願管轄機關，固非無據，惟並非本件之訴訟標的，不影響判決之結論，併此敘明。
六、綜上所述，原處分並無行政程序法第111條第7款之無效情事，原判決認上訴人請求確認原處分無效難認有據，駁回上訴人於原審之訴，核無違誤。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回，並依行政訴訟法第6條第4項規定，將本件移送於訴願管轄機關即高雄市政府。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第6條第4項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 6 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 王 碧 芳法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 2 月 7 日
書記官 蔡 宜 婷