最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第613號上 訴 人 鄭和泰
史俊庭林興壽吳忠南吳雀惠邱瓊瑤薛素蘭戴炎松李至堉施東佑共 同訴訟代理人 詹順貴 律師
蔡易廷 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳其邁訴訟代理人 許乃丹 律師
參 加 人 高雄市政府工務局新建工程處代 表 人 楊素鳳上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國108年3月12日高雄高等行政法院106年度訴字第170號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人，由韓國瑜依序變更為楊明州、陳其邁，據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。另參加人代表人原為黃榮慶，本院查明嗣變更為楊素鳳，然本件當事人迄未為承受訴訟之聲明，經本院依職權裁定楊素鳳應續行本件訴訟，合先敘明。
二、事實概要：緣參加人申請開發高雄市○○區○○○號道路關於○○路南段部分（北起○○路2段之南端，南至1-4號道路○○區○○○號道路〈下稱1-1號道路〉路口〈即1-1號道路以北部分〉，下稱系爭道路）開闢工程（下稱系爭開發案），前經被上訴人所屬環境影響評估審查委員會（下稱環評會）民國103年7月17日第33次會議決議系爭開發案通過環境影響評估（下稱環評）審查（下稱前環評審查），並經被上訴人以103年8月21日高市府環綜字第10340066701號公告○○○區○○○號道路（○○路南段）開闢工程環境影響說明書（下稱前環說書）」審查結論（下稱前處分）。上訴人鄭和泰等不服，循序提起行政訴訟，經原審法院即高雄高等行政法院104年度訴字第50號（下稱前案一審）判決前訴願決定及前處分均撤銷。被上訴人不服提起上訴，經本院105年度判字第483號（下稱前案上訴審）判決上訴駁回確定在案。於前案審理期間中，被上訴人乃於105年3月2日召開第41次環評會會議，作成「1.原審查結論廢止，原案退回專案小組續行審查。
2.請開發單位彙整補正所有相關資料送審。」之決議。嗣參加人於105年3月31日將系爭開發案環境影響說明書（嗣於105年11月間作成定稿本，下稱環說書）等補正資料再送環評會審查，案經環評會審查後依環境影響評估法（下稱環評法）第7條規定，於105年8月31日召開第43次環評會會議，作成通過環評審查決議，被上訴人並於105年10月21日以高市府環綜字第10541204301號公告○○○區○○○號道路（○○路南段）開闢工程環境影響說明書」審查結論（下稱原處分）。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審106年度訴字第170號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴後，復提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依環評法第3條第2項後段、環境影響評估法施行細則（下稱
環評法施行細則）第5條之1、高雄市政府環境影響評估審查委員會組織規程（下稱被上訴人環評會組織規程）第3條、第4條、第8條、第9條、第10條及行政程序法第32條規定，現行環評法對於目的事業主管機關為開發單位時，立法者採行「目的事業主管機關委員迴避表決」制度，此可參行政院環境保護署（下稱環保署）於104年7月3日增訂環評法施行細則第5條之1第2項其立法理由。參加人依市區道路條例第4條、第32條第2項、高雄市市區道路管理自治條例第2條第1項、高雄市政府組織自治條例第2條第2項及高雄市政府工務局新建工程處組織規程第3條第1款、第5款規定，負責被上訴人轄下道路之施工、設計、新建等事項，自係系爭開發案之開發單位為參加人，目的事業主管機關為被上訴人所屬工務局（下稱工務局），被上訴人則為辦理環評審查之主管機關，並非開發單位，自無環評法第3條第2項後段及環評法施行細則第5條之1迴避表決之適用。又作成審查結論之第43次環評會會議，包含主席陳金德在內，共有19位委員出席，其中機關代表有副市長、環保局、經濟發展局、工務局、都市發展局、水利局、農業局、海洋局代表8人，外聘委員有11人，表決時工務局委員迴避，1位委員先行離席，由在場16位委員進行表決，表決結果5位委員同意系爭開發案對環境有重大影響之虞，須進入第2階段環評，另10位委員則認無須進入第2階段環評，通過環評審查，則參與表決委員並無上開規定應迴避事由，則該表決自無應迴避而未迴避之違法情事。上訴人雖以系爭道路開闢成果歸屬於被上訴人，被上訴人及其所屬機關對系爭開發案有重大利害關係；且被上訴人亦為系爭開發案之規劃、進行單位，係實質開發單位，及被上訴人及所屬機關代表之環評委員自應全數迴避等情為主張。然被上訴人前於103年8月21日作成前環評審查結論曾附條件要求參加人執行，原超出參加人所掌管之事務而須由被上訴人、工務局、養護工程處等局處負責實施，惟前處分業經前案判決撤銷確定，被上訴人亦將前環評審查結論廢止。前環評審查結論所附條件業於本件環評審查前即已完成，雖有部分由參加人以外之被上訴人、工務局、工務局所屬養護工程處（下稱養工處）等單位協力完成，惟此係屬開發單位以外第三人之協助實現，並不因此改變開發單位之資格認定。又依環保署105年4月12日環署綜字第1050028011號函、105年4月15日環署綜字第1050029254號函及105年5月6日環署綜字第1050031747號函釋意旨，亦明釋環評法第3條第2項及環評法施行細則第5條之1第2項不涉及「直轄市、縣（市）政府所屬機關」擔任開發單位時之迴避原則進行規範，顯見主管機關先前尚無意將「直轄市、縣（市）政府所屬機關擔任開發單位時」之迴避問題納入規範，自無從透過法律解釋方法予以補充，僅得修法解決；至於環保署新近公布之環評法修正草案增訂第6條第3款規定，惟於修法前尚無逕予適用之餘地。則上訴人上開主張，尚無足採。
㈡前處分經原審於105年1月19日以前案一審判決撤銷後，被上
訴人於105年3月2日召開第41次環評會會議，作成「1.原審查結論廢止，原案退回專案小組續行審查。2.請開發單位彙整補正所有相關資料送審。」之決議，並於105年4月8日公告廢止前處分。嗣參加人於105年3月31日將環說書（修正五版）等補正資料再送環評會審查，環評會於105年4月20日召開初審會議，決議由開發單位依委員、專家學者及相關機關所提意見補充、修正後，再送環評會議決，參加人則於105年6月2日再次檢送環說書（修正六版）予環評會審查，案經環評會審查後於105年8月31日召開第43次環評會會議，決議通過環評。被上訴人乃以105年10月21日公告上開原處分結論，是環評會業於審查結論理由中，就開發行為並無環評法施行細則第19條第1項第2款各目情形，逐項予以詳細說明其認定理由，因而認定系爭開發案並無「對環境有重大影響之虞」，無須繼續進行第二階段環評。至於前案一審判決雖曾指摘前處分未審酌系爭開發案與國家重要濕地保育計畫是否有顯著不利之衝突且不相容等情，惟養工處已於104年間擬定「高雄市茄萣重要濕地保育利用計畫（下稱茄定溼地保利計畫）」供環評委員審查並認定將計畫道路範圍與濕地保育共同納入保育利用之中，藉此改善濕地現況並擴大候鳥棲息環境等情，作成系爭開發案與國家重要濕地保育利用計畫，無顯著不利之衝突且不相容之結論。經核被上訴人前揭審查結論之作成，並無未遵守法定秩序、基於錯誤之事實為認定、或未遵守一般有效之價值原則而恣意濫用及違法判斷之情形，自應尊重其專業判斷之結果。且依行為時環評法施行細則第19條第1項第2款第1目規定，環評會本應就環說書與周圍之相關計畫，有無顯著不利之衝突且不相容予以審查，則上訴人主張原處分以系爭開發案環說書已納入茄萣濕地保利計畫，以事先預測之結果認該案對當地環境已無重大不利影響，作為免除進行第二階段環評之理由，核屬倒因為果，與環評法第8條等規定牴觸等情，委不足採。
㈢上訴人雖主張環說書關於黑面琵鷺之補充調查，未於送審前
6個月內完成，亦未於黑面琵鷺棲息茄萣溼地期間內為之，顯與行為時環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第6條附件三附表六所示不符；又環說書所引用之「高雄市104年度國家重要濕地生態調查及復育計畫─茄萣濕地（TW059）生態環境調查及巡守監測持續計畫總成果報告（下稱104年巡監報告）」之期中報告內容僅至104年7月為止，該期中報告之動物生態調查方法與動物生態評估技術規範不符。再者，系爭開發案係採排水砂礫樁等工法，其施工振動對系爭開發場址顯有不利影響之虞，參加人漏未評估，與行為時環評作業準則第15條規定不符。另茄萣濕地保利計畫係因應前處分所擬定，其保育措施或因應對策自無從適用於本件之規劃內容，環評會猶認茄萣濕地保育計畫足以化解系爭道路開闢之不利影響，其判斷自難謂非出於錯誤資訊，更與環評法第6條等規範目的牴觸。惟查：
⒈依行為時環評作業準則第6條附件三附表六關於生態之環境
現況調查時間/頻率關於應於最近6個月至少為2次調查之規定，前提係在如未取得代表性資料之情況下，始須為環境現況調查以供環評會委員了解；如有代表性資料經環評委員審查後認為具代表性者，毋庸再行調查。系爭開發案重啟環評審查程序時，有關茄萣濕地相關生態資料，已有養工處公告104年7月2日之茄萣濕地保利計畫及內政部營建署（下稱營建署）補助之104年巡守監測報告作為代表性資料，且茄萣濕地保利計畫已提交環評會供審查委員參考並作為環說書附錄之一，經審查委員依職權採認作為代表性資料。而依環說書定稿本第6-105頁所載，有關生態調查係摘錄104年巡監報告之期中報告足使環評委員充分了解茄萣濕地之生態環境，況且黑面琵鷺乃季節性候鳥，如無重大氣候變遷，來臺度冬數量不致有太大變化，縱參加人未於送審前6個月內完成補充調查，或引用之調查成果未敘明調查日期、天數、調查當日氣候及努力量，亦難認審查結論有基於資訊不完全而為判斷之情形。
⒉依環說書定稿本第7章「預測環境可能引起之環境影響」關
於振動部分第7-25、7-27、7-28頁，第8章「環境保護對策與替代方案」關於噪音及振動部分第8-3頁記載，顯已由相關資料量測施工振動數據，推估施工中及營運時是否符合現行管制法規中各項標準，並已提出因應對策，核與行為時環評作業準則第15條規定相符，亦無漏未評估施工振動此不利影響之情形。
⒊經核環說書定稿本記載之道路設計規劃，相較於茄萣濕地保
利計畫記載之道路設計，不僅減少車道數及車道寬度，增加路側水溝寬度，且加大隔離綠帶範圍，顯然更能減輕對鄰近環境之影響。又前環說書有關道路土方挖填量，包含15公尺道路範圍之挖方量2,218立方公尺、填方量3,961立方公尺，及計畫道路路權外之土堤及隔離綠帶挖方量315立方公尺、填方量76,764立方公尺，總計挖方量為3,134立方公尺，填方量約80,725立方公尺；而本件環說書定稿本有關土方填量部分，不但取消需要大量外來土方堆置之土堤設置，並將預壓密土方納入實際土方需求，經計算後挖方量約為25,217.48立方公尺，填方量約為45,700.6立方公尺，實際上大大降低土方填方量達35,024.4立方公尺，減少比例將近43%，足見參加人於環說書所提出之修正路型，道路整體施工及營運期間對於環境影響相對更低，則參加人仍援用原有環境防制對策，實際上更可有效降低環境影響，難認為環評會之判斷係出於錯誤資訊所為。上訴人主張茄萣濕地保利計畫係因應前處分規劃所擬定，其保育措施或因應對策自無從適用於本件環說書之規劃內容，環評會未審及此，其判斷自難謂非出於錯誤資訊，與環評法第6條等規範目的牴觸，應非適法云云，不足採取，並進而駁回上訴人原審之訴。
五、上訴人主張略以：㈠本件環說書第7-46頁所載棲地復育措施並非參加人權責，需
先由被上訴人辦理都市計畫檢討，系爭開發內容涉及都市計畫變更事項，依都市計畫法第4條、第13條規定，乃專屬於被上訴人權責所在，經檢討結果確認可行後，再由參加人納入環說書送審，故系爭開發案係由被上訴人與參加人共同規畫後擬定。上訴人業於原審據此主張被上訴人亦曾參與系爭開發案環評作業，其所屬機關代表應依被上訴人環評會組織規程第10條迴避，乃原判決未予審究逕為不利於上訴人之認定，其判決理由自難認完備。
㈡前環說書經環評會審查通過，由被上訴人於103年8月21日以
前處分公告其審查結論後，參加人曾因道路工程規劃變更而擬具系爭開發案之環境差異分析報告（下稱環差分析），就道路施工明確改採「砂樁工法」，該環差分析所載道路規劃為本件環說書所採，且為參加人於原審是認，而該工法於環差分析初審中已有委員表示將產生極大之振動而影響生態，應予說明及評估，且上訴人於原審已主張本件未能評估地盤改良所生機械振動造成之環境影響，核與行為時環評作業準則第15條規定不符，乃原判決遽以環說書已有評估施工車輛所生振動等情，逕認參加人已就施工振動為評估，其判決理由亦有疏漏。
㈢1-4號道路因與已開闢之1-1號道路相交，而為1-1號道路分
為北段（即系爭道路）及南段（即1-1號道路以南尚未設置道路部分），且兩段道路均位於茄萣暫定重要濕地範圍內。又1-4號道路南段仍在現行有效之都市計畫內，未經都市計畫廢止，顯見仍有開闢必要，厥應與系爭道路共同進行環評，惟參加人僅就北段（系爭道路）辦理環評，核有切割開發規模以求通過環評之嫌，乃原審就此未依職權調查釐清，要難謂與行政訴訟法第133條等規定相符。
㈣104年7月2日茄萣濕地保利計畫（正式版）並非本件重啟審
查日前6個月內之資料，另高雄市茄萣生態文化協會（下稱茄萣生態協會）出具、營建署補助之104年巡監報告之調查方式亦與環保署所訂動物生態評估技術規範不符，原判決遽認本件引用該資料與行為時環評作業準則第6條附件三附表六規定相符，核有錯誤適用該準則規定之瑕疵。
㈤本件環說書所載替代方案四之環境衝擊最小，且其通行時間
較諸主方案也僅增加76秒，乃本件環評會遽以參加人於法定審查程序外所召集之專家評分結果，究係基於那些資料作為判斷之基礎，作為其採取主方案之理由，尤其環說書中：「⒎促進地方經濟發展及增加土地利用價值」、「⒒當地民眾接受度等等」，關於替代方案之說明付之闕如，顯然悖於環評數據應科學、客觀之基本要求。原判決竟予維持，於法亦屬未洽。退步言之，縱認本件環評會非以前述評分結果為其採取主方案之理由，與本院103年度判字第66號判決意旨有違，稽諸本件環說書及相關審查紀錄，既無從得知被上訴人所屬環評會採取主方案之理由，此主方案較佳之結論顯然欠缺理由，亦有恣意判斷之違法，原判決自難維持。
六、本院按：㈠關於具被上訴人所屬機關身分之環評委員是否應迴避環評會第43次環評會議關於系爭環評案之審查部分：
⒈按環評法第3條第2項後段：「目的事業主管機關為開發單位
時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」環評法施行細則第5條之1：「（第1項）各級主管機關依本法第3條所定之環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）組織規程，應包含委員利益迴避原則，除本法所定迴避要求外，另應依行政程序法相關規定迴避。（第2項）本法第3條第2項所稱開發單位為直轄市、縣（市）政府或直轄市、縣（市）政府為促進民間參與公共建設法之主辦機關，而由直轄市、縣（市）政府辦理環境影響評估審查時，直轄市、縣（市）政府機關委員應全數迴避出席會議及表決，委員會主席由出席委員互推一人擔任之。（第3項）委員應出席人數之計算方式，應將迴避之委員數予以扣除，作為委員總數之基準。」被上訴人環評會組織規程第3條：「本會置主任委員1人，綜理會務，由市長或市長指定副市長1人兼任；副主任委員1人，襄理會務，由高雄市政府環境保護局（以下簡稱環保局）局長兼任。」第4條第1項：「（第1項）本會置委員24人，除主任委員及副主任委員為當然委員外，有關機關代表委員6人，由高雄市政府經濟發展局、工務局、都市發展局、水利局、農業局、海洋局副局長兼任；其餘專家學者委員16人，由主任委員遴聘具有環境影響評估相關學術專長及實務經驗者擔任。」第8條：「（第1項）本會會議之決議，應有委員總數2分之1以上出席及出席委員過半數同意始得行之；正反意見同數時，由主席裁決之。……（第3項）依本規程迴避之委員人數，不算入第1項委員總數。」第9條：「開發單位或促進民間參與公共建設之主辦機關為本府，而由本會辦理環境影響評估審查時，主任委員、副主任委員及本府各機關代表之委員應迴避出席本會及表決，並由出席委員互推一人擔任本會主席。」第10條：「本會委員有下列情形之一者，應自行迴避出席本會及表決：一、有行政程序法第32條各款情形之一。二、與該開發計畫有利害關係。三、曾參與該開發計畫環境影響評估作業。」由上開規定可知，現行環評法為避免偏頗而有破壞公正審查之虞，對於目的事業主管機關為開發單位時，立法者所採行之利益衝突解決方式，即「目的事業主管機關委員迴避表決」制度，又在直轄市、縣（市）政府為促進民間參與公共建設法之主辦機關，而由直轄市、縣（市）政府辦理環境影響評估審查時，環保署復於104年7月3日增訂環評法施行細則第5條之1第2項，因直轄市、縣（市）政府將其原有事務經由公私協力方式委由民間機構執行，則該直轄市、縣（市）政府與受委託執行此項事務之民間機構間存有經濟上之利害關係，已難期其環評審查時保持公正客觀之立場，故認為此種情形，直轄市、縣（市）政府機關委員應全數迴避出席會議及表決（該條立法理由參照）。是依現行有效之實定規範，環評會委員除依行政程序法第32條自行迴避外，僅目的事業主管機關為開發單位時之目的事業主管機關委員，及直轄市、縣（市）政府為促進民間參與公共建設法之主辦機關，且由直轄市、縣（市）政府辦理環評審查時之直轄市、縣（市）政府機關委員，應迴避表決外，，環評委員其餘成員依法即無迴避義務。
⒉經查，系爭開發案係屬環評法第5條第1項第2款之開發行為
，依市區道路條例第4條、第32條第2項、高雄市市區道路管理自治條例第2條第1項、高雄市政府組織自治條例第2條第2項、高雄市政府工務局新建工程處組織規程第3條第1款、第5款規定，開發單位為參加人，目的事業主管機關為工務局，被上訴人則為辦理環評審查之主管機關，並非開發單位或促進民間參與公共建設法之主辦機關；至於環保署固曾公布環評法修正草案」增訂第6條規定：「審議會委員或專案小組成員，有下列情形之一者，應迴避參與審查及表決：……
三、直轄市、縣（市）主管機關及其所屬機關、機構或單位之開發行為，由直轄市、縣（市）主管機關或其委任機關審查，任職於直轄市、縣（市）主管機關及其所屬機關、機構或單位之委員或成員。」惟修法前尚無逕予適用之餘地。而被上訴人作成審查結論之第43次環評會會議，包含主席陳金德在內，共有19位委員出席，其中機關代表有副市長、環保局、經濟發展局、工務局、都市發展局、水利局、農業局、海洋局代表8人，外聘委員有11人，表決時目的事業主管機關即工務局之委員迴避，1位委員先行離席，由在場16位委員進行表決，表決結果5位委員同意系爭開發案對環境有重大多響之虞，須進入第2階段環評，10位委員同意系爭開發案對環境無重大影響之虞，無須進入第2階段環評，通過環評審查等情，已經原審依調查證據之結果予以認定在案，核與卷內資料並無不符，自堪採信。則原判決依上開事實，認具被上訴人所屬機關身分之環評委員並無環評法第3條第2項後段及環評法施行細則第5條之1迴避表決之適用，難認有何違誤。
⒊按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市
政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市○○○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。二、特定區計畫由直轄市、縣（市）（局）政府擬定之。三、相鄰接之行政地區，得由有關行政單位之同意，會同擬定聯合都市計畫。但其範圍未逾越省境或縣（局）境者，得由縣（局）政府擬定之。」為都市計畫法第4條、第13條所規定。上訴意旨雖以：本件環說書第7-46棲地復育措施並非參加人權責，需先由被上訴人辦理都市計畫檢討，系爭開發內容涉及都市計畫變更事項，依前揭都市計畫法規定，乃專屬於被上訴人權責所在，經檢討結果確認可行後，再由參加人納入環說書送審，故系爭開發案係由被上訴人與參加人共同規畫後擬定，為其於原審所主張，原審未予審究即逕認被上訴人所屬機關代表無庸依被上訴人環評會組織規程第10條迴避，原判決理由自難認完備等情，並執變更興達港漁業特定區計畫（第3次通盤檢討）（第1階段）案計畫書節本、審核摘要表為證。惟查，環評開發案固涉及該開發案所在地之都市計畫，惟環評與都市計畫究為不同之行政項目，兩者之行政目的迥然有別，自不得以環評開發案所在當地都市計畫內容有所變更，即認都市計畫主管機關共同參與該環評開發案，進而成為共同開發單位。復以，本件環說書係因前處分為前案一審判決撤銷後，為環評會於105年3月2日以第41次會議將前環說書結論廢止（見原審卷一第145至148頁）始行提出，並經被上訴人於105年4月20日進行初審（見原審卷一第149至153頁）；惟核上訴人主張之興達港漁業特定區計畫（第3次通盤檢討）（第1階段）案計畫書節本、審核摘要表（原審卷二第607至618頁、卷三第483至485頁），該通盤檢討案固係於105年11月1日經內政部都市計畫委員會（下稱都委會）第886次會議審議通過；惟高雄市都委會早於102年9月27日第33次會議審議通過，且內政部都委會亦曾於104年11月24日第864次會議審議通過，時間均早於本件環說書提出審議之前，即難認參加人曾參與非屬其職權之該通盤檢討案審議事宜，更難謂被上訴人因此與參加人參與系爭開發案之擬定，進而應為共同開發單位，其屬單位之環評委員於環評會第43次環評會議關於系爭環評案之審查中應行迴避，是上訴人此部分之主張於法未合，自無可採。
㈡關於系爭環評之審查部分：
⒈按環評法第5條第1項第2款規定：「下列開發行為對環境有
不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。」第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7條第1項規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」環評法施行細則第6條規定：「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起……噪音、振動、……者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」行為時第19條第1項規定：「本法第8條所稱對環境有重大影響之虞，指下列情形之一者：一、依本法第5條規定應實施環境影響評估且屬附表二所列開發行為，並經委員會審查認定。二、開發行為不屬附表二所列項目或未達附表二所列規模，但經委員會審查環境影響說明書，認定下列對環境有重大影響之虞者：㈠與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容。㈡對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響。㈢對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響。㈣有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力。㈤對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響。㈥對國民健康或安全，有顯著不利之影響。㈦對其他國家之環境，有顯著不利之影響。㈧其他經主管機關認定。」行為時環評作業準則第6條第2項規定：「開發單位依附件三之附表六進行環境品質現況調查時，應優先引用政府已公布之最新資料，資料不足時再進行現地調查。……（附件三：應記載事項─……六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。…審查要件─……㈡環境現況：依附表六之規定作業……）（附表六、開發行為環境品質現況調查表：類別─生態，調查項目─⒈陸域生態……⒉水域生態……調查方法─⒈既有資料蒐集。⒉現地調查。……調查時間/頻率─如無代表性資料，則應於最近6個月至少2次，但調查區域具季節性之重要生態特性，如候鳥季節等，調查時間則應含括其季節性。）」第15條規定：「開發單位應由相關資料及量測現場背景噪音或振動數據，計算推估施工中及營運時是否符合現行管制法規中各項標準；同時分析噪音或振動強度對周圍環境之影響，提出因應對策。」⒉由前揭環評法第5條第1項、第6條、第7條、行為時環評法施
行細則第6條、第19條規定可知，第1階段環評係由開發單位自行預測、分析、評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交環評主管機關審查，而主管機關於第1階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第2階段環評程序。而關於第1階段環評之審查，係採合議制方式，依環評法第3條第1項、第2項即規定，各級主管機關為審查環評報告有關事項，應設環評會。前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數2/3，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上當予尊重，承認其判斷餘地；惟行政機關之判斷於有下列情形時，仍得予撤銷或變更：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準；5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量；6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序；7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限；8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則。
⒊經查，原判決業已敘明，被上訴人前處分於105年1月19日經
前案一審判決撤銷後，被上訴人於105年3月2日召開第41次環評會會議，作成「1.原審查結論廢止，原案退回專案小組續行審查。2.請開發單位彙整補正所有相關資料送審。」之決議，並於105年4月8日以高市府環綜字第10532713501號公告廢止前處分。嗣參加人於105年3月31日將本件環說書（修正五版）等補正資料再送環評會審查，環評會於105年4月20日召開初審會議，決議由開發單位依委員、專家學者及相關機關所提意見補充、修正後，再送環評會議決，參加人則於105年6月2日再次檢送本件環說書（修正六版）予環評會審查，案經環評會審查後於105年8月31日召開第43次環評會會議決議通過環評。被上訴人乃於105年10月21日以原處分公告環說書審查結論（見原審卷一第69至78頁），認定系爭開發案並無「對環境有重大影響之虞」，無須繼續進行第二階段環評，業於審查結論理由中，就開發行為並無行為時環評法施行細則第19條第1項第2款各目情形，逐項予以詳細說明其認定理由；另以被上訴人就前判決指摘前處分環評會未審酌系爭開發案與國家重要濕地保育計畫是否有顯著不利之衝突且不相容之處，已由養工處已於104年間擬定茄萣濕地保利計畫，供環評委員審查後作成系爭開發案與國家重要濕地保育利用計畫，無顯著不利之衝突且不相容之結論。核被上訴人前揭審查結論之作成，並無未遵守法定秩序、基於錯誤之事實為認定、或未遵守一般有效之價值原則而恣意濫用及違法判斷之情形，因而為尊重其專業判斷之結果等事實，為原審審酌本件環說書及其附錄、前案一審判決、被上訴人第41次及第43次環評會會議紀錄、105年4月20日初審會議紀錄、參加人105年3月31日高市工新土設字第10570823600號函、105年6月2日高市工新土設字第10571422000號函、被上訴人105年4月8日高市府環綜字第10532713501號公告及前處分後予以認定，核與上開證據並無不合，且與經驗法則及論理法則無違，自堪採信。
⒋按「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書
、評估書內容或審查結論，無須依第38條重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准。」為行為時環評法施行細則第37條前段所規定。易言之，所謂環差分析，須依附於已通過審查之環說書或環境影響評估書；如已通過之環說書業經撤銷或廢止，則環差分析自失所依附。上訴意旨固以：參加人曾於前處分後，因道路工程規劃變更而擬具系爭開發案之環差分析，就道路施工明確改採「砂樁工法」，於環差分析初審中已有委員表示將產生極大之振動而影響生態，應予說明及評估，上訴人業於原審主張本件未能評估地盤改良所生機械振動造成之環境影響，與行為時環評作業準則第15條規定不符，原判決遽以環說書已有評估施工車輛所生振動等情，逕認參加人已就施工振動為評估，其判決理由亦有疏漏等情。經核原處分一、㈠⒉⑴之記載（見環說書第5頁），道路施工方式儘量採取「預鑄式」進行，以縮短施工時間及減少現場施工之機具數量；另核環說書第5章5.5.5預壓密工程之記載（見環說書第5-28頁），系爭開發案之道路採排水預壓法進行土壤預壓工程，而排水預壓法係同時利用「預載工法」配合垂直排水工法，並未見如前揭環差分析中所稱改採「砂樁工法」之文字（蓋依上訴人所提原審卷二第602頁內政部建築研究所協同研究報告，上開預載工法、預鑄工法與砂樁工法為4類排水預壓技術工法之其中3類，而屬不同之工法）；且核上開環差分析本係依附於原經通過審查之前處分程序，惟前處分既經被上訴人於105年3月2日廢止在案，則此環差分析即失所依附，尚無法以環差分析預審會議中之委員意見，進而於本件原處分加以爭執，則原判決就此未為論述，亦難認理由有何疏漏。再者，原審審究本件環說書第7章「預測環境可能引起之環境影響」關於振動部分第7-25、7-27、7-28頁之記載「1.施工機具振動：本計畫施工階段對鄰近敏感點之環境振動影響，主要來自路基填築工程及級配與瀝青鋪設工程之施工機具振動……預估施工階段之路基填築工程各機具使用量分別為挖土機2台、壓路機1台、傾卸卡車3台及灑水機1台，其振動位準詳表7.3-5，……施工機具衍生振動推估結果詳表7.3-7，其與背景振動量合成後，合成振動為33.1dB，低於第一種區域環境振動基準65dB，亦低於人體可感知質（55dB），評估對鄰近敏感點之影響應屬輕微……。2.施工車輛振動：本計畫施工階段對鄰近敏感點之交通振動影響，主要來自施工車輛衍生振動……施工車輛對鄰近交通敏感點之振動模擬結果如表7.3-10所示，……評估施工車輛對鄰近道路敏感點之振動影響應屬輕微。」第8章「環境保護對策與替代方案」關於噪音及振動部分第8-3頁記載「㈠施工前將先行完成全阻隔式圍籬，以降低施工期間機具與車輛所造成之環境影響。㈡避免高噪音振動機具多台同時或長時間運轉，降低噪音振動影響；施工機具及車輛定期維護保養，避免不正常操作增加噪音振動量。要求承包廠商施工過程應符合『營建施工噪音管制標準』及參考日本之『振動管制標準』並列入施工規範中。㈢工程施作方式盡量採用預鑄式，減少作業現場施工機具使用數量。……。」等語，進而認定由相關資料量測施工振動數據，推估施工中及營運時是否符合現行管制法規中各項標準，並已提出因應對策等事實，此與證據法則、經驗法則及論理法則並無違背，則環說書與行為時環評作業準則第15條規定相符，亦無漏未評估施工振動此不利影響之情形，原判決此部分之論述核無違誤。是上訴人執依附於前處分程序之環差分析，進而主張原判決理由不備云云，自無可採。
⒌按「為確保濕地天然滯洪等功能，維護生物多樣性，促進濕
地生態保育及明智利用，特制定本法。」「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」為溼地保育法第1條、第3條第1項所規定。上訴意旨復以：系爭道路及1-4號道路南段同屬1-4號道路，均位於茄萣暫定重要濕地範圍內，1-4號道路南段未經都市計畫廢止，厥應與系爭道路共同進行環評，參加人有切割開發規模以求通過環評之嫌，原審難謂未適用行政訴訟法第133條規定之違法等情為主張。惟查，環評、溼地保育與都市計畫究為不同之行政項目，三者之行政目的迥然有別，都市計畫之同一編號規劃道路未來如何開發，是否需一併或分段完成，此涉及開發時之社會實際狀況、該地區人民之實際需求、政府當時之財政負擔……等諸多因素，不一而足，殊不得僅以該計畫道路係位於同一都市計畫地區或同一溼地範圍內，即認得不顧上開社會上之實際狀況為何，而無從分段開發、分段進行環評。本件參加人係依環評法第5條第1項第2款進行道路之開發，其客體僅及於系爭道路而不及於1-4號道路南段，已據環說書記載甚明，且依卷內資料，亦未見1-4號道路南段得因原處分而與系爭道路併同開發，是原審就此並無何應依職權調查之情事可言，上訴人主張原判決違反行政訴訟法第133條之規定云云，洵非足採。
⒍上訴意旨繼以：茄萣濕地保利計畫並非本件重啟審查日前6
個月內之資料，另茄萣生態協會出具104年巡監報告之調查方式亦與環保署所訂技術規範不符，原判決遽認本件引用該資料與行為時環評作業準則第6條規定相符，核有錯誤適用該準則規定之違法等情為主張。惟依前揭行為時環評作業準則第6條附件三附表六，關於生態類別之開發行為環境品質現況調查表，其調查方法係採既有資料蒐集及現地調查二者，關於調查時間/頻率，係規定「『如無代表性資料』，則應於最近6個月至少2次，但調查區域具季節性之重要生態特性，如候鳥季節等，調查時間則應含括其季節性。」易言之，如未取得代表性資料之情況下，始須為前揭現地調查，以供環評會審查委員了解環境現況；倘已有代表性資料供參，經環評委員審查後認為具代表性者，自毋庸再為現地調查程序。經查，原判決業已敘明：於系爭開發案重啟環評審查程序時，有關茄萣濕地相關生態資料，已有養工處公告104年7月2日之茄萣濕地保利計畫作為代表性資料，並已提交環評會供審查委員參考，並作為環說書附錄之一（見環說書附錄15），經審查委員依職權採認作為代表性資料，因而認定足使環評委員充分了解茄萣濕地之生態環境一節，並未違反證據法則、經驗法則及論理法則，則本件與行為時環評作業準則第6條規定相符，原判決此部分之論述尚無違誤。上訴意旨未指摘茄萣濕地保利計畫何以非代表性資料，僅以其出具於本件環說書送審之6個月前，指摘原判決有適用行為時環評作業準則第6條不當之違法云云，亦非可採。至於上訴人主張營建署所補助104年巡監報告就鳥類生態調查方式係每月調查1天，與環保署所訂動物生態評估技術規範中調查天數至少要四天三夜之規定不符等情，惟不論104年巡監報告是否有如其上述主張之情事，尚無從推翻本件環說書已附茄萣濕地保利計畫之代表性資料，進而動搖原處分之合法性。⒎上訴意旨續以：本件環說書所載替代方案四之環境衝擊最小
，且其通行時間較諸主方案也僅增加76秒，環說書中專家評分結果究係基於那些資料作為判斷之基礎，稽諸本件環說書及相關審查紀錄，關於替代方案之說明付之闕如，亦無從得知被上訴人所屬環評會採取主方案之理由，原處分有恣意判斷之違法等情為主張。經查，系爭開發案中主方案與替代方案應如何進行評比（以何事項為評比項目），又各評比項目應如何計分（各項平均計分或加權計分），本有仁智之見。環說書中業已記載4項替代方案之具體內容（見環說書第8-25至8-31頁），並就主方案及4項替代方案製表分別說明其等之優劣（見環說書第8-36至8-37頁），已無上訴人主張就替代方案未為說明之情事。至於環說書係以13位與系爭開發案有關之國內環境、土木、水土保持工程之專業技師、鳥類生態與環境工程教授等學者專家擬定出「交通目的及功能」、「溼地影響程度」、「土地利用及經濟發展」與「工程可能性」4項評比項目，自其中細分出13項評比細目，並依其等對各該評比細項之重要程度分配加權比例，由該13位學者專家進行評分後，無論原始總分（未加權）或加權計分，主方案均高於含替代方案四在內之所有替代方案（見環說書第8-38至8-42頁），經核該13項評比細項均與道路開發有關，未見有與該開發案無涉之事項，即環說書就為何捨棄替代方案、採取主方案之理由業已清楚表明，而上述資料既為環說書之一部而經環評會審查通過，自難認有何上訴人主張未見採取主方案之理由，原處分有恣意判斷之情事可言。末按本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項規定，應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，當事人在上訴審不得提出新攻擊防禦方法或新事實、新證據資為上訴之理由，經查上開部分之上訴意旨並未經上訴人於原審程序所主張，係其於原審言詞辯論終結後提出之新的攻擊防禦方法，本院無從加以審酌，此部分上訴意旨亦難可採。
㈢綜上，原處分核無違誤，原判決駁回上訴人在原審之訴，並
無不合，上訴論旨執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 11 月 26 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 蔡 紹 良法官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 11 月 27 日
書記官 楊 子 鋒