最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第85號上 訴 人 許由設訴訟代理人 陳永昌 律師被 上訴 人 法務部代 表 人 蔡清祥上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國107年10月25日臺北高等行政法院106年度訴字第1764號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之弟許由興自民國97年1月13日起擔任臺中市政府都市發展處(下稱臺中市都發處)違章建築拆除科科長；99年12月25日臺中縣市合併升格為直轄市後，擔任臺中市政府建設局（下稱臺中市建設局)管線管理科科長，為89年7月12日制定公布(下稱行為時）公職人員利益衝突迴避法(下稱利衝法)第2條所稱之公職人員。被上訴人以上訴人為許由興之二等親，屬行為時利衝法第3條第2款規定之關係人，依同法第9條規定，不得與許由興服務之機關為承攬等交易行為，詎上訴人於99年3月29日至同年12月1日期間，參與政府採購標得臺中市政府採購案3件，並於100年2月23日至100年8月期間標得臺中市建設局採購案4件，合計7件採購案（以下合稱系爭採購案，詳如原判決附表所示)，結算交易金額共新臺幣(下同)26,179,084元，認上訴人違反行為時利衝法第9條規定，依同法第15條規定，以101年10月25日法授廉利益罰字第10105021010號處分書(下稱前處分）處以交易行為金額1倍之罰鍰計26,179,084元，上訴人不服，提起行政爭訟，經本院103年度判字第656號判決以行為時利衝法第15條經司法院釋字第716號解釋宣告定期失效，該條業於103年11月26日修正，乃將前處分及相關訴願決定均撤銷，著由被上訴人依103年11月26日修正公布(下稱裁處時)利衝法第15條規定重為裁罰。被上訴人爰依上開確定判決意旨，以106年5月15日法授廉利益罰字第10605006060號處分書(下稱原處分）處上訴人罰鍰1,333萬元。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分，經原審法院判決駁回，而提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決書所載。
三、原審駁回上訴人在原審之訴，係以：
(一)按獨資商號並無獨立之人格，以該商號為營業，所生權利義務仍歸諸出資之個人，是商號與個人名稱雖異，實非不同權義主體。上訴人以所經營之獨資商號力大土木包工業違反行政法上義務，其行為人實為商號負責人，應以上訴人為裁處對象，不因商號已辦歇業登記而有所不同。又行為時利衝法第9條公職人員其關係人，不得與公職人員服務之「機關」為承攬等交易行為之規定，應以具有單獨之法定地位，並能代表行政主體表示意思之行政機關為界定，至於機關下所設科、室、處等內部單位，除顯不得作為契約主體外，當不能以實際承辦交易單位之業務內容侷限判斷利益衝突之範疇，更不能以各該交易對象關係之公職人員權限內容是否及於承辦單位業務內容為利益衝突之判斷標準；並不因關係公職人員於各該交易中是否「實際」涉有利益輸送而有異。本件上訴人之弟許由興先後擔任臺中市都發處違章建築拆除科科長、臺中市建設局管線管理科科長，為隸屬於機關臺中市政府、臺中市建設局之轄下單位，而上訴人參與系爭採購案之交易主體分別為臺中市政府、臺中市建設局，自係與許由興服務之機關為交易行為，即屬利益衝突。
(二)司法院釋字第716號解釋文第1段明揭行為時利衝法第9條規定並無違憲，惟仍強調「交易過程已行公開公平之程序，而有充分之防弊規制」始得為禁止公職人員關係人交易之例外。是依上旨修正、000年00月00日生效施行之利衝法(下稱修正後利衝法)第14條第1項但書第1款、第2項及第3項本文規定︰公職人員或其關係人，不得與公職人員服務或受其監督之機關團體為具有對價之交易行為。但依政府採購法以公告程序辦理之採購不在此限。為該等交易行為前，應主動於投標文件內據實表明其身分關係；於交易行為成立後，該機關團體應連同其身分關係主動公開之。基此，上訴人參與系爭採購案既在新法實施前，本無修正後利衝法第14條第1項但書第1款規定適用之餘地；且縱使依上開司法院大法官解釋意旨，上訴人擬援用新法以免除關係人參與政府採購之限制，亦須主動於投標文件內據實表明其身分關係，俾機關於交易行為成立後得連同其身分關係主動公開之。然徵諸實際，上訴人參與系爭採購案，無一主動揭示其與許由興之關係，此有上訴人提出之投標廠商聲明書可憑。另依系爭採購案資料以觀，各該案招標時決標金額均低於後續結算金額，甚且追加之結算金額超過決標金額之3倍或2倍，易言之，上訴人參與之系爭採購案，競標時與實際契約履行時之交易條件迥不相同，其差異之大，幾無同一性可言；而決標後既欠缺新法所示資訊公開機制，以供人民監督檢驗履約情形，又未踐行行為時政府採購法第15條第4項所要求須「報請主管機關核定」，以免除關係人交易之限制，實難容認上訴人與許由興之服務機關為交易，其過程為公開公正，且有充分防弊規制足以有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送。上訴人援引上開司法院大法官解釋，主張其與許由興服務機關之交易均係透過政府採購公開公正競標之程序為之，無利益輸送之可能，應從寬不予處罰云云，亦無足採。
(三)上訴人自99年3月12日繼承父業為力大土木包工業負責人，繼續承攬臺中市政府工程乙節，為上訴人所自承；且其妻劉玉雲則是力安營造有限公司(下稱力安公司)負責人，亦長期參與臺中市政府政府採購案，足見上訴人家族事業於政府採購實務極為嫻熟，必然知悉利衝法關於公職人員關係人交易限制以肅清政風之相關規範。於參與政府採購時，均出具投標廠商聲明書，其第10點由廠商聲明是否屬於利衝法第2條規定之公職人員或第3條所稱之關係人，此聲明具有「擔保切結」性質，作成前必須究明利衝法相關內容而為正確聲明，否則即應負錯誤聲明之責，容無以不瞭解聲明文義及法律意涵而諉責之餘地。上訴人不循正確管道查詢聲明文義內涵，率而聲明擔保非屬公職人員關係人，求與機關交易，足徵其預見即使聲明不實（即其屬於公職人員關係人交易限制之對象），亦無礙於其致力於構成要件之成就，乃有未必故意，至為明確，上訴人主張欠缺責任條件，委無理由。另被上訴人92年11月14日法政決字第0921119675號函釋（下稱92年11月14日函釋）要旨為兼職機關之職務，如係屬主管級以上具有影響決策或決定權限之人員，即具有應申報財產身分；101年1月2日法廉字第1010500010號函釋（下稱101年1月2日函釋）意旨，係釋示國有財產標租、標售且交易標的係由機關提供，價格具有公定價格之普遍一致性者，受利衝法規範之公職人員及關係人，得以公定價格向機關購買前揭標的，核與本案情節相異，上訴人執以主張被上訴人應受自己函釋之拘束云云，自無可採。綜上，上訴人違反行為時利衝法第9條規定，與二親等公職人員服務機關為交易行為，事證明確，原處分依裁處時同法第15條予以裁罰，認事用法，均無違誤等由，為其論據。
四、本院經核原判決於法無違，茲就上訴意旨論斷如下：
(一)按行為時利衝法第2條第1項規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」第3條第2款規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……二、公職人員之二親等以內親屬。」第9條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」暨裁處時同法第15條規定：「（第1項）違反第9條規定者，依下列規定處罰：一、交易金額未逾新臺幣10萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。二、交易金額新臺幣10萬元以上未逾100萬元者，處新臺幣6萬元以上50萬元以下罰鍰。三、交易金額新臺幣100萬元以上未逾1,000萬元者，處新臺幣60萬元以上500萬元以下罰鍰。四、交易金額新臺幣1,000萬元以上者，處新臺幣600萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。（第2項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之。」而法務部為對於違反行為時利衝法第9條事件，依裁處時同法第15條第1項各款規定裁罰之罰鍰額度有一客觀標準可資參考，於104年3月5日訂定「法務部公職人員利益衝突迴避法第15條處罰鍰額度基準」（下稱裁處時罰鍰額度基準），就裁處時利衝法第15條第1項各款授權罰鍰額度內，以交易金額之高低，計算不同之處罰額，除作原則性或一般性裁量基準外，另有例外情形之裁量基準(該基準第5點參照），經核與法律授權目的並無牴觸，自應予援用。
(二)次按公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：…………建築管理、……等之主管人員；其範圍由法務部會商各該中央主管機關定之；……。」依此授權訂定之「公職人員財產申報法第2條第1項第12款業務主管人員範圍標準」第8條則明定：「本款所稱建築管理人員，指辦理建照管理、施工管理、營建管理、使用管理、違建查報及管理等業務人員。」基此，與辦理違建管理、建築管線管理之公職人員有兄弟關係者，即不得與該公職人員服務之機關為承攬交易之行為；違反者，該當於行為時利衝法第9條之要件，應依同法第15條規定予以處罰。
再則，行為時利衝法之立法目的，旨在「建立公職人員利益衝突之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送」，乃為事先預防公務機關貪腐之措施，並非就公務人員從事利益輸送等貪瀆不法行為予以事後制裁。原判決論明：行為時利衝法第9條公職人員其關係人，不得與公職人員服務之「機關」為承攬等交易行為之規定，應以具有單獨之法定地位，並能代表行政主體表示意思之組織為界定（行政程序法第2條第2項參照）；至於機關下所設科、室、處等內部單位，除顯不得作為契約主體外，當不能以實際承辦交易單位之業務內容侷限判斷利益衝突之範疇，更不能以各該交易對象關係之公職人員權限內容是否及於承辦單位業務內容為利益衝突之判斷標準；且不因關係公職人員於各該交易中是否「實際」涉有利益輸送而有異。上訴人之弟許由興先後擔任臺中市都發處違章建築拆除科科長、臺中市建設局管線管理科科長，為隸屬於機關臺中市政府、臺中市建設局之轄下單位，而上訴人參與系爭採購案之交易主體分別為臺中市政府、臺中市建設局，自係與許由興服務之機關為交易，即屬利益衝突，並無不合。上訴意旨主張許由興為臺中市建設局管線管理科科長，與該局組織規程所規定建築管理人員職掌之業務不同，且上訴人係依政府採購法規定標得系爭採購案，並非許由興所能干預或影響，除無利益衝突外，更無不當利益輸送之問題，指摘原判決有適用利衝法第2條、第9條不當之違法云云，並無可採。
(三)經查，上訴人之弟許由興自97年1月13日起擔任臺中市都發處違章建築拆除科科長；99年12月25日起擔任臺中市建設局管線管理科科長，上訴人於99年3月29日至同年12月1日期間，參與政府採購標得臺中市政府、臺中市建設局招標之系爭採購案，金額合計26,179,084元，且上訴人與其家族長期參與臺中市政府政府採購案，對於政府採購實務極為嫻熟，必然知悉利衝法關於公職人員關係人交易之相關規範，而上訴人參與系爭採購案之投標時，均於所填具之投標廠商聲明書第10點「是否屬於利衝法第2條規定之公職人員或第3條所稱之關係人」勾選「否」，此聲明具有「擔保切結」性質，作成前必須究明利衝法相關內容而為正確聲明，否則即應負錯誤聲明之責，上訴人不循正確管道查詢聲明文義內涵，率而聲明擔保非屬公職人員關係人，求與機關交易，足徵其預見即使聲明不實，亦無礙於其致力於構成要件之成就，乃有未必故意至明，故原處分以許由興為行為時利衝法第2條所稱之公職人員，上訴人為許由興之二等親，屬同法第3條第2款規定之關係人，其違反同法第9條規定，與許由興服務(原處分主文欄誤植為「監督」）之臺中市政府、臺中市建設局為系爭採購案之承攬行為，乃依各個採購案結算金額，循同法第15條及裁處時罰鍰額度基準所示計算裁處罰鍰金額共1,333萬元，核無違誤，已經原判決依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，並就上訴人援引司法院釋字第716號解釋文，主張其與許由興服務機關之交易均係透過政府採購之公開程序為之，無利益輸送之可能，應從寬不予處罰；暨援引與本案情節相異之被上訴人92年11月14日函釋、101年1月2日函釋，指摘原處分違反行政自我拘束原則及平等原則等節，何以不足採取，分別予以論駁甚明，核與卷內證據相符，原判決據以維持原處分，依上開說明，即無違誤。又修正後利衝法第14條第1項但書規定，係於107年12月13日修正公布施行，上訴人參與系爭採購案既在新法實施前，本無修正後利衝法第14條第1項但書第1款規定之適用；且上訴人為系爭採購案之投標行為，未曾主動於投標文件內據實表明其與許由興之身分關係，亦與修正後利衝法第14條第1項、第2項規定為政府採購之交易行為前，應主動於投標文件內據實表明其身分關係之要件未符，亦經原判決論述甚明，核無不合。上訴意旨就原判決已經詳為論述及指駁之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有適用法規不當之違法云云，無非係其個人之主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，即無可採。另上訴意旨所舉上訴人之妻擔任負責人之力安公司，同因參與臺中市政府、臺中市建設局之政府採購案，經被上訴人依裁處時利衝法第15條規定裁處罰鍰事件，業經原審法院106年度訴字第1763號判決以被上訴人未考量行為人違章行為之情節較屬輕微，而撤銷該罰鍰處分一節，屬下級審法院之個案見解，對原審及本院並無拘束力，上訴意旨執以指摘原判決有消極不適用行政罰法第18條第1項規定之違法云云，亦無足取。
(四)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 21 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 曹 瑞 卿法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 2 月 24 日
書記官 高 玉 潔