最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第143號上 訴 人 賴秀淡等67人（詳附表）共 同訴訟代理人 陳垚祥 律師被 上訴 人 嘉義縣政府代 表 人 翁章梁被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 潘孟安上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年6月5日高雄高等行政法院108年度年訴字第87號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：㈠附表編號1至65所示上訴人及附表編號66、67所示等人之被繼
承人鐘李芳春（以下均稱上訴人）均為公立學校退休教職員，於民國107年6月30日前分別經被上訴人嘉義縣政府、屏東縣政府依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，後因立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），於107年7月1日施行，被上訴人嘉義縣政府、屏東縣政府依新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項規定，分別重新審定上訴人每月退休所得，並以如高雄高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第87號判決（下稱原判決）附表2發文字號欄所示之函及所附已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下合稱原處分）分別通知上訴人自107年7月1日起，每月應領之退休所得，並均經如原判決附表2訴願決定書發文字號欄所示之訴願決定書（下合稱訴願決定）駁回，上訴人均不服，提起行政訴訟，並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉確認被上訴人應依上訴人退休當時有效之原舊法相關法規，對上訴人已成就退休事實之退休給付條件，核定退休生效所審定退休所得金額、種類及給付領取方式，應繼續按期給付上訴人之全部退休所得。⒊被上訴人應自107年7月1日起，按月給付上訴人依退休時之法規核定包括但不限於下列各項退休所得金額之差額及上開差額自每月應給付之日起迄至清償日止，按年息5%計算之利息：⑴一次退休金之優存利息及公保養老給付之優存利息。⑵舊制月退休金。⑶新制儲金月退休金。⑷月補償金。⑸其他法定退休給與。⒋被上訴人應依上訴人之其他實質損失與精神損失（如原審起訴狀附表二）給予損害賠償。⒌被上訴人應提供依新法致減損差額。
㈡經原審以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論而逕予判決駁
回後，上訴人就關於被上訴人部分猶未甘服（至關於原審被告公務人員退休撫卹基金管理委員會及臺灣銀行股份有限公司部分，未據上訴人提起上訴），遂提起本件上訴，並聲明：原判決撤銷，並發回原審更為審理（原審編號60原告鍾李芳春於原判決送達後之109年6月22日死亡，由其在原審合法委任之訴訟代理人以其本人名義提起上訴，嗣鍾李芳春之繼承人即附表編號66鍾秉霖及編號67鍾良枝，均具狀聲明承受訴訟，並均選任陳垚祥律師為上訴審訴訟代理人）。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋（下稱釋字第
783號解釋），認新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。依行政訴訟法第107條第3項所明定及司法院釋字第185號解釋意旨，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。因此，上訴人以作成行政處分所依據之法律違憲，主張行政處分違法，提起撤銷訴訟，即屬在法律上顯然不能獲得勝訴者。
㈡釋字第783號解釋理由書已就退撫給與制度之性質、得否調整
及審查標準為相關說明，並強調退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即，源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，司法院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準，乃就新法作成不違憲之解釋。準此，上訴人主張原處分所依據之新法違反憲法上退休金「制度性保障」乙節，即非可採。
㈢憲法第7條保障之平等權，並不當然禁止任何差別待遇，立法
與相關機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理差別待遇，迭經司法院大法官闡釋甚明。對照司法院釋字第781號解釋理由書闡述，且釋字第783號解釋對於公立學校教職員退休給與之性質與勞退新制間之區別已有所闡釋，足見基於不同職域（軍、公、教、勞工）之年金改革，涉及各職域之特殊性，其事物本質尚非完全相同，故對於各職域之退休所得分配，立法者應有較大形成空間，其考量不同職域之情況而有不同之改革進程及分配方式，尚難認違反平等原則。至新法第34條第3項規定，揆諸釋字第783號解釋意旨，被上訴人對新法施行前已辦理退休，並經主管機關依舊法審定確定之退休公立學校教職員，適用新法第34條第3項規定，重為退休給付之審定，除無違反法律不溯及既往原則外，亦難認與比例原則及信賴保護原則相違背。
㈣上訴人提起撤銷訴訟請求撤銷各該原處分時，一併請求如起
訴狀聲明第2、3、4項所載金額（退撫新舊制差額、遲延利息及損害賠償；其中聲明第2項雖稱確認，然實為請求依舊法制度繼續給付之意），即因前述被上訴人嘉義縣政府、屏東縣政府依新法規定所作成之各該原處分，並無違法，則上訴人此部分請求，即失其據，亦顯無理由。觀公務人員退休撫卹基金管理委員會組織條例第1條、第2條、第3條規定可知，原審被告公務人員退休撫卹基金管理委員會係隸屬於銓敘部，負責公務人員退休撫卹基金之收支、管理及運用，關於退撫新制重新審定退休教職員每月退休所得之業務，並非屬其業務職掌範圍，上訴人將之列為被告請求撤銷如原判決附表2所示原處分及請求其給付前揭退撫新舊制差額、遲延利息及損害賠償云云，亦顯無理由。公立學校退休教職員一次退休金及養老給付優惠存款辦法第2條、第7條、第8條第1項及第18條條文可知，退休教職員一次退休金及養老給付優惠存款的審定機關在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府，原審被告臺灣銀行股份有限公司僅為配合主管機關審定結果，辦理優惠存款業務，關於退撫新制重新審定退休教職員每月退休所得之業務，亦非屬其業務職掌範圍，上訴人將之列為被告請求撤銷如原判決附表2所示原處分及請求其給付前揭退撫新舊制差額、遲延利息及損害賠償云云，亦顯無理由。
㈤上訴人依原處分，對照其原領取之月退休金金額，即可得知
其依新法致減損之差額。且如原判決附表2所示之原處分並無違法，上訴人請求被上訴人應給付如起訴狀聲明第2、3、4項所載之金額（退撫新舊制差額、遲延利息及損害賠償等）均顯無理由，業如前述，自無再由被上訴人提供依新法致上訴人退休金減損差額之詳細給付計算的必要，故上訴人此部分請求，亦顯無理由等語，以原判決駁回其等在原審之訴。
四、上訴意旨略謂：㈠釋字第783號解釋應有下列各項疏漏及錯誤之處，有待日後本件判決確定後聲請補充解釋之必要：
⒈退休公立學校教職員於退休前之雇主為政府，依釋字第783號
解釋理由書卻載關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，性質上屬恩給制之範疇云云；惟國家與公立學校教職員間之關係，按司法院釋字第596號解釋意旨，應屬互負對待給付義務之關係，因此政府係按提撥費率65%由政府預算提撥，應係公務人員已盡履行其忠誠，並培育各行各業所需之人職務之勞務後所應負之對價，故釋字第783號解釋應有違誤；另薪俸與退休金既屬公立學校教職員執行職務之對待給付，即為政府應負擔之勞動成本，應視為人民依憲法第18條服公職所應具有之權利，且退休金亦因屬勞動成本，故在經濟學上之退休金亦應認係遞延工資之給付性質，而釋字第783號解釋卻認「公立學校教職員之退撫給與並非遞延工資給付」，即有不當。
⒉舊法第8條規定，已退休公立學校教職員所領取之退休金實有
涵蓋未退休前之每月薪俸經保留一部款項，且上開款項本應於任職期間依其俸級所應給付，惟卻保留至退休後所給付，且政府即雇主為配合實施上開退撫儲金新制，亦應負擔一部款項，應屬公立學校教職員薪俸部分，故退休金給與應屬「遞延工資給付」甚明。政府為公立學校教職員之雇主，有照顧公立學校教職員退休以後生活之責任，且政府為避免一時國家財政無法負擔，故有月退休金分期給付之制定，況按勞工退休金條例第23條第2項之規定，勞工於退休後所領取月退休金，已非單純係其任職期間按月所扣繳其薪津6%以上費用作為勞工退休基金，尚有政府保證不得低於當地銀行2年定期存款利率；復基於雇主為政府照顧其員工即公立學校教職員退休後依其職等身分適切生活之責任，以給其較優於其後為代「企業主」負擔照顧勞工退休以後生活始制定勞工退休給與之條件，且亦符合「比例原則」。尤其勞工亦依「勞工保險條例」規定 ，於退休以後尚可請領老年給付，且老年給付尚有一次退休金及月退休金等給付方式，亦為退休公立學校教職員所無。釋字第783號解釋以「公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，即認非遞延工資之給付」，並非的論。
⒊退休公立學校教職員所領取養老給付優存利息18%，實係社會
保險，並非政府所支付之退休金，不應將其計算退休所得，致使退休所得計算「所得替代率」因此而偏高，釋字第783號解釋卻未審酌「勞工保險條例」亦有規定「老年給付」即退休給與，並按月給付之存在，有違反平等原則。
⒋舊法第8條第1項後段規定「政府負最後支付保證責任」，並
未規定政府須在「採行開源節流手段仍不足維持退撫基金收支平衡時」之前提要件下，政府始負最後支付保證責任，是政府以退撫基金支付退休給付若有不足，仍應負起全部給付退休金之責任，尤其退撫基金不足，實乃政府保管運用不當所致，非公立學校教職員所應負之責任。然釋字第783號解釋卻做出上開前提條件，增加國家法律所未規定之限制，有違憲法所規定之法理，損害退休公立學校教職員之退休金，應屬違憲解釋，法院似不應受其拘束。
⒌釋字第783號解釋僅為解決退撫基金之財務危機，卻未優先顧
及憲法保障人民服公職權與財產權之規定，且實際上，退撫基金亦不可能破產，實因公務人員退休撫卹基金管理條例（下稱退撫基金管理條例）第8條後段亦明定有效改善基金財務問題之開源機制，司法院大法官卻視而不見，貿然採取以修法方式減少支付退休人員退休金之「節流」手段，顯已與憲法第23條規定之比例原則相違背。且政府制定舊法時，即有採行編列預算予以補足之補救措施，其後改採儲金制，由政府及公立學校教職員依固定比率共同提撥退撫費用予以給付，以減輕國家財政負擔，且政府猶恐各種因素，預防退撫基金不足支付退撫給與時，再由政府編列預算應對，況釋字第783號解釋亦未指出政府已採取任何具體開源節流手段，卻僅係一味以限制服務年資及降低所得替代率，顯見政府為減免上開保證責任所為卸責之詞，殊非可取。
⒍依新法所規定具35年服務年資為例，其退休給與由約107年7
月1日現職者薪津九成降至七成即20%，尤其每年以1.5%，遞減由75%減至60%，如此遞減速度，與勞保費率調整期間為16年相較過於迅速。釋字第783號解釋認爲新法無違法律不溯既往原則，實則不然。故司法院大法官甘為政府脫免其負「最後支付保證責任」背書，更為已退休教職員所難以忍受之論調；另按司法院釋字第730號解釋陳新民大法官所提部分協同、部分不同意見書之見解，即「國家應當致力於建立較為優渥的退休金法制，來回饋教職員一生奉獻教職的付出」，故新法將公教人員之退休金大幅縮減，且政府亦未提出合理補償或補救措施，實非可取；復者，新法之退休給付，全然不符退休公立學校教職員俸給與職等身分之價金，即其最低標準亦應符合中產階級之生活標準，尤其新法亦訂有退休所得替代率上限及下限規定，有失繳費之權利義務對等關係，亦有違平等原則；更何況新法僅就「國庫公益」為考量，致已退休公立學校教職員無法安度餘生，破壞公立學校教職員「制度性保障」，是以，新法第4條第6款規定應不符老年生活之最低生活保障，應有違反侵害最小之必要原則。釋字第783號解釋卻認係「保障其等於退休後之基本生活」云云，而非符合其職等身分之適切生活，亦非可採。
㈡綜上所述，政府於教職員既已完成上開勞務而退休時，即應
負有給付退休金之義務，惟釋字第783號解釋卻指「政府在開源節流手段仍不足維持退撫基金收支平衡之情況下，始負最後支付之保證責任」，與退撫基金管理條例第8條「政府得以調整繳費費率或由政府撥款補助」之規定相悖，係「增加法律所無之限制」；再者，政府亦無積極採取任何開源節流手段。況政府將公保養老給付優存利息18%取消，卻未取消性質相同之勞工老年給付，有違平等原則；且在短暫期間內大幅度減少退休金約3分之1，顯然過於激烈，違反比例原則；政府亦未依行政程序法第126條第1項規定給予上訴人合理補償措施，亦應有違反誠信原則及信賴保護原則。釋字第783號解釋有多項疏漏及錯誤並未審酌，卻率而認定合憲，故有待日後本件判決確定後再聲請司法院補充解釋。原審之用法尚有違憲之虞。
五、本院判斷：㈠上訴人均為公立學校退休教育人員，於107年6月30日前分別
經被上訴人依舊法核定退休，嗣新法公布，被上訴人分別以原處分重新審定上訴人退休所得，上訴人對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，為原判決依法確定之事實，並有原處分在卷可憑。
㈡查原審業已論明，於原審審理期間，司法院於108年8月23日
作成釋字第783號解釋，宣告新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背（解釋文第1項參照）；新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背（解釋文第2項參照）；復宣告新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背（解釋文第3項參照）；並於解釋理由書中說明：退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異，亦即應依其財源是否係退休公立學校教職員在職時所提撥，而受不同層級之保障。政府補助與政府就退撫舊制退撫給與之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲；退撫給與並非遞延工資之給付；最低保障金額之設定，使因新法施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。新法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期，無涉法律不溯及既往原則。85年修正發布之舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。然以新法調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背；依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束，故被上訴人於新法施行後，依新法第34條、第36條、第37條、第39條規定，據以重新審定之原處分既未違法，上訴人主張原處分及訴願決定違法，即無可採等語，因而以原判決駁回上訴人之訴，經核於法並無不合。
㈢憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。新法規定係於106年8月9日制定公布，於107年7月1日施行，旋經立法委員林德福等38人以新法第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。司法院嗣於108年8月23日公布釋字第783號解釋之解釋文及解釋理由書，依前揭之說明，原審及本院自均應受其拘束，於審理本件時，依解釋意旨為之。況查，釋字第783號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要。是依前揭之說明，上訴意旨以被上訴人適用新法作成之原處分及釋字第783號解釋均違反誠信原則、信賴保護原則、比例原則及平等原則等，且釋字第783號解釋有多處疏漏及錯誤，該號解釋針對政府應負最後支付保證責任部分，係增加法律所無之限制，均有待補充解釋等語，指摘遵守釋字第783號解釋之原判決違背法令，自無可採。
㈣另上訴意旨主張政府未依行政程序法第126條第1項規定給予
上訴人合理補償措施，有違反誠信原則及信賴保護原則云云。然查釋字第783號解釋業已敘明公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異，是退撫給與並非遞延工資之給付（理由書第69段），是上訴人指逐年予以減少，係違背誠實信用原則，顯屬無據；又上開解釋復指明退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），而新法第37條第5項明文規定：「本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」是被上訴人依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用，況上開解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新法之制定，係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原118年延後至138年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第120段），而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段），則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，即與新法及上述解釋意旨相違背，而無可採。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 4 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 4 月 21 日
書記官 蕭 君 卉