最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第197號上 訴 人 黃俊龍
楊德成
吳國城
蔡國賢
蔣素華
黃冠諭
蔡東清
戴魁侃
蔡秋琴胡承波
羅建科楊玲卿
簡太郎
鍾照美
王其榕
唐錦蓉共 同訴訟代理人 朱敏賢 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 周志宏訴訟代理人 賴威志
呂宛樺上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年6月24日臺北高等行政法院108年度年訴字第821號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人原為周弘憲，其後變更為周志宏，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。
二、本件爭訟概要：上訴人黃俊龍等16人（下稱上訴人）均係經被上訴人核定於民國107年6月30日前退休生效之已退休公務人員，而依107年11月21日公布廢止前之公務人員退休法（下稱舊法）審定其退休薪級、退休金種類、年資及月退休金等項目（下稱前處分或原退休審定函）。嗣被上訴人依106年8月9日公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法）第
34、36、37、39條等規定，重新審定計算上訴人107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得，並分別以臺北高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第821號判決（下稱原判決）附表原處分欄所示日期、文號之函文及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，提起復審經決定駁回，上訴人仍不服，續向原審提起行政訴訟，聲明：原處分及復審均撤銷。經原審以原判決駁回其訴，上訴人遂提起本件訴訟。
三、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均引用。
四、原判決駁回上訴人於第一審之訴，其主要論據如次：㈠司法院釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋）意旨，認
新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背，而為合憲之解釋，參照司法院釋字第185號解釋，行政法院自應受釋字第782號解釋之拘束。
㈡依釋字第782號解釋意旨，上訴人雖於舊法時期分別經核定退
休生效，惟上訴人並非領取一次性之退撫給與，且至新法施行後，其退撫給與尚未完全給付，上訴人退撫給與法律關係在現實生活中既尚未完全具體實現，則將新法適用於上訴人於舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法之溯及適用，無違反法律不溯及既往原則。雖84年施行之舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布時已逾20年，上訴人依據舊法規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，固具有值得保護之信賴利益。惟新法規定對舊法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當目的，且新法所設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率，暨對於因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
㈢至新法第34條第3項規定，原依舊法審定並領取月補償者，於
舊法公布施行後，應以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依舊法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，係以新法規變動非屬一次性退撫給與之月補償金內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，並未調降或追繳已受領之月補償金，故與法律不溯及既往原則無涉，業據釋字第782號解釋理由闡述甚明。又年資補償金係因84年退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，屬全部源自政府預算之恩給制範疇，立法者得有相對較高之調整形成空間；衡諸年資補償金之給付，致兼具新舊制年資且舊制年資1年以上至15年之退休人員，退休所得替代率均相同且最高，兼具舊制年資16年以上者次之，僅具新制年資者再次之，僅具舊制年資者最低。同一群體間之相同等級、相同服務年資，不同任職時期者，退休所得有顯著之差異，且此一差異將因退休公務人員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高，以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低，而更加彰顯；是新法第34條第3項規定，有助於達成消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得不均衡之重要公共利益目的，揆諸釋字第782號解釋意旨，難認與比例原則及信賴保護原則有違。是上訴人以新法第34條、第36條、第37條、第39條係屬違憲，被上訴人作成原處分係屬違法為由，訴請撤銷，在法律上顯無理由。㈣新法於符合行政程序法第93條第1項、第2項第1款等規定，且
與中央法規標準法第14條規定無違。次按原處分係因前處分所依據之舊法事後因新法施行而廢止所致，且被上訴人係為達成新法所追求高於上訴人個人信賴保護之公益所必要，合於行政程序法第123條第4款規定。是前處分之存續力於經原處分變更原規制內容部分，業經廢止而不存在，上訴人主張被上訴人依新法第34、36、37、39條等規定作成原處分，違反前處分之存續力為由，訴請撤銷，顯非有據。
㈤上訴人以新法第34條、第36條、第37條、第39條係屬違憲，
被上訴人違反中央法規標準法第14條及前處分之存續力，而訴請撤銷原處分及駁回其等對原處分所提復審之決定，同為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。原審於釋字第782號解釋作成後，已無違憲之確信，自無依上訴人主張，聲請補充解釋之必要。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴尚無違誤。茲就上訴理由，再予論述如下：㈠按「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯
及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。
同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」已據釋字第782號解釋在案（見解釋文第1項至第3項所載）。揆其解釋理由闡述如次：
⒈關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政
府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於政府於退撫基金未達法定最低收益，或退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交補助款項本息之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間。（見理由書第61段）⒉新法第7條第1項所載「由政府負最後支付保證責任」，係
為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。新法未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。（見理由書第63至66段）⒊退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後
生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與俸給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。新法第7條第2項關於提高共同撥繳費用之基準規定，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於新法施行後，始對未來發生效力，並未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用之情形，亦無侵害受規範對象工作權之問題。退撫基金係退撫新制（自84年7月1日起施行）退休所得之財源，退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。立法者依法定程序將撥繳費用之基準由84年之8％至12％、100年之12％至15％，提高為12％至18％，除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由考試院會同行政院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率後，逐步調至上限之18%。再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率36.98%相較，新法採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18％，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯。無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。（見理由書第69至77段）⒋最低保障金額之設定，係採以公務人員委任第一職等本俸
最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額，作為退休所得最低保障金額。使因新法之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。退休所得之計算基準有二：服務年資及依俸級與俸點計算之本俸。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職時之本俸較低所致，而非因新法所造成。該法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。（見理由書第80至81段）⒌新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利或增加法律上之
義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法施行時期，而構成要件事實於新法法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規定。此種情形，係將新法規定適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規定施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規定之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由：(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；(2)退休人員經審定後之月退休金，於新法施行前，應隨現職人員調薪而更動，於該法施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定，皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規定變動退撫給與內容，且將之適用於新法規定施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規定之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。（見理由書第85至87段）⒍信賴保護原則所追求的法秩序安定，以及現代國家面對社
會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；(2)消除兼具舊制與新制年資者，因新、舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)延緩政府培育人才提早流失，以及(7)延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨。（見理由書第93段及第115至116段）⒎由是觀之，司法院受理上開新法第4條第4款至第6款、第7
條第2項、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項、第2項等規定，是否違背憲法保障人民生存權、財產權及工作權之意旨，或牴觸法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等疑義之釋憲聲請案件後，經審究憲政原理，並盱衡目前我國退休金儲備狀況已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，業已明確表示立法機關為實現分配正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，制定新法就源自政府預算之有關退撫給與事項予以規範，有立法形成自由，不牴觸信賴保護原則、比例原則，無違反憲法保障人民財產權、服公職權、生存權之意旨，無涉工作權之保障。且新法對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄新法施行後始合致之要件事實，自應適用新法計算其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。
㈡復按「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」
「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」「憲法之解釋，由司法院為之。」為憲法第78條、第79條第2項、第171條第2項、第173條所明定。足見關於法律牴觸憲法之爭議，專屬司法院解釋之權限。再參照司法院釋字第185號解釋意旨，法律經司法院解釋未牴觸憲法，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。法官依據憲法第80條規定，須超出黨派以外，依據法律獨立審判，並應受司法院解釋拘束，不得拒絕適用業據司法院解釋合憲之法律。且法律甫經司法院解釋在案，如原來法規範之秩序與社會價值未明顯變遷，殊無反覆聲請司法院重行認定與判斷，再作成變更或補充解釋之必要。是以，上訴意旨猶以「制度禁止後退原則」為現代民主法治國家之憲法基本原則，司法院釋字第781號至第783號等解釋卻無所斟酌，有諸多解釋脫漏、論理不周、裁判理由矛盾等違誤為由，憑以爭執上開釋字第782號解釋之規範效力，自非可採。
㈢經核上訴人均為經被上訴人適用舊法核定於107年6月30日前
退休，並審定退休給與生效在案之公務人員。嗣被上訴人再適用新法第34條、第36條、第37條及第39條等規定，作成如原判決附表所示原處分，重新審定各該上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得等情，為原判決所確認之事實，核與卷附原處分所載內容相符，無違證據法則，自得為本院判決之基礎。是以，上開新法相關條文規定既經司法院解釋未牴觸憲法在案，則被上訴人據以作成原處分，按上訴人退休總年資及退休等級，重新計算上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得，自為法所許。原判決對於上訴人於原審主張被上訴人作成原處分所適用之新法相關條文規定係屬違憲，原處分因此構成違法乙節，援引釋字第782號解釋予以論駁，於法並無不合。
㈣上訴意旨雖復主張：1.各該主管機關核定上訴人退休時，已
以原退休審定函就各項憲法所保障之退休金等財產權予以審定，原處分未為撤銷或廢止原退休審定函之公法上意思表示，更無依行政程序法第96條第1項第2款規定，記載其撤銷或廢止原退休審定函之法令依據，則原退休審定函未經撤銷或廢止前，具存續力，上訴人退休之公法財產權關係業已確定，被上訴人無權限重行作成不同於原退休審定函內容之原處分，原處分牴觸原退休審定函之實質存續力，違反行政程序法第110條第3項規定。原判決未敘明原處分如何可認有廢止原退休審定函之意思表示，有判決不備理由之違法。2.新法於107年7月1日施行生效，原處分作成時，新法尚未施行，依司法院釋字第658號解釋及行政程序法第4條規定，原處分乃欠缺有效法律依據而違反法律保留原則，顯然違法應予撤銷，原判決無視本件除適用法令違憲外，尚有其他違法爭點，顯有判決理由不備之違誤。3.上訴人於原審主張原處分違反公務員制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，被上訴人違反行政程序法第110條第3項規定，依據尚未生效之新法作成原處分構成違法，原審不經言詞辯論逕為判決，未對上訴人履行法定闡明義務，違反行政訴訟法第188條第1項、第189條第1項前段、第141條第1項、第125條第2項、第3項之規定，且違背司法院釋字第482號解釋所示保障聽審請求權之意旨，構成行政訴訟法第243條第2項第5款之當然違法等語，資為原判決違背法令，應予廢棄之論據。惟：
⒈釋字第782號解釋理由業已闡述：退休人員經審定後之月退
休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機，而公務人員退休資遣撫卹法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則尚無違背等意旨，詳如前所述。再者，「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」復為新法第37條第5項所明定。足見被上訴人作成原處分係依新法第37條第5項規定適用同條第1項至第4項規定之待遇標準，以上訴人原退休核定處分所審定之退休薪級、退休金種類、年資等項目為基礎，重新計算上訴人自新法107年7月1日以後之每月退休所得，性質上並非就前處分之審定或於舊法時期所計算之每月退休所得審定，予以撤銷或廢止，顯無行政程序法關於行政處分廢止或撤銷等規定之適用。且原處分係規制上訴人自新法於107年7月1日施行日以後之每月退休所得，並非於作成時即發生其內部效力，故以新法為規範依據，自屬適法。
⒉是以，上訴意旨主張：原退休審定函未經撤銷或廢止前，
具存續力，被上訴人作成與原退休審定函規制內容不同之原處分，違反行政程序法第110條第3項規定，及原處分係於新法尚未施行前作成，欠缺有效法律依據，違反法律保留原則，應予撤銷等語，於法尚欠允洽，不能採取。至原判決理由載稱：前處分即原退休審定函於經原處分變更原規制內容部分，業經廢止而不存在等語，核諸上開說明，於法固有未洽。且對於上訴人於原審主張原處分於新法尚未施行前作成，欠缺法律依據乙節，未予置論，理由雖有不足，但不影響判決之結果，依行政訴訟法第258條規定，均不構成應予廢棄之事由。
⒊關於上訴意旨指摘原審未經言詞辯論逕為判決，且未依職
權行使闡明義務，構成違法乙節。按「原告之訴依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之」之規定，並參據其立法理由載謂：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，以節省勞費，而符經濟之原則」等語。可見原告之訴即使具備起訴合法要件，但由其主張之重要事實觀之，並無證據待調查審認或法律上問題待釐清，即足以判斷在法律上顯無理由者，實質上即無行使闡明權之實益，為節省司法資源及當事人往返法院之勞費，以符合訴訟經濟原則，行政法院不經言詞辯論程序，逕以判決駁回之，並非法所不許。
⒋查本件上訴人於原審起訴之主要爭點在於被上訴人據以作
成原處分重新計算上訴人自107年7月1日以後每月退休所得之新法相關規定是否牴觸憲法無效，致使原處分構成違法，既經司法院作成釋字第782號解釋明示各該規定並無牴觸憲法在案，上訴人其餘爭執事項，核不影響其理由具備性之判斷。職是之故，本件上訴人於原審之起訴，既毋庸進行言詞辯論程序，即足以判斷其在法律上顯無理由，核諸上開說明，自無再進行言詞辯論程序及行使闡明權之必要。故原審審酌本件個案情形，適用行政訴訟法第107條第3項規定為判決，並不構成違法應予撤銷之違背法令情形。
六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令之情事，與司法院解釋亦無牴觸。上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 9 月 15 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 蔡 如 琪法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 9 月 15 日
書記官 曾 彥 碩