最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第102號上 訴 人 黃馥琛等99人（姓名、住所如附表所示）共 同訴訟代理人 鄭志政 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 周志宏訴訟代理人 李佳珍
陳思涵上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年4月8日臺北高等行政法院108年度年訴字第713號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人已於民國109年9月1日變更為周志宏，並具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、事實概要：上訴人與黃俊哲均為退休公務人員，前經分別依廢止前之公務人員退休法（下稱舊法）核定退休。嗣立法院於106年8月9日制定公布公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法），除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，被上訴人依新法第34條、第36條、第37條及第39條等規定，分別重新計算上訴人及黃俊哲每月退休所得，並分別以原審法院108年度年訴字第713號判決（下稱原判決）附表原處分欄所示日期、文號之函文（含所附「退休（職）所得重新計算附表」，下合稱原處分）為通知。上訴人及黃俊哲均不服，循序提起本件行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷。經原審以原判決駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴（其中原審原告黃俊哲於原審審理程序中之108年0月0日死亡，嗣其原審訴訟代理人以其名義提起上訴，經本院依職權裁定其繼承人黃陳清美、黃聿綸、黃郁琦及黃帝維4人應為黃俊哲之承受訴訟人續行訴訟並於收受裁定後10日內補正訴訟代理人，惟其等4人並未依限補正，本院另以裁定駁回之）。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之聲明及答辯，均引用原判決之記載。
四、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠司法院釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋）意旨，認
新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；第4條第4、5款、第18條第2、3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背，而為合憲之解釋，參照司法院釋字第185號解釋，行政法院自應受釋字第782號解釋之拘束。
㈡依釋字第782號解釋意旨，上訴人雖於舊法時期分別經核定退
休生效，惟上訴人並非領取一次性之退撫給與，且至新法施行後，其退撫給與尚未完全給付，上訴人退撫給與法律關係在現實生活中既尚未完全具體實現，則將新法適用於上訴人於舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法之溯及適用，無違反法律不溯及既往原則。雖84年施行之舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布時已逾20年，上訴人依據舊法規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，固具有值得保護之信賴利益。惟新法規定對舊法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當目的，且新法所設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率，暨對於因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
㈢釋字第782號解釋先將憲法對於退休公務人員之保障、退撫給
與之性質、受保障之程度與審查密度予以說明，認為退撫給與關於政府提撥、政府補助部分，性質上屬於恩給制，立法機關有一定的立法形成空間與相對較高的調整形成空間，司法機關在審查是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採取較為寬鬆之審查標準。至於政府負最後支付保證責任意旨，在於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。且退撫給與並非遞延工資之給付，而是因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。依新法規定扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇，調降新法施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的，相關規定採取之調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度，扣減順序規定，有助於新法目的之達成，就目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且相關規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。且系爭法律關於退休所得最低保障金額的規定，足以保障退休後基本生活，與憲法保障服公職權、生存權之意旨相符。故上訴人主張退休給與具遞延工資之性質、原處分違反禁止法律溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、平等原則、違反最後支付保證責任之意旨、違反制度性保障之意旨、原處分變更上訴人退撫給與是否違法等情，均無理由。
㈣依釋字第782號解釋意旨，國家是依上訴人退休時的舊法所作
成退休給與之行政處分，國家與上訴人間就退休給與處分並非公法上契約關係。而新法為106年6月27日制定，106年8月9日公布，有鑑於退休給與在法律適用方面有上述變動，依據新法重新審定的退休給與處分內容須從新法施行日起才發生效力，行政部門當然須先依新法完成重新審定，並將新的退休給與處分內容通知上訴人，待107年7月1日起始能發生效力，並無溯及既往生效的違法情形，是上訴人主張原處分於新法施行前即作成，顯自係違法等情，亦非可採。
五、上訴人主張略以：㈠被上訴人於107年5月18日就作成侵益之行政處分，而當時新
法已公布但尚未施行，已違反公法行為時之效力，是自始、當然、絕對無效且不能補正。
㈡警察及消防人員（下稱警消人員）是擁有高度危險及特殊之
專業人員，而軍人適用之陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）第26條與公務人員（含警消人員）之新法還存在一項重大差別，即軍士官依本次年金改革（下稱年改）計算得出之退休所得上限即屬固定，並無如公務人員依新法計算得出之月退休所得上限還應再分10年平均調降，核屬差別待遇，違反公平正義原則。又軍人年改所定之「最低保障金額」遠高於公務人員之「最低保障金額」，是年改對於公務人員之影響遠大於對軍人之影響。
㈢釋字第782號解釋理由書有諸多不合法律規定文義及違反經驗
法則之情事。釋字第782號解釋關於恩給制之理論，試圖以「基金費用（儲金）之來源（個人自繳或政府撥款）」為基礎，建構不同程度之「財產權」保障，在憲法釋義學上難立足，也不符我國退撫制度沿革，又曲解「政府負最後支付保證責任」之意涵，包括溯及削減已退休人員之退撫給與，顯然違反「制度性保障」之精神，更無法反駁「退撫給與」乃遞延工資之定性，故為嚴重錯誤之法律見解。再者，按司法院釋字第280號解釋明顯將優存利息視為退休金之一部分，軍公教人員之退休金性質上乃屬「遞延工資」，而釋字第782號解釋對優存利息之法律定性，似沿襲司法院釋字第717號解釋之見解，認為屬「政策性補貼」，而非退休金之一部，亦為錯誤見解，應予變更。
㈣新法設定「退休所得上限」，並溯及適用於前已退休公務人
員，顯違法律不溯既往原則，因具有財富重分配之性質，對於各受規範者之影響（即每人月退休金之削減幅度）亦大不相同，而釋字第782號解釋容許溯及既往地削減已退休公務人員退撫給與，為明顯錯誤法律見解。除違反法律不溯及既往原則外，亦已嚴重侵害憲法所保障的信賴利益，而有違信賴保護原則、比例原則及平等原則。原判決未對起訴狀所載理由詳為論述、調查與審理，均有判決不適用法規或適用不當，以及判決不備理由與理由矛盾之判決違背法令等語。
六、本院按：㈠憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次以法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈡經查，上訴人係退休公務人員，其退休案前經被上訴人審定
退休生效。嗣因新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按上訴人退休總年資及退休等級，重新審定其退休所得，為原判決依法確定之事實。而上訴人於原審起訴時，對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則，核有違憲之問題。就此，原審業已論明：司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。已就年改政策中關於公務人員退撫給與案之法律（即新法）作成合憲之解釋，依憲法第78條規定，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋之意旨為之。故而，依上訴人起訴主張新法違憲之爭執，任何人均已無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，得就以此所得之心證推翻新法並未違憲之可能性。原審另已論明新法就退休給與之適用有上述變動，所涉退休公務人員眾多，就作成並完成合法送達如此大量之重新計算退休給與處分，自不宜於新法施行生效後方開始進行，被上訴人於新法施行前就上述事宜提早作成原處分，且原處分亦已載明其規制效力係自107年7月1日新法施行之日同時發生，則上訴人主張原處分作成於新法施行之前，有無效事由云云，亦非足採，亦予以論駁甚明。則原審以上訴人之訴無理由，予以駁回，並無不合。上開上訴意旨無非就原審已論斷不採者，復執陳詞為爭議，並以其主觀見解，重申新法溯及既往削減已退休公務人員退撫給與，且設定退休所得上限，嚴重違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則；暨釋字第782號解釋不符合我國退撫制度沿革，更無法反駁退撫給與乃遞延工資定性，為嚴重錯誤之法律見解，執以指摘原判決有不適用法規、適用不當、判決不備理由與理由矛盾之違法云云，即無可採。
㈢至於上訴意旨主張本次年改對公務人員退撫權益之衝擊遠大
於軍士官，此項差別待遇實嚴重違反公平正義原則，原判決對其主張未詳為論述，有不適用法規及不備理由之違法云云。惟查，與釋字第782號解釋同日作成之司法院釋字第781號解釋理由書第55段關於107年6月21日修正公布之服役條例，對退伍除役人員之退除給與，設有較高樓地板、特殊弱勢者不調降優存利息、編列預算挹注退撫基金等相對有利措施，以係考量憲法增修條文第10條第9項規定之意旨，以示對退伍除役人員之特殊尊重，準此，對於軍公教人員之退休所得分配，立法者有較大形成空間，考量不同情況有不同之合理分配，新法規定亦與平等原則無違，則上訴人上開主張，無可採取，原判決此部分論駁所載理由雖略欠完足，惟不影響上訴人在原審之訴應以無理由駁回之結論，亦未見有何上訴人所指之不適用法規或不備理由之違法。
㈣綜上所述，原判決將復審決定及原處分均予維持，而駁回上
訴人在原審之訴，核無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法 官 侯 東 昇
法 官 王 碧 芳法 官 簡 慧 娟法 官 蔡 紹 良法 官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
書 記 官 蔡 宜 婷