最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第105號上 訴 人 郭宗海
史悌偉共同訴訟代理人 李漢中 律師
何姿穎 律師陳漢笙 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 周志宏訴訟代理人 柯佩岑
梁傑芳被 上訴 人 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 周志宏被 上訴 人 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 呂桔誠上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年5月6日臺北高等行政法院108年度年訴字第915號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件爭訟概要：㈠上訴人等2人（下稱上訴人）均係經被上訴人銓敘部依廢止前
公務人員退休法（下稱舊法）分別審定於民國107年6月30日前退休生效之已退休公務人員。嗣被上訴人銓敘部依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法）第36條、第37條及第39條規定，分別以107年5月1日部退二字第1074367302號函及所附退休（職）所得重新計算附表與107年5月16日部退二字第1074429232號函及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分），分別重新計算上訴人自107年7月1日起之每月退休所得。
㈡上訴人均不服，分別提起復審，皆經復審決定駁回後，共同續向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：
⒈復審決定及原處分均撤銷。⒉命被上訴人銓敘部應依舊法及100年2月1日制定公布之「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」所審定之項目及金額，作成給付上訴人退休給與之處分。⒊被上訴人公務人員退休撫卹基金管理委員會，在被上訴人銓敘部依據第2項聲明作成處分後，應依舊法給付上訴人依新法審定所產生之差額，並自107年7月1日起至清償日止按年息5%計算之利息。⒋被上訴人臺灣銀行股份有限公司，在被上訴人銓敘部依據第2項聲明作成處分後，應依100年2月1日制定公布之「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」，給付上訴人依107年3月21日制定公布之「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」18%利息差額，並自107年7月1日起自清償日止按年息5%計算之利息。經原審以108年度年訴字第915號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
二、兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人於第一審之訴，其主要論據如次：㈠依據司法院釋字第185號解釋意旨，司法院解釋憲法，並有統
一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。司法院釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋）已敘明新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。
同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨，原審即應受拘束，據以釐清及認定本件之爭點。是以。上訴人質疑原處分所適用之上開新法相關規定，違反憲法第15條、第18條、第23條等規定，既經釋字第782號解釋甚詳，並認定原處分所依據或涉及之新法第4條第4款、第5款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項等規定，無涉於工作權、財產權之保障，復未牴觸比例原則，亦無違法律不溯及既往原則，與信賴保護原則等意旨，準此即可認定原處分無違憲之瑕疵，原審應受拘束，據為裁判基礎，自無就上訴人指摘再行論述之必要。
㈡以公教人員年金改革月退休金、軍職人員退休俸為例，差異
不大，看不出會導致違反平等原則。就陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）第26條第3項及舊法第39條第1項規範模式相當，其適用結果差距是源之於平等原則，是一種策略。其他服役條例第26條關於現役年資等情形，似有意導引或無損本案情節，無詳述必要。上訴人主張：公務員法制度屬於憲法保障人民有服公職之權的具體內涵，其制度性保障性質已屬憲法位階之客觀法原則規範云云，確實反映制度性保障的現狀。然制度性保障現狀的妥適性，在於財政的穩健程度。軍公教年金改革不僅是法律問題更是財務問題，本質上是一個財務問題或事件，但整個改革的過程卻是以法律問題或事件來處理。但依司法院釋字第782號及釋字第185號解釋之意旨，司法院所為解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，原審仍應即受拘束，而據以為爭執釐清之認定。
㈢綜上所述，上訴人於原審主張原處分重新核定上訴人之退休
金及優惠存款，有違法律禁止溯及既往原則、信賴保護原則及制度性保障等意旨，均非可採。原處分並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴尚無違誤。茲就上訴理由，再予論述如下：㈠按「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯
及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。
同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」已據釋字第782號解釋在案（見解釋文第1項至第3項所載）。揆其解釋理由闡述如次：
⒈關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政
府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於政府於退撫基金未達法定最低收益，或退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交補助款項本息之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間。（見理由書第61段）⒉新法第7條第1項所載「由政府負最後支付保證責任」，係
為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。新法未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。（見理由書第63至66段）⒊退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後
生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與俸給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。新法第7條第2項關於提高共同撥繳費用之基準規定，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於新法施行後，始對未來發生效力，並未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用之情形，亦無侵害受規範對象工作權之問題。退撫基金係退撫新制（自84年7月1日起施行）退休所得之財源，退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。立法者依法定程序將撥繳費用之基準由84年之8％至12％、100年之12％至15％，提高為12％至18％，除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由考試院會同行政院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率後，逐步調至上限之18%。再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率36.98%相較，新法採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18％，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯。無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。（見理由書第69至77段）⒋最低保障金額之設定，係採以公務人員委任第一職等本俸
最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額，作為退休所得最低保障金額。使因新法之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。退休所得之計算基準有二：服務年資及依俸級與俸點計算之本俸。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職時之本俸較低所致，而非因新法所造成。該法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。（見理由書第80至81段）⒌新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利或增加法律上之
義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法施行時期，而構成要件事實於新法法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規定。此種情形，係將新法規定適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規定施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規定之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由：(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；(2)退休人員經審定後之月退休金，於新法施行前，應隨現職人員調薪而更動，於該法施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定，皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規定變動退撫給與內容，且將之適用於新法規定施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規定之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。（見理由書第85至87段）⒍信賴保護原則所追求的法秩序安定，以及現代國家面對社
會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；(2)消除兼具舊制與新制年資者，因新、舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)延緩政府培育人才提早流失，以及(7)延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨。（見理由書第93段及第115至116段）⒎由是觀之，司法院受理上開新法第4條第4款至第6款、第7
條第2項、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項、第2項等規定，是否違背憲法保障人民生存權、財產權及工作權之意旨，或牴觸法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等疑義之釋憲聲請案件後，經審究憲政原理，並盱衡目前我國退休金儲備狀況已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，業已明確表示立法機關為實現分配正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，制定新法就源自政府預算之有關退撫給與事項予以規範，有立法形成自由，不牴觸信賴保護原則、比例原則，無違反憲法保障人民財產權、服公職權、生存權之意旨，無涉工作權之保障。且新法對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄新法施行後始合致之要件事實，自應適用新法計算其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。
㈡復按「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」
「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」「憲法之解釋，由司法院為之。」為憲法第78條、第79條第2項、第171條第2項、第173條所明定。足見關於法律牴觸憲法之爭議，專屬司法院解釋之權限。再參照司法院釋字第185號解釋意旨，法律經司法院解釋未牴觸憲法，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。法官依據憲法第80條規定，須超出黨派以外，依據法律獨立審判，並應受司法院解釋拘束，不得拒絕適用業據司法院解釋合憲之法律。且法律甫經司法院解釋在案，如原來法規範之秩序與社會價值未明顯變遷，殊無反覆聲請司法院重行認定與判斷，再作成變更或補充解釋之必要。
㈢經核上訴人均為經被上訴人銓敘部適用舊法核定於107年6月3
0日前退休，並審定退休給與生效在案之公務人員。嗣被上訴人銓敘部再適用新法第36條、第37條及第39條等規定，作成原處分，重新審定各該上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得等情，為原判決所確認之事實，核與卷附原處分所載內容相符，無違證據法則，自得為本院判決之基礎。
㈣上訴意旨雖援引釋字第782號解釋之部分不同意見書為據，主
張：1.釋字第782號解釋作成過程中，迭有大法官於抽象審查之憲法解釋程序，以「國家就是沒錢」為由，進行具體審查，此等審查程序已然悖離正當法律程序。2.無端區分退除給與財源，並賦予不同之法律效果及憲法層級化財產權保障，剝奪退休者已取得退除給與之財產請求權，進而減少國家財政負擔，全然不慮退休者已取得之財產權，實屬對憲法制度之重大迫害。3.無視憲法第18條及憲法增修條文第10條第9項規定、司法院釋字第280號、第455號、第575號、第596號、第605號、第614號、第658號、第717號及第760號解釋中對於軍公教人員退休制度之保障，並未深入探討恩給制與憲法規定間實體互動，明顯牴觸憲法及歷來司法院大法官解釋之釋憲理由書，顯係違憲。4.軍公教退休撫卹相關法規均明文規定由政府負最後支付保證責任，政府須負擔依法規核定原應給付退休者退休給與之義務，不得企圖脫免支付保證責任，然釋字第782號解釋卻認於基金不足因應得採取其他應變措施，且此種解釋方式顯然悖離法明確性原則，難認非無違憲之虞。5.本件上訴人在舊法時即已完全實現構成要件，既已依舊法取得退除給與之法律上請求權，且該法定地位亦於新法生效前完成，僅發放退除役給與金額橫跨新舊法施行時期而已，政府不得恣意剝奪。發放金額非適用新舊法所依據之事實或法律關係，而係適用新舊法之結果，兩者不可混淆，是上訴人請求退除給與既與司法院釋字第717號解釋理由書所稱適用新法之情形有間。釋字第782號解釋認新法無違反法律不溯及既往原則，實屬違憲。故釋字第782號解釋於程序上及實體上均有違憲之虞，原判決不察，逕以該解釋為據，駁回上訴人於原審之訴，確有判決不適用法規或適用不當之違背法令等語。惟：
⒈按改制前司法院大法官行使解釋憲法之權係採行合議制，
經依法定出席及表決人數比例所決議之解釋文，於對外公布後，即發生效力。部分大法官對於對該解釋文或解釋理由持有不同意見者，雖得出具一部或全部不同意見書或協同意見書併同解釋對外公布，但該不同意見書或協同意見書所表述之法律見解不具法規範效力，無從援為指摘司法院解釋違憲之論據。上訴意旨此部分之主張，自非可取。⒉是以，上開新法相關條文規定既經司法院解釋未牴觸憲法
在案，則被上訴人銓敘部據以作成原處分，按上訴人退休總年資及退休等級，重新計算上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得，自為法所許。原判決對於上訴人於原審主張被上訴人銓敘部作成原處分所適用之新法相關條文規定係屬違憲，原處分因此構成違法乙節，援引釋字第782號解釋予以論駁，於法並無不合。
五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令之情事，與司法院解釋亦無牴觸。上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 9 月 15 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 蔡 如 琪法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 9 月 15 日
書記官 曾 彥 碩