最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第116號上 訴 人 王滿芬訴訟代理人 朱敏賢 律師
陳新傑 律師被 上訴 人 教育部代 表 人 潘文忠被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年5月6日臺北高等行政法院108年度年訴字第1222號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原係臺北市立中山女子高級中學（下稱中山女高）教師，於民國108年6月30日退休生效，支領月退休金。被上訴人臺北市政府依107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱系爭條例）第34條、第36條、第38條及第39條規定，審定自退休生效日至117年12月31日及118年1月1日以後之退休所得，並以108年6月12日府教人字第1080005639號函（下稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：1.被上訴人臺北市政府給付上訴人新臺幣（下同）69萬5,508元。2.訴願決定及原處分均撤銷。3.被上訴人教育部、臺北市政府應共同給付上訴人契約違約侵權行為等損害賠償5,868萬4,505元，及自108年6月30日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。案經原判決駁回其訴，上訴人乃提起本件上訴，並聲明：1.原判決廢棄，發回原審更為審理。2.上開廢棄部分，被上訴人臺北市政府給付上訴人69萬5,508元；訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人教育部、臺北市政府應共同給付上訴人契約違約侵權行為等損害賠償5,868萬4,505元，及自108年6月30日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠參照司法院釋字第185號解釋意旨，個案審理應適用之法律，
倘經大法官作成合憲解釋，行政法院即應受解釋意旨之拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。又系爭條例於106年8月9日制定公布，並自107年7月1日施行，立法委員江啟臣、林德福等多人，認該法相關規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之服公職權、平等權、工作權及財產權等，分別聲請釋憲。司法院作成釋字第783號解釋略以：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」㈡上訴人固主張系爭條例與原處分違反憲法上信賴保護原則、
比例原則、平等原則，並侵害憲法所定服公職權之制度性保障、生存權、工作權及財產權保障云云，然依據司法院釋字第783號解釋意旨，認系爭條例相關規定並未違憲，茲就上訴人主張之違憲爭議，析述理由要旨如下：1.原處分及系爭條例相關規定並無違反憲法所定服公職之制度性保障、工作權、財產權、生存權及平等原則：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。退撫基金係退撫新制（自85年2月1日起施行）退休所得之財源，退休公立學校教職員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。因系爭條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。2.原處分及系爭條例相關規定並無違反法律不溯及既往原則、法安定性原則、信賴保護原則及比例原則：非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退撫給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。
㈢上訴人自陳係因考量「補償金之落日條款」，即依系爭條例
第34條第1項規定，退休教職員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原相關規定核發補償金者，於系爭條例施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。是以，其自願提出退休申請，經被上訴人臺北市政府於108年6月12日以原處分核定退休，且該自願退休案自108年6月30日起生效，而原處分係依系爭條例作成，並無違憲之情形，上訴人主張：原處分違反行政行為併用禁止原則云云，容有誤會。又上訴人於自願退休案生效後，與中山女高間之聘任關係即行政契約關係，自應已同時解消，況被上訴人臺北市政府與教育部與上訴人間並不存在任何聘任關係，上訴人提起原審之訴竟仍基於聘任關係向被上訴人請求履行薪給待遇、給付違約損失補償，顯屬無據。其次，被上訴人臺北市政府及教育部對於系爭條例所規範之退撫新制，於作成本件退休核定及決定時本應有遵循之義務，故其等參照系爭條例規定作成之行政處分及相關行政行為，乃屬依法令之行為，尚難認其有何不法，亦即無國家賠償法第2條所謂公務員違法侵害應負賠償責任之適用。從而，上訴人依聘約請求被上訴人給付薪給待遇、違約損失補償及侵權行為損害賠償，均屬於法無據等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：㈠憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈡經查，上訴人係公立學校退休教育人員，被上訴人依107年7
月1日施行之系爭條例，審定上訴人每月退休所得，並以原處分通知上訴人，為原判決依法確定之事實。依上訴人於原審起訴主張其退休金所得受憲法之公務員制度性保障、生存權、工作權及憲法第15條關於財產權保護，系爭條例與原處分違反憲法上信賴保護原則、平等原則及比例原則，而有違憲之問題。然原審業已論明，司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」而作成合憲解釋等語綦詳。全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束(憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨)，原審亦自應受其拘束。且司法院釋字第783號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要。原處分及系爭條例相關規定並未有上訴人所指前揭之違法情事，系爭條例相關規定既經司法院釋字第783號解釋宣告不違憲，被上訴人臺北市政府依前開法令規定計算上訴人自退休日起之退休所得，核無違誤，從而原審以上訴人所提撤銷訴訟(即原審訴之聲明第2項部分：訴願決定及原處分均撤銷)，為無理由，予以駁回，於法並無不合。又上訴人於原審訴之聲明第1項及第3項請求被上訴人臺北市政府為財產上給付，及請求被上訴人教育部、臺北市政府應共同給付損害賠償暨遲延利息部分，係以原處分屬違法為前提，上訴人對原處分所提上開撤銷訴訟並無理由，無法獲得勝訴判決，已如前述，則上述聲明第1項及第3項之請求，亦無理由。原判決就此部分予以駁回，亦並無不合。
㈢上訴意旨雖主張原審未闡明上訴人應依其請求追加重新聘任
或提起課予義務訴訟之訴之聲明，且對上訴人訴請履行教師聘任行政契約部分，未命追加其餘機關為原審被告或依職權命其餘機關參加訴訟，有違闡明義務，屬判決違背法令云云。然查：
1.就未闡明追加重新聘任訴之聲明部分：上訴人既已於原審請求撤銷原處分，則原處分如遭撤銷，上訴人自願退休案即不生效力，上訴人與中山女高間之聘任關係即自動回復，其再請求追加重新聘任之聲明，並無訴訟實益，欠缺權利保護必要，故原審縱未闡明上訴人追加此部分聲明，仍未違闡明義務。
2.就未闡明提起課予義務訴訟部分：上訴人既未曾向被上訴人臺北市政府提出申請，亦不符訴願前置，則縱上訴人於原審提起課予義務訴訟，原審亦會以其未提出申請，逕依起訴不備要件予以駁回。因此，縱原審依上訴人之主張，行使闡明權，使上訴人提起課予義務訴訟，其訴亦不合法，對上訴人毫無實益。
3.就未命追加其餘機關為原審被告或依職權命其餘機關參加訴訟部分：上訴人之教師聘任行政契約既已因原處分之生效而同時消滅，且原處分並非無效或違法應予撤銷，則上訴人再依已消滅之行政契約關係請求履行薪給待遇、給付違約損失補償，顯屬無據。因此，縱原審依上訴人主張，行使闡明權，命追加其餘機關為原審被告或依職權命該機關參加訴訟，其訴亦屬無理由，故原審縱未闡明上訴人追加此部分，仍未違闡明義務。
㈣上訴人於原審係對被上訴人臺北市政府之原處分不服，經提
起訴願而為被上訴人教育部駁回，已如前述，依行政訴訟法第24條第1款之規定，本件撤銷訴訟適格之被告應為「駁回訴願時之原處分機關」，即被上訴人臺北市政府，上訴人已將之列為被告，自無不合，然卻又將教育部贅列為撤銷訴訟之被告，自非適法，原審就此部分固應以起訴為不合法，應以裁定駁回，但原審以判決駁回之，理由雖有不同，結論尚無不合，仍應予維持。上訴意旨主張被上訴人教育部非適格之被告，原審應以裁定駁回，而以一造辯論判決駁回，屬判決違背法令云云，自無可採。
㈤依教師法第37條規定：「公私立學校教師互轉時，其未核給
退休、撫卹、離職及資遣給與之任職年資應合併計算。」私立學校法第66條第1項規定：「依第63條第2項規定公私立學校校長、教師互轉時，其退休、撫卹、資遣年資之併計，依教師法之規定辦理。於依教師法規定之儲金制建立前，曾任私立學校校長、教師年資應付之退休、撫卹、資遣給與，由私校退撫基金支付；曾任公立學校校長、教師年資，應付之退休、撫卹、資遣給與，於中華民國85年1月31日退撫新制實施前，由學校主管機關編列預算支應；於中華民國85年2月1日退撫新制實施後已繳費，離職時未支領公、自提基金之年資，由公務人員退休撫卹基金管理委員會支應。」固均有私立學校教師轉任公立學校教師時，其服務年資合併計算之明文。然所謂「年資合併計算」係指分別服務於公、私立學校之年資不因互轉而流失而言，因教師在公、私立學校之服務年資可行使之法律上撫卹金權益內容有別，且由不同義務主體支付，殊難將在公、私立學校之服務年資混同成一體視為全部在公立學校之服務年資，而適用原學校教職員撫卹條例（註：本條例依106年8月9日制定之系爭條例第100條第2項規定，自107年7月1日起不再適用，嗣經總統以108年4月24日華總一義字第10800041061號令公布廢止）核定撫卹金給與之基數。且參原處分說明欄二、（八）公立學校退休金給與 1、新制施行前……（6）支給機關：臺北市政府教育局；2、新制施行後：（3）支給機關：公務人員退休撫卹基金管理委員會；（九）私立學校退休金給與……3、支給機關：
財團法人中華民國私立學校教職員退休撫卹離職資遣儲金管理委員會；三、備註（四）亦載明「服務私校年資7年，審定私校年資7年，另由財團法人中華民國私立學校教職員退休撫卹離職資遣儲金管理委員會支給退休金」（原審卷第245至247頁），顯見公私立學校退休金給與支給機關不同，審定年資不應併計。上訴意旨主張其係具備私立學校服務年資之教師，惟原處分所適用之系爭條例第38條第2、3項等規定，就上訴人之審定年資違法扣除私立學校年資，致其所得替代率上限下降而實質造成退休金數額短少之結果，容有違法侵害上訴人之退休金財產權之情形；又上開條項是否包含私立學校年資乙節，乃有違法律明確性原則，自屬違憲而未經司法院釋字第783號解釋，原審未察上開違法、違憲情形，逕行認定原處分合法，核屬判決不適用法令之違誤，且原審未經闡明此等違法、違憲事項命兩造為辯論，亦有違闡明義務，屬判決違背法令云云，核屬其主觀一己之見解，自無足採。
㈥司法院釋字第783號解釋理由書已指明：「原對退休人員較為
有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」是以，系爭條例各該規定，既經司法院解釋未牴觸憲法而有效，自得作為審定上訴人自退休日以後之每月退休所得之法規範依據。上訴意旨主張司法院釋字第783號解釋容有諸多解釋脫漏、論理不周、裁判理由矛盾等違誤，原判決逕行引用司法院釋字第783號解釋，而未就上訴人於原審所提出之原處分違反公務員制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等爭點實質審理，更未敘明上訴人主張不可採之理由，核屬判決理由不備之違誤云云，自無可採。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。原學校教職員退休條例有關核發補償金規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，上訴人依據原學校教職員退休條例規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期原學校教職員退休條例將繼續施行，固具有值得保護之信賴利益。惟系爭條例第34條對原學校教職員退休條例有關補償金規定作適度之調整，係為追求重要公共利益之正當目的，且上開規定亦設有1年過渡期間，針對教職員兼具退撫新制實施前、後年資並已符合原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定者，准予適用原規定核發補償金，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，核與信賴保護原則、比例原則等無違。上訴意旨主張系爭條例第34條於制定法律及司法院大法官作成釋字第783號解釋時，均係基於主管機關即訴外人銓敘部所提出之錯誤資訊，有違平等原則，而屬違憲，從而，被上訴人臺北市政府據此作成原處分，自屬違法，原判決有判決不備理由云云，核屬其主觀一己之見解，尚非可採。
㈦綜上所述，原判決並無上訴人所指違背法令之情形，上訴意
旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 10 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖法官 林 妙 黛法官 侯 志 融法官 王 俊 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 6 月 10 日
書記官 張 玉 純