最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第129號上 訴 人 張美意訴訟代理人 劉嘉裕 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 周志宏訴訟代理人 李佳珍
黃湘玲（兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年4月16日臺北高等行政法院108年度年訴字第934號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人銓敘部之代表人原為周○○，其後變更為周志宏，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。
二、本件事實經過：上訴人原係臺灣高雄少年及家事法院公務人員，經被上訴人依廢止前之公務人員退休法（下稱舊法）核定於民國104年9月7日退休生效，支領月退休金，並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款。嗣公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法）於106年8月9日制定公布，並自107年7月1日施行，被上訴人乃以107年4月19日部退四字第1074367168號函及所附「退休（職）所得重新計算附表」（下稱原處分），重新計算上訴人自107年7月1日起之每月退休所得。上訴人不服，提起復審遭駁回，提起本件行政訴訟，並聲明：1.先位聲明：
復審決定及原處分均撤銷。2.備位聲明：被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）6,011,368元。經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第934號判決（下稱原判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)本件如原判決事實概要欄所載事實均為兩造所不爭執，有前審定上訴人自願退休案之行政處分、原處分及復審決定附卷可稽，應可認定。
(二)上訴人固主張新法違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則及政府應負最後支付之保證責任，侵害其生存權，且公務人員與國家係公法上之行政契約（服公職權契約）關係，並具公法上勞務之債的關係，國家隨意變更、調降對上訴人應為之退休俸給與給付義務，應依行政程序法第146條第1項、第2項規定予以補償；原處分單方、片面重新審定並調降退休給與處分，致上訴人遭受財產上損失，依行政程序法第123條第4款、第126條準用第120條第2項規定，被上訴人應對受益人即上訴人因信賴該處分致遭受財產上損失，給予合理之補償等語。
(三)然經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋）在案。釋字第782號解釋闡釋：對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。又新法調降退撫給與，既僅涉及恩給制部分，大法官即以所謂較為寬鬆之標準，檢視新法相關規定，而認定並無違反比例原則及信賴保護原則。釋字第782號解釋亦說明：「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。故政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。
(四)按憲法第171條、第173條、第78條、第79條第2項及憲法增修條文第5條第4項規定，解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。各級法院法官依憲法第80條之規定，應依據法律獨立審判，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。次按司法院釋字第185號解釋文之意旨，各級法院自應依解釋意旨而為裁判，不得於具體個案再執相歧之法律見解。是上訴人主張新法違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則及政府應負最後支付之保證責任，侵害其生存權等節，容非可採。
(五)國家與公務員屬於公法上之職務關係，國家對公務人員有給予俸給、退休金等保障其生活之義務，公務人員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務，此迭經司法院釋字第395號、第396號、第430號、第433號、第596號、第618號、第637號、第785號解釋釋明在案。是依此關係，表現於公務員所執行者為職務（司法院釋字第785號解釋亦稱之為「服勤務」），並非經濟性質之工作；其任職之目的亦非為換取酬勞，而係取得與身分相當之生活照顧，此部分亦經上訴人於起訴狀引用司法院釋字第433號解釋理由書，認公務員與國家之間係為公法上職務關係，故國家有義務照顧服公職之退休人員，給與相對職務適當之退休給與等語。是上訴人前開主張，不僅前後未見一致，其嗣後主張公務人員與國家係公法上之行政契約關係等語，亦有誤會。
(六)釋字第782號解釋雖肯認退休公務人員信賴利益在憲法上值得保護，然新法既係為了建構更為合理之公務人員退撫制度，調整退撫給與之要件、金額等，乃是無可避免之必要性措施，是立法者自無可能因新法施行致公務人員受有差額損失，而於新法另訂補償條款，致立法原意盡失。被上訴人在新法無明文規定之情況下，如依新法第37條第5項或第38條第5項規定重新計算退休公務人員每月退休所得同時，依行政程序法第126條第1項規定補償因新法施行而受之財產上損失，反而違背新法立法意旨而有違法之虞，是上訴人前揭主張，委無足採。
(七)綜上，上訴人主張均無足採。上訴人先位請求撤銷復審決定及原處分，備位請求被上訴人應給付上訴人6,011,368元，均無理由，應予駁回。
五、上訴意旨略稱：
(一)按國家對公務人員有給予俸給、退休金等保障其生活之義務，公務人員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務，此為原判決所認。而雙方對此所應負之責任與義務均有認知，是公務員報考國家考試，經考試及格錄取，國家予以任用，雙方所成立之法律關係，就此雙方合意行為，當屬公法上之行政契約，與是否為經濟性質之工作或換取酬勞無涉，原審以此推論公法上勤務關係與公法上行政契約係相互矛盾不一，顯有違論理法則；復如原判決所述，本件上訴人與被上訴人間究有無公法上之行政契約關係，則未見原審予以明確敘明，原判決自亦有理由不備之違法。
(二)按「共同提撥制」之退撫新制設計之初規定「由政府負最後支付保證責任」者，即在宣示表明，如基金發生收支不足時，由政府負最後支付保證責任。今政府藉修法實質上達到避免其依法律明定應負最後支付保證責任之目的，使法律明定政府保證支付責任，徒具虛文，實際上係歸由公務人員單方面負擔而政府不須履行其「負最後支付保證責任」之結果，已違背退輔基金共同提撥之建制原則而不具正當性，復有違公平正義之憲法原則，原判決未予詳查論究共同提撥制度之設計、深究本次修法及釋字第782號解釋溯及調降已退公務人員之退休給與，以不具正當性及違反憲法公平正義原則之規定與解釋，憑為判決之基礎，原判決當有適用法規不當之違法。
六、本院經核原判決並無違誤，茲補充論斷如下：
(一)按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
(二)經查，上訴人為退休公務人員，於104年9月7日經被上訴人依舊法核定退休生效。嗣新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分分別重新計算上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實，並有原處分在卷可憑，且為兩造所不爭。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則，而有違憲之問題。然原審已論明司法院業於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認「退撫給與因財源不同有不同保障」、「調降非屬一次性之退撫給與，無涉法律不溯及既往原則」、「調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則」，原處分所依據之法律即新法第36條、第37條及第39條等規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，均無違背，而作成合憲解釋，依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束等語，是原審駁回上訴人之訴，於法並無不合。
(三)上訴意旨主張上訴人與國家間當屬公法上之行政契約一節，查原審業已論明其不可採之理由，按諸釋字第782號解釋理由書亦指明以：「憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（本院釋字第605號解釋參照）。所稱退休金之權利，係指公職人員因服公職取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。」(第58段)、「俸給與退休金給付請求權為服公職權所衍生之權利。俸給為公務人員在職時執行職務之對待給付，乃本俸（年功俸）及職務加給、技術或專業加給、地域加給之總和（公務人員俸給法第3條、第5條參照）」(第69段)等語，是可知上訴人之退休給與係本於法律規定發生，而非基於公法上契約關係，原判決並無上訴意旨所指判決違背論理法則及不備理由之違背法令情事。
(四)至於上訴意旨主張原判決未予詳查論究共同提撥制度之設計、深究本次修法及釋字第782號解釋溯及調降已退公務人員之退休給與，以不具正當性及違反憲法公平正義原則之規定與解釋，憑為判決之基礎，原判決有適用法規不當之違法一節，核係對於釋字第782號解釋意旨再為指摘及表示不同意見，難認可採。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 3 月 3 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 3 月 3 日
書記官 葉 倩 如