最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第134號上 訴 人 梁淑琴訴訟代理人 張祐豪 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 周志宏訴訟代理人 李佳珍
尤芊云上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年4月29日臺北高等行政法院108年度年訴字第987號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人原為周弘憲，嗣變更為周志宏，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、上訴人原係財政部臺灣省南區國稅局嘉義縣分局公務人員，於民國107年6月30日以前經被上訴人審定退休生效。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱公務人員退撫新法）於106年8月9日制定公布，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，被上訴人爰重新審定上訴人107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，並以107年5月16日部退二字第1074455948號函及所附退休（職）所得重新計算附表（下稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明復審決定及原處分均撤銷。案經原審以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論逕以原判決駁回。上訴人遂提起本件上訴，並聲明：1.原判決廢棄。2.復審決定及原處分均撤銷（上訴人另聲明：被上訴人應作成回復上訴人依退休時核定的所得替代率、月退金、優惠存款金額發放每月退休金之處分部分，係上訴人於本院擴張上訴聲明，本院另以裁定駁回）。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠為求兩造之法律爭議，能得以公允、經濟、迅速、有效之解
決，原告之訴如經法院準備處置審查，認有訴訟要件欠缺而無從補正之情形時，依行政訴訟法第107條第1項規定，應以裁定駁回之；如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。凡此，係為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。
㈡本件訴訟為我國107年軍公教年金改革政策所衍生大量行政訴
訟事件之一，迄司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，明揭「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」基此，年金改革政策中關於公務人員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，殆已成定論。該解釋雖然仍引起相當爭議，但憲法第78條明定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權；是其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之。㈢上訴人起訴求為撤銷被上訴人依公務人員退撫新法相關規定
作成之原處分，形式上雖指摘被上訴人作成原處分適用公務人員退撫新法「違法」；但實質上，係指摘原處分所據以重新計算退休所得之公務人員退撫新法「違憲」，希冀原審對該等公務人員退撫新法相關規定形成違憲之確信，循行政訴訟法第178條之1第1項聲請司法院解釋，復再推衍司法院能得宣告公務人員退撫新法違憲而溯及失效；原處分失其法律所據而當然違法並應撤銷，上訴人退休權益能得回復被上訴人於107年7月1日前審定退休時所計算者。惟則，原處分所據公務人員退撫新法是否違憲之爭議，於訴訟繫屬中既經司法院釋字第782號解釋闡釋明確，原審即應依此意旨而為審判，逕就上訴人以公務人員退撫新法違憲，原處分因此違法之事實主張，認其在法律上顯無理由，而為敗訴之宣示。蓋，任何人均已無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，得就以此所得之心證翻轉公務人員退撫新法並未違憲之可能性；至此，上訴人所訴，依其所述之事實，於法律上乃屬顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：㈠憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，
得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」同條第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神；但另方面，行政訴訟涉及組織、人員、經費等國家整體資源運用，其制度設計須有效能、效率之考量。行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。惟原告之訴如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。因此，如原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。此為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。
㈡憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈢經查，上訴人係退休公務人員，於107年6月30日以前經被上
訴人核定退休生效。嗣因公務人員退撫新法於106年8月9日經總統令公布，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按上訴人退休總年資及退休等級，重新審定上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實。上訴人於原審起訴時雖主張其與國家間退休給與關係之內容、種類、金額，於退休生效當時，均已告確定，原處分逕以107年7月1日始生效之公務人員退撫新法重新計算審定退休所得，當然違反信賴保護、法律不溯及既往等原則等語。然就據以作成原處分之公務人員退撫新法部分，原審業已論明：司法院作成釋字第782號解釋，解釋意旨略以：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」而作成合憲解釋，原審自應受其拘束等語綦詳。且司法院釋字第782號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要。因公務人員退撫新法並無違反信賴保護、法律不溯及既往等原則，業如前述，則被上訴人依公務人員退撫新法作成原處分，即於法並無不合，並無上訴人所指之違法情事。是本件已無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，任何人均無以透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，得以就此所得之心證翻轉公務人員退撫新法並未違憲之可能性。依前揭說明，原審以上訴人之訴在法律上顯然不能獲得勝訴，因而以顯無理由予以駁回，於法並無不合。上訴意旨主張原審不經言詞辯論判決，有損人民依法提起訴訟之權利云云，尚非可採。
㈣公務人員退撫新法第7條第1項所載「由政府負最後支付保證
責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。公務人員退撫新法未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。（見司法院釋字第782號解釋理由書第63段至第66段）。原判決就此雖未予論駁，惟尚不影響結論之判斷，自非判決不備理由。上訴意旨主張原審未對上訴人起訴狀所述原處分違背公務人員退撫新法第7條第1項、公務人員退休法第14條第2項，違背政府就上訴人退休金負最後保付責任為違法，原判決未就不採納上訴人主張為說明理由，亦未說明原因，有判決不備理由之違背法令云云，核係其主觀之意見，難認可採。
㈤一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦
理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由
（1）退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；（2）退休人員經審定後之月退休金，於公務人員退撫新法施行前，應隨現職人員調薪而更動，於公務人員退撫新法施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定，皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。是以，上訴人經被上訴人核定於107年6月30日以前退休生效之退休公務人員。嗣因公務人員退撫新法於107年7月1日施行，原處分所依據之公務人員退撫新法，既經司法院解釋未牴觸憲法在案，被上訴人援為作成原處分重新計算上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得之規範依據，自為法所許。上訴意旨猶以原審未解釋非屬一次性之退休給與，法律關係之構成要件事實為何尚未具體實現，為判決不備理由，主張原判決維持原處分構成違背法令之論據，委無足取。
㈥再者，司法院釋字第782號解釋已指明退休人員經審定後之月
退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），而公務人員退撫新法第37條第5項明文規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」是被上訴人依此規定作成原處分，就公務人員退撫新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於退休舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於信賴利益應以保護之適用。況司法院釋字第782號解釋亦指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第118段），而公務人員退撫新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段），足見上訴人有關其已核定之退休金行政處分，業已確定，應予維持之主張，有悖新法之明文規定及解釋意旨，而無可採取。上訴意旨主張其退休給與，並無任何該當情事變更原則之要件，被上訴人率為本件減少上訴人退休給與之處分，已涉禁止法律溯及既往原則並違反信賴保護原則及違反政府負最後支付保證責任，亦違背公益原則及比例原則，原判決有判決不備理由之違背法令云云，自無可採。㈦綜上所述，原判決並無上訴人所指違背法令之情形，上訴意
旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 5 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 蕭 惠 芳法官 林 妙 黛法官 侯 志 融法官 王 俊 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 5 月 20 日
書記官 張 玉 純