最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第25號上 訴 人 中國國民黨代 表 人 江啟臣（原代表人）訴訟代理人 陳學驊 律師
梁恩泰 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 周志宏訴訟代理人 梁傑芳
黃旭田 律師上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例事件，上訴人對於中華民國108年12月31日臺北高等行政法院108年度年訴字第1190號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件被上訴人銓敘部之代表人亦於民國109年9月1日變更為周志宏，經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。另上訴人之代表人已變更為朱立倫，雖遲未承受訴訟，茲因上訴人委任有訴訟代理人代理訴訟，自無停止本件訴訟之必要，先予敘明。
二、緣訴外人黃正雄原係總統府政務人員，前經考試院以89年4月26日89考台銓退二字第1884207號函（下稱退職審定函）審定黃正雄之退職生效日期為88年11月18日；退撫新制實施前、後年資為27年及4年4個月，分別核給一次退職酬勞金54個及7個基數；退撫新制實施前一次退職酬勞金新臺幣（下同）475萬4,700元及公保養老給付313萬6,320元，合計789萬1,020元得辦理優惠存款。嗣因公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團年資處理條例）於106年5月10日制定公布、106年5月12日施行，考試院爰依同條例第4條規定，扣除黃正雄已採計自67年4月至71年4月止曾任上訴人所屬彰化縣委員會年資（總計4年1個月，下稱系爭年資），以107年4月13日考授銓退二字第1074356208號函（下稱107年4月13日函）變更黃正雄退職案並自107年5月12日起，審定其退撫新制實施前、後年資為23年及4年3個月，分別核給一次退職酬勞金46個及7個基數；一次退職酬勞金得辦理優惠存款金額應變更為405萬300元；併計公保養老給付得辦理優惠存款金額313萬6,320元；合計得辦理優惠存款之總額為718萬6,620元；同時於說明三之備註（二）載明：黃先生已支領社團專職人員年資之一次退職酬勞金得辦理優惠存款所生優惠存款利息，自退職生效日起，至107年5月11日止，應由支給機關另依規定追繳。被上訴人爰據以107年5月11日部退二字第1074499011號函（下稱107年5月11日函），令黃正雄於107年8月10日前，返還溢領之退離給與227萬9,332元；如未依限返還，將請求上訴人連帶返還，並副知上訴人。嗣黃正雄未依限返還，被上訴人爰以107年8月22日部退二字第10746338282號函（下稱原處分）通知上訴人，應於107年9月7日前，繳還黃正雄溢領之退離給與計227萬9,332元（下稱系爭款項）。上訴人不服，提起訴願，訴願審理期間，黃正雄於107年10月15日繳還溢領之系爭款項，嗣亦經訴願決定駁回，遂向原審提起訴訟，聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，經原審以108年度年訴字第1190號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，乃提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠按社團年資處理條例第5條規定及同條立法理由，在重行核計退離給與後，發現有溢領退離給與者，溢領退離給與者為退職政務人員時，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。㈡查原處分之內容與目的是命上訴人於107年9月7日以前繳還黃正雄溢領的系爭款項，否則將依行政執行法規定移送行政執行署執行，法律依據為社團年資處理條例第5條規定，有原處分在卷可參。黃正雄前經被上訴人以107年5月11日部退二字第1074499011號函通知於107年8月10日前繳還系爭款項，否則將向上訴人請求連帶返還，如上訴人仍未繳還，將依行政執行法規定，移送行政執行署強制執行，黃正雄已於107年10月15日繳還系爭款項的事實，亦有被上訴人108年10月5日部退二字第1084859296號函附卷可參，復為兩造所不爭執。㈢被上訴人依據社團年資處理條例規定，先以書面處分通知黃正雄於107年9月7日之前繳還系爭款項，但黃正雄屆期並未繳還。被上訴人遂以原處分再通知上訴人繳還系爭款項。而系爭款項既經黃正雄於107年10月15日全數繳還，則被上訴人已全數受償，上訴人因原處分而對於被上訴人所負的債務已經因為黃正雄之清償而消滅，被上訴人已無法律依據也無從以原處分再向上訴人請求繳還系爭款項。原處分的目的已因黃正雄的履行清償債務的義務而達成，原處分法律效力因此已經竭盡，上訴人與被上訴人之間已無任何因原處分所生之公法上法律關係。再查，兩造訴訟代理人於原審行準備程序時，也都當庭確認被上訴人不會認為上訴人未清償系爭款項而移送強制執行、被上訴人對於上訴人並無任何債權存在。被上訴人訴訟代理人更於準備程序及言詞辯論程序均一再當庭確認被上訴人不會對上訴人再進行任何追償。足證本件上訴人並無任何爭訟利益可言，欠缺權利保護必要。㈣上訴人雖以原處分及社團年資處理條例第5條第1項第1款規定，可知上訴人與黃正雄之間有法定連帶債務關係，黃正雄對於上訴人有內部求償關係，無論性質為公法或私法，均屬行政訴訟法第4條第1項所稱權利或法律上利益受侵害之情形等語。惟查，黃正雄於清償系爭款項後，對於上訴人是否有上訴人所稱的內部求償權利，以及該項權利應如何行使，或是應以私法或公法途徑方式主張權利等事項，均非原處分欲達成的目的或所發生的公法上法律效力，原處分所發生請求上訴人給付系爭款項的唯一法律效果，也因黃正雄之清償系爭款項而失其效力，確定不再發生效力，因此，原處分不會對上訴人的權利或法律上利益產生任何侵害。縱使黃正雄以後對於上訴人行使內部求償，也無法改變原處分已經失效的事實。上訴人上開主張，顯係誤會原處分的法律效力，而無可採。上訴人之訴既欠缺權利保護必要，依司法院釋字第785號解釋、本院108年度判字第421號判決及本院108年度判字第293號判決意旨，應以判決駁回等語。
五、上訴意旨略謂：㈠按本院105年度判字第203號判決，公法上連帶債務之成立方式與民法具共通性，故同於民法分為「法定連帶債務」及「約定連帶債務」兩種，復觀諸社團年資處理條例第5條第1項第1款規定，法文中明定上訴人與黃正雄係法定之連帶債務，依原審99年度訴字第1842號判決，縱使行政處分並未載明連帶債務，但倘依行政處分所依據之法律已規定為連帶債務者，亦無礙連帶債務之成立。㈡原處分所規制者，乃一連帶返還系爭款項之債務，原處分對上訴人所產生之法律效果，除規制上訴人返還系爭款項之義務外，更包含與黃正雄之連帶債務法律關係，原判決一方面認上訴人與黃正雄間係屬連帶債務關係，應適用民法關於連帶債務之法律效果，另一方面又否定原處分所規制上訴人關於民法第272條至第284條之各項權利義務之法律效果，而認原處分之唯一法律效果僅有「請求上訴人給付系爭款項」，顯見就原處分是否為連帶債務關係一事，判決理由前後矛盾，並有判決不適用法規或適用法規不當之判決當然違背法令之情。㈢按本院100年度判字第1046號判決，行政處分縱使經執行或債務人清償，處分之規制效力仍然存在，倘有回復原狀之可能，仍得提起撤銷處分以資救濟；於不真正連帶債務之情形，無論係自己或另一人之繳納稅款，皆得提起撤銷訴訟以資救濟。本件上訴人與黃正雄之連帶債務法律關係，縱使黃正雄已繳納系爭款項，原處分規制效力仍然存在，且原處分尚規制上訴人與黃正雄間之連帶債務法律關係，而公法上連帶債務關係將產生連帶債務人間之內部求償關係，原處分作成使上訴人所負之內部求償義務，造成上訴人法律上地位之減損，亦屬行政訴訟法第4條第1項所稱「損害其權利或法律上利益」之情形，原判決誤以被上訴人不將對上訴人進行追償為由而認上訴人無爭訟利益而欠缺權利保護必要，有判決不適用法規或適用法規不當之違誤等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定。
六、本院按：㈠按社團年資處理條例第2條規定：「本條例用詞，定義如下：
一、公職人員：指公務、政務、軍職、教育、公營事業及民選首長等人員，於退休（職、伍）時，採認本條例所定社團專職人員年資併計核發退離給與者。二、社團專職人員：指中國國民黨各級黨部、中華民國民眾服務總社及其分社、中國青年反共救國團、中國童子軍總會、中國大陸災胞救濟總會、世界反共聯盟中國分會、亞洲人民反共聯盟中國總會、三民主義大同盟等社團及其相關機構之專職人員。三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」、第4條規定：「（第1項）第二條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。（第2項）依前項規定扣除社團專職人員年資後，不符原退休（職、伍）或定期給付條件者，仍依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，按扣除社團專職人員年資後之年資，重行核計退離給與。……」、第 5 條第1項第1款規定：「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後一年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。二、……。」㈡經查，訴外人黃正雄原係總統府政務人員，前經考試院以退
職審定函審定其退職生效日期及退職年資，暨退撫新制實施前一次退職酬勞金475萬4,700元及公保養老給付313萬6,320元，合計789萬1,020元得辦理優惠存款。嗣因社團年資處理條例公布施行，考試院爰依同條例第4條規定，扣除黃正雄系爭年資，再以107年4月13日函變更黃正雄退職案並自107年5月12日起，審定其退撫新制實施前、後年資，及核給一次退職酬勞金得辦理優惠存款金額應變更為405萬300元；併計公保養老給付得辦理優惠存款金額313萬6,320元；合計得辦理優惠存款之總額為718萬6,620元；同時於說明三之備註
（二）載明：黃先生已支領社團專職人員年資之一次退職酬勞金得辦理優惠存款所生優惠存款利息，自退職生效日起，至107年5月11日止，應由支給機關另依規定追繳。被上訴人爰據以107年5月11日函，令黃正雄於107年8月10日前，返還溢領之退離給與227萬9,332元；如未依限返還，將請求上訴人連帶返還，並副知上訴人。嗣黃正雄未依限返還，被上訴人爰以原處分通知上訴人，應於107年9月7日前，繳還黃正雄溢領之退離給與之系爭款項。上訴人不服，提起訴願，訴願審理期間，黃正雄於107年10月15日繳還溢領之系爭款項等事實，為原審所確定。參諸社團年資處理條例第5條第1項第1款規定，對於退職政務人員所為返還溢領退離給與處分，係由領受人與經採認之社團專職年資所屬社團負連帶返還之責任，於本件即應由黃正雄與上訴人負連帶返還責任。
㈢按對於以行政處分形成之連帶債務，各該連帶債務人對於債
權人應如何負其責任，固無明文，惟立法形成既以民事法所習用之「連帶」名之，在公法別無明文下，應係有意類推適用民事法上連帶債務人與債權人之關係。另經查閱立法院公報第106卷第11期委員會紀錄，立法院審查社團年資處理條例時，就社團年資處理條例第5條規定之連帶債務性質，立法委員間之討論為：「黃國昌委員：……未來在司法訴訟當中，內部求償還是會成為一個法律問題嘛！所以我們在立法時可能還是要把這件事情的概念講得清楚一點，把法律關係建立起來會比較完備。……；主席：那你覺得是要真正連帶債務，還是不真正連帶債務？；黃國昌委員：剛才尤委員的講法，我覺得蠻有道理的，那個就是真正連帶債務，他們內部求償的比例就會按照真正連帶債務的方式去處理。如果法律沒有另外規定的話，那當然就是平均，一人一半這樣子……假設中國國民黨為了甲付了100萬元，中國國民黨可以去向甲要50萬元回來，大概就是這個意思。……；段宜康委員：請法制局的同仁和黃委員討論一下，看要怎麼寫。；主席：這不用寫，列入立法理由即可。既然是真正連帶債務，還需要敘明內部誰要對誰求償一半嗎？不需要吧？不用寫到那麼細吧？確定是真正連帶債務就好了。」（見原審相關卷證資料影本第96至97頁）。足信立法者原意，即將民法連帶債務人與債權人之關係，適用於返還政務人員溢領離退給與處分所形成之公法上連帶債務人與債權人之間。按民法第274條規定：
「因連帶債務人中之一人為清償、代物清償、提存、抵銷或混同而債務消滅者，他債務人亦同免其責任。」第275條規定：「連帶債務人中之一人受確定判決，而其判決非基於該債務人之個人關係者，為他債務人之利益，亦生效力。」第281條第1項規定：「連帶債務人中之一人，因清償、代物清償、提存、抵銷或混同，致他債務人同免責任者，得向他債務人請求償還各自分擔之部分，並自免責時起之利息。」準此，公法上連帶債務人中一人清償後，他債務人對於債權人固同免債務人責任，惟對進行清償之債務人則有返還其應負擔部分之責任。
㈣按行政救濟程序不同於民事訴訟，有起訴期間限制及各類訴
訟要件之特別規定，尤其確認訴訟尚有備位性之特色，唯有在不能以撤銷訴訟排除違法行政處分之侵害時，始得以確認原處分違法訴訟提出救濟；反之，如原處分之效力未解消而得以撤銷訴訟排除原處分之效力時，即無由容許人民延滯起訴期間後，再以確認處分違法之訴請求救濟，行政訴訟法第6條第1項後段、第3項本文意旨可資參照。查本件原處分下命黃正雄與上訴人連帶返還黃正雄溢領之退離給與，此即原處分之法律效果，不僅債務之賦予，尚形成彼等間之連帶責任及內部求償關係。雖訴外人黃正雄業已返還溢領之退離給與227萬9,332元，被上訴人表明不會再向上訴人求償，惟稽之前揭民法第281條第1項規定，上訴人仍可能嗣後再經黃正雄以內部求償關係向其請求分擔系爭款項之一半而此受求償之危險乃來自於原處分使彼等間對同一債務負連帶責任，倘不許上訴人以撤銷訴訟請求救濟排除原處分之效力，俟起訴期間屆滿後，上訴人即無從以其他方法排除原處分之效力以對抗黃正雄之求償。又依前揭民法第275條連帶債務人中之一人受有利之確定判決之效力及於他債務人之規定，上訴人如於本件非基於個人關係而獲得撤銷原處分之判決，其效力亦及於黃正雄。故上訴人於本案，唯有以撤銷訴訟解消原處分之規制效果，始得排除再受求償之不利益，自有提起撤銷訴訟之實益。乃原判決卻謂原處分已因黃正雄於107年10月15日全數繳還而消滅，上訴人不致再受被上訴人之追償，而於本件並無任何爭訟利益可言，欠缺權利保護必要云云，似對本件原處分之規制效力有所誤解，有適用行政訴訟法第4條不當之違誤。上訴意旨指原判決有判決適用法規不當之違法，即有理由。㈤本件原審對於上訴人主張原處分之違法性所涉之事實及法律
爭議，除持前開見解外，均未調查審認；復且，承前論述，下命返還離退政務人員返還溢領離退給與之公法上債務，對上訴人而言具連帶債務之性質，此乃法律明示創設，非來自行政處分之作成。乃被上訴人經辦本件事務，先以107年5月11日函限期令黃正雄返還，同時副知上訴人（見原審卷第87頁）；嗣因黃正雄未依限返還，被上訴人再以「原處分」通知上訴人，應於107年9月7日前繳還系爭款項（見原審卷第59頁）。即先後2次公法上意思表示均已對上訴人送達，則本件下命返還而形成公法上債務關係之處分應以何者為是？又倘應以在前之107年5月11日函為下命處分，而該函乃以公文副本送達上訴人，該函之末所為之教示是否僅得謂係對「台端」即正本收文者黃正雄所為，而有未對上訴人告知救濟期間等教示條款之情形？以上，關係原處分之書面形式為何、救濟期間是否遵守、原處分之事實認定有無錯誤、是否違法之爭議等，均有自有調查事實及證據之必要，本院尚無從為法律上之判斷。綜上，原判決以上訴人提起本件撤銷訴訟欠缺權利保護必要為由，駁回其訴，既有未洽，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由，爰予判決如主文。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 110 年 10 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 10 月 28 日
書記官 楊 子 鋒