最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第252號上 訴 人 侯瑩珣等497人（詳附表）共 同訴訟代理人 陳垚祥 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 周志宏訴訟代理人 賴威志
呂宛樺上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年7月28日臺北高等行政法院108年度年訴字第476號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：
(一)上訴人原為如臺北高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第476號判決（下稱原判決）附表所示退休機關之公務人員，民國107年6月30日前均經審定退休生效並支領月退休金在案。嗣被上訴人依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法），分別以如原判決附表原處分字號欄所示之函及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分），重新計算上訴人每月退休所得，並均經如原判決附表復審決定字號欄所示之復審決定書（下合稱復審決定）駁回，上訴人均不服，提起行政訴訟，並聲明：1.復審決定及原處分均撤銷。2.確認被上訴人應依上訴人退休當時有效之原公務人員退休法（下稱舊法）相關法規，對上訴人已成就退休事實之退休給付條件，核定退休生效所審定退休所得金額、種類及給付領取方式，應繼續按期給付上訴人之全部退休所得。3.被上訴人應自107年7月1日起，按月給付上訴人依退休時之法規核定包括但不限於下列各項退休所得金額之差額及上開差額自每月應給付之日起迄至清償日止，按年息5%計算之利息：(1)一次退休金之優存利息及公保養老給付之優存利息。(2)舊制月退休金。(3)新制儲金月退休金。(4)月補償金。(5)其他法定退休給與。4.被上訴人應依上訴人其他實質損失與精神損失（如原審起訴狀附表二所示），給予損害賠償。5.上訴人要求被上訴人給付之金額及各項損失賠償，係因被上訴人主動毀棄上訴人退休時所審定之金額並擬持續變動，其權責歸屬非上訴人所能釐清，故上訴人請求依行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第245條「以一訴請求計算及被上訴人因該法律關係所應為之給付者，得於被上訴人為計算之報告前，保留關於給付範圍之聲明」規定，聲明保留關於給付範圍，並請責令被上訴人提供依新法致減損差額之詳細給付計算，以確定其金額。
(二)經原審以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論而逕予駁回後，上訴人就關於被上訴人部分猶未甘服（至關於原審被告公務人員退休撫卹基金管理委員會及臺灣銀行股份有限公司部分，未據上訴人提起上訴，業已確定），遂提起本件上訴，並聲明：原判決撤銷，並發回原審更為審理（其中原審編號41原告邵瑞真及編號323原告魏啓川於110年7月23日具狀撤回上訴；原審編號33原告簡合亨及編號448原告樂昌洽於原審審理程序中死亡，嗣其原審訴訟代理人以其等名義提起上訴，經本院依職權裁定繼承人徐俊梅、樂立中、樂立民、樂立元應為樂昌洽之承受訴訟人；繼承人周秀霞、簡沂如、簡嘉佑應為簡合亨之承受訴訟人續行訴訟，並於收受裁定後10日內補正訴訟代理人，惟其等並未依限補正，本院另以裁定駁回之）。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：
(一)行政訴訟為使言詞辯論易於終結，在言詞辯論前，得為種種之準備處置。故此，於言詞辯論前，行政法院實際上有各種書面資料可供參酌。是為求兩造之法律爭議，能得以公允、經濟、迅速、有效之解決，原告之訴如經法院準備處置審查，認有訴訟要件欠缺而無從補正之情形時，依行政訴訟法第107條第1項規定，應以裁定駁回之；如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回。凡此，係為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。蓋憲法上訴訟權保障，既非單一面向由原告角度觀察，僅就其最佳利益為無限上綱之救濟程序，而應兼顧訴訟資源之有限性，在一定條件下（訴訟要件欠缺以及顯無理由），限制其後續程序之進行，以免侵奪相對人，乃至於其他全體國民向法院求為有效為權利救濟之資源。
(二)本件訴訟為我國107年軍公教年金改革政策所衍生大量行政訴訟事件之一。迄司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋），明揭「新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」、「同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背」、「同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」。基此，年金改革政策中關於公務人員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，殆已成定論。並因憲法第78條明定，司法院解釋憲法，有統一解釋法律及命令之權，是其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之。上訴人所訴事實，並未指出原處分適用新法有所違誤，而係指新法牴觸憲法。惟原處分所據之新法是否違憲之爭議，於訴訟繫屬中既經釋字第782號解釋闡釋明確，揆諸前揭說明，原審即應依此意旨而為審判，逕就上訴人以新法違憲，原處分因此違法所提起之撤銷訴訟，並基此所衍生之確認訴訟及給付訴訟（詳如訴之聲明所示），認其在法律上顯無理由，而為敗訴之宣示。至於上訴人所為關於函詢近8年稅收有無不足、公務人員退休撫卹基金盈虧情形等調查證據之聲請，自亦無調查之必要等語，資為論據。
四、上訴意旨略稱：
(一)釋字第782號解釋應有下列各項疏漏及錯誤之處，仍有待日後本件判決確定後聲請補充解釋之必要：
1.退休公務員於退休前之雇主為政府，依釋字第782號解釋理由書卻載關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，性質上屬恩給制之範疇云云；惟國家與公務員間之關係，按司法院釋字第596號解釋意旨，應屬互負給付義務之關係，因此政府祇係按提撥費率65%由政府預算提撥，應係公務人員已盡履行其忠誠，並執行其職務之勞務後所應負之對價，故釋字第782號解釋應有違誤；另俸給與退休金既屬公務員執行職務之對待給付，即為政府應負擔之勞動成本，應視為人民依憲法第18條服公職所應具有之權利，且退休金亦因屬勞動成本，故在經濟學上之退休金亦應認係遞延工資之給付性質，而釋字第782號解釋卻認「公務人員之退撫給與並非遞延工資給付」，殊有不當。至於公務人員「公保養老給付」應為社會保險給付之一環，並非政府支出之退休金，不應將其計算為公務人員之退休所得，致使「所得替代率」因此偏高。然釋字第782號解釋未審酌勞工保險條例亦有規定「老年給付」即退休給與，並按月給付之存在，而新法卻將優惠存款利息分2年免除，有違平等原則。
2.依舊法第7條第1項後段規定，政府以退撫基金支付退休給付若有不足，仍應負起全部給付退休金之責任。尤其退撫基金不足，實乃政府保管運用不當所致，非公務員所應負之責任。然大法官卻自行增加國家法律所未規定之限制，損害憲法第15條所保障之退休公務人員退休金，應屬違憲解釋，法院似不應受其拘束。
3.釋字第782號解釋僅為解決退撫基金之財務危機，卻未優先顧及憲法保障人民服公職權與財產權之規定，且實際上，退撫基金亦不可能破產，實因公務人員退休撫卹基金管理條例第8條後段明定有效改善基金財務問題之開源機制，大法官卻視而不見，貿然採取以修法方式減少支付退休人員退休金之「節流」手段，顯已與憲法第23條規定之比例原則相違背。再者，舊法第8條規定「政府負最後支付保證責任」，並未規定政府須在「採行開源節流手段仍不足維持退撫基金收支平衡時」之前提要件下，政府始負最後支付保證責任，而釋字第782號解釋卻作出上開前提條件，增加法律所無限制之規定，有違憲法所規定之法理。且政府原先即有採行編列預算予以補足之補救措施，其後以舊法第14條改採儲金制，由政府及公務員依固定比率共同提撥退撫費用予以給付，預防退撫基金不足支付退撫給與時，再由政府編列預算應對，而釋字第782號解釋未指出政府已採取任何具體開源節流手段，卻祇係一味以限制服務年資及降低所得替代率，顯見政府為減免上開保證責任所為卸責之詞，殊非可取。
4.舊法第14條第4項規定，已退休公務人員所領取之退休金實有涵蓋未退休前之每月薪俸經保留一部款項，且上開款項本應於任職期間依其俸級所應給付，惟卻保留至退休後給付，且政府即雇主為配合實施上開退撫儲金新制，亦應屬負擔一部款項，應屬公務人員薪俸部分，故退休金給與應屬「遞延工資給付」甚明。政府為公務人員之雇主，有照顧公務人員退休以後生活之責任，且政府為避免一時國家財政無法負擔，故有月退休金分期給付之制定，況按勞工退休金條例第23條第2項之規定，勞工於退休後所領取月退休金，已非單純係其任職期間按月所扣繳其薪津6%以上費用作為勞工退休基金，尚有政府保證不得低於當地銀行2年定期存款利率；復基於雇主為政府照顧其員工即公務人員退休後依其職等身分適切生活之責任，以給其較優於其後為代「企業主」負擔照顧勞工退休以後生活始制定勞工退休給與之條件，且亦符合「比例原則」。尤其勞工亦依「勞工保險條例」規定，於退休以後尚可請領老年給付，且老年給付尚有一次退休金及月退休金等給付方式，亦為退休公務人員所無。釋字第782號解釋以「公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，即認非遞延工資之給付」，並非的論。
5.依新法所規定具35年服務年資為例，其退休給與由約107年7月1日現職者薪津九成降至七成即20%，尤其每年以1.5%，遞減由75%減至60%，如此遞減速度，與勞工保險費率調整期間為16年相較過於迅速，故大法官甘為政府脫免其負「最後支付保證責任」背書，更為已退休公務人員所難以忍受之論調。另參照司法院釋字第730號解釋陳新民大法官所提部分協同、部分不同意見書之見解，即「國家應當致力於建立較為優渥的退休金法制，來回饋教職員一生奉獻教職的付出」，並援引德國聯邦憲法法院西元1977年3月20日所作判決所載「國家應當妥善照顧公務員及教職員的生活義務……」，故新法將公教人員之退休金大幅縮減，且政府亦未提出合理補償或補救措施，實非可取；復者，新法之退休給付，全然不符退休公務人員俸給與職等身分之生活，即其最低標準亦應符合中產階級之生活標準，尤其新法亦訂有退休所得替代率上限及下限規定，有失繳費之權利義務對等關係，亦有違平等原則；更何況新法祇就「國庫公益」為考量，致已退休公務人員無法安度餘生，破壞公務人員「制度性保障」，是以，新法第4條第6款規定應不符老年生活之最低生活保障，應有違反侵害最小之必要原則。上開解釋卻認係「保障其等於退休後之基本生活」云云，而非符合其職等身分之適切生活，亦非可採。
(二)綜上所述，政府無積極採取任何開源節流手段，在短暫期間內大幅度減少退休金約1/3，顯然過於激烈，有違反比例原則，且政府未依行政程序法第126條第1項規定給予上訴人合理補償措施，亦應有違反誠信原則及信賴保護原則。釋字第782號解釋並未審酌率而認定合憲，故有待日後本件判決確定後再聲請司法院補充解釋，原審之用法尚有違憲之虞。
五、本院查：
(一)憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。又憲法第80條明定，法官依據法律獨立審判，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用，而應依行政訴訟法第178條之1第1項規定，聲請司法院大法官解釋。該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依上述說明，法院亦應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，提出聲請並經憲法法庭作成變更之判決(憲法訴訟法42條參照)，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
(二)經查，上訴人為退休公務人員，於107年6月30日以前經被上訴人依舊法核定退休生效。嗣新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分分別重新計算上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實，並有原處分在卷可憑，且為兩造所不爭。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原則及平等原則，而有違憲之問題。然原判決已論明司法院業於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認「退撫給與因財源不同有不同保障」、「調降非屬一次性之退撫給與，無涉法律不溯及既往原則」、「調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則」，原處分所依據之法律即新法第36條、第37條及第39條等規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，均無違背，而作成合憲解釋，依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束等語，是原判決駁回上訴人之訴，於法並無不合。
(三)至上訴意旨指摘釋字第782號解釋有諸多疏漏及錯誤之處，且政府未依行政程序法第126條第1項規定給予合理補償等節，查釋字第782號解釋已指明退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），而新法第37條第5項明文規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」是被上訴人依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，亦顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用；且查釋字第782號解釋亦已敘明公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異，是退撫給與並非遞延工資之給付（理由書第68段），退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第118段），而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段）甚詳，上訴意旨核係對於釋字第782號解釋意旨再為指摘及表示不同意見，難認可採，且上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，更顯與新法之明文規定及上開解釋意旨背道而馳，無可採取。
(四)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令情事，與司法院解釋亦無牴觸。上訴意旨，仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 31 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 3 月 31 日
書記官 葉 倩 如