最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第258號上 訴 人 何淑美等20人（詳附表）共 同訴訟代理人 李漢中 律師
何姿穎 律師陳漢笙 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 周志宏訴訟代理人 陳玟伶被 上訴 人 新竹縣政府代 表 人 楊文科被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 盧秀燕被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 王惠美被 上訴 人 嘉義縣政府代 表 人 翁章梁被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲被 上訴 人 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 周志宏被 上訴 人 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 呂桔誠上列當事人間有關年金改革事務事件，上訴人對於中華民國109年8月6日臺北高等行政法院108年度年訴字第567號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人銓敘部、被上訴人公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱基金管理會）之代表人原為周弘憲，嗣變更為周志宏，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、本件事實經過：
(一)上訴人分別係公立學校教職員、公務人員，經被上訴人依民國106年8月9日公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新退撫條例）、公務人員退休資遣撫卹法（與新退撫條例合稱新法）第34、36、38、39條等規定，分別以原判決附表原處分欄所示日期、文號之函文及所附「核定公立學校教職員退休所得計算單」、「核發公立學校教職員核定退休金計算單」、「退休（職）公務人員退休（職）所得附表」（下合稱原處分），審定其等於107年8月1日或108年2月1日退休生效，及其等之最後在職薪點、退休等級及俸額、退撫新制實施前、後年資、該等年資分別核給月退休金百分比、得辦理之優惠存款金額及每月退休所得等事項。
(二)上訴人不服，分別提起訴願或復審，均遭駁回，遂提起行政訴訟；上訴人周淑惠部分，因教育部於其提起訴願後，逾3個月未作成決定，而逕提起行政訴訟；教育部嗣於原審訴訟進行中，作成決定駁回其訴願；上訴人董姝杏及林素檉部分，被上訴人彰化縣政府於107年8月21日以府人給字第1070290381號函變更原判決附表序號15原處分欄之107年7月17日府人給字第1070248709號函有關上訴人董姝杏之公保養老給付優惠存款給付數額，教育部遂於107年12月28日作成無理由駁回之訴願決定，上訴人董姝杏並提起行政訴訟。另被上訴人銓敘部以機關修編為由，於108年1月25日以部退一字第1084690195號函將原判決附表序號20原處分欄之107年7月30日部退一字第1074626726號函有關上訴人林素檉之退休(職)等級變更為薦任九職等年功俸三級630俸點，因公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）於其提起復審後，逾3個月未作成決定，上訴人林素檉遂提起行政訴訟；保訓會嗣於訴訟進行中，始作成原判決附表序號20無理由駁回之復審決定。
(三)上訴人於原審起訴聲明：1.原處分及原判決附表序號1至10、12至19之訴願、復審決定均撤銷。2.被上訴人等應按月給付上訴人等依舊法法規核定退休所得金額，及自上訴人等退休時起至回復給付原退休所得金額時止，新舊法規核定退休所得金額之差額（起訴狀附表4），全部退休所得包括但不限於下列各項：(1)一次退休金與公保養老給付優惠存款利息，(2)舊制月退休金，(3)新制儲金月退休金，(4)月補償金，(5)其他法定退休給與其他法定退休給與。3.被上訴人等應自上訴人等退休起，就以上金額及上開差額，自每月應給付之日起迄至清償日止，應按年息5％計算之利息。並依上訴人等之其他實質損失與精神損失，給予損害賠償。經原審以原判決駁回。
(四)上訴人仍不服，遂提起本件上訴，聲明：1.原判決廢棄。2.原判決附表序號1至序號20所示訴願決定（起訴狀附件2）及原處分（起訴狀附件3）均撤銷。3.命被上訴人銓敘部、新竹縣政府、苗栗縣政府、臺中市政府、彰化縣政府、嘉義縣政府、臺南市政府，應依新法施行前即依當時有效之學校教職員退休條例（下稱舊退休條例，於108年4月24日廢止）所審定之項目及金額，作成給付上訴人等退除給與之處分。4.被上訴人基金管理會，在被上訴人銓敘部、新竹縣政府、苗栗縣政府、臺中市政府、彰化縣政府、嘉義縣政府、臺南市政府依據前項聲明作成處分後，應依舊退休條例，給付上訴人等依新退撫條例審定所產生之差額，並自107年7月1日起至清償日止，以及上開差額按年息5%計算之利息。5.被上訴人臺灣銀行股份有限公司(下稱臺灣銀行)在被上訴人銓敘部、新竹縣政府、苗栗縣政府、臺中市政府、彰化縣政府、嘉義縣政府、臺南市政府依據第3項聲明作成處分後，應依舊退休條例，給付上訴人等依新退撫條例之18%利息差額，並自107年7月1日起至清償日止，以及上開差額按年息5%計算之利息。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：
(一)司法院釋字第782、783號解釋（下稱釋字第782號解釋及釋字第783號解釋），其解釋理由認所謂「政府負最後支付保證責任」，由退撫新制所採共同提撥制本旨理解，應指於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應；而立法者為因應退撫基金收支不足之情形，以新法第36、38、39條規定，所採行退撫給與改革立法，無涉法律不溯及既往原則，且與達成延長退撫基金用盡年限，保障退休公務人員、公立學校教職員老年經濟生活安全之立法目的間，確有合理關聯，亦未牴觸信賴保護原則、比例原則，且與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背，原審應受解釋意旨拘束。
(二)至於新法第34條第1項規定退休公教人員因兼具退撫新制實施前、後年資，而得依公務人員退休法（於107年11月21日廢止，與舊退休條例合稱舊法）第30條第2、3項及舊退休條例第21條之1第5、6項規定核發補償金者，於新法公布施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發，並未侵害上訴人之權利；新法第34條第2、3項則係針對已依舊法審定並領取補償金之退休公教人員所為規範，非原處分作成所適用之法律。是上訴人主張新法規定違反比例原則、法安定性原則、法律禁止溯及既往原則、信賴保護原則、誠信原則及政府最後支付保證責任，暨憲法第15條保障人民生存權、財產權之意旨，係屬違憲，原處分自屬違法云云，顯非有據。又依釋字第782號、第783號解釋意旨，公教人員退撫給與與勞工退休金有本質上之差異，新法第37條對公教人員退休所得替代率所設限制，係為追求重要公共利益，其目的正當，則上訴人另指稱政府未於勞工退休金條例設有最高所得替代率之限制，新法卻增加此限制，違反平等原則，原處分為違法云云，亦顯屬無憑。
(三)105年起推動之年金改革，係經由年金改革國是會議凝聚形成政策內容，再由行政院、考試院各依其憲法所定職權研議並提出立法草案，末經立法院審議通過，核與憲法所定各機關權責之規範無違。至原判決附表所示被上訴人審定公教人員之每月退休所得結果，如有上訴人所指低於退除役軍人所得領取退除給與之情形，亦係立法者之決定，而非各該被上訴人所為原處分有何違法情事，則上訴人以新法之修訂考試院、行政院未作評估，違反正當法律程序及權力分立原則，且導致退休公教人員所得替代率遠低於退休軍職人員，有違平等原則等理由，指摘原處分違法，仍顯無可採。
(四)綜上所述，上訴人對原處分提起撤銷訴訟，在法律上顯無理由，其等以原處分經撤銷為前提，依行政訴訟法第8條第2項規定，併予請求被上訴人應按月給付上訴人依舊法核定之退休所得金額，及自上訴人退休時起至回復給付原退休所得金額時止，新舊法規核定退休所得金額之差額，並就以上金額及上開差額，自每月應給付之日起迄至清償日止，應按年息5％計算之利息，且依上訴人其他實質損失與精神損失，給予損害賠償，因該撤銷之訴明顯無法獲得勝訴判決，亦顯非有理由；爰不經言詞辯論，逕以判決駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：
(一)審諸湯德宗大法官於釋字第782號解釋部分不同意見書明確指出於作成解釋過程中，迭有大法官於抽象審查之憲法解釋程序，以「國家就是沒錢」為由進行具體審查，此等審查程序，果為守護正當法律程序之大法官會議所肯認？堪信釋字第782號解釋之作成已然悖離正當法律程序。
(二)參諸吳陳鐶大法官、黃璽君大法官於釋字第782、783號解釋之部分不同意見書，可知該號解釋無端區分退休給與財源，並賦予不同之法律效果及憲法層級化財產權保障，剝奪退休者已取得退休給與之財產請求權，進而減少國家財政負擔，全然不慮退休者已取得之財產權，實屬對憲法制度之重大迫害。再者，釋字第782、783號解釋對恩給制之望文生義，更係令人殊難贊同，無視憲法第18條及憲法增修條文第10條第9項規定、司法院釋字第280號、第455號、第575號、第596號、第605號、第614號、第658號、第717號及第760號解釋中對於軍公教人員退休制度之保障，以及公務員退撫給與屬遞延薪資之本質，並未深入探討恩給制與憲法規定間實體互動，此等明顯牴觸憲法及歷來司法院大法官解釋之釋憲理由書，顯係違憲。
(三)軍公教於各退休撫卹相關法規均明文規定由政府負最後支付保證責任，亦即無論如何政府須負擔依原法規核定原應給付退休者退休給與之義務，尚不得以任何解釋方式企圖脫免支付保證責任，林俊益大法官、黃璽君大法官於釋字第782號解釋之部分不同意見書內容可參。然釋字第782、783號解釋卻認於基金不足因應得採取其他應變措施，且此種解釋方式顯然悖離法明確性原則，更不符合任何法律解釋方式，荒謬程度更甚前開區分財源予以不同層級化財產保障者，如此逸脫法理解釋及人民法感情而為政府脫免最後支付保證責任之解釋，難認非無違憲之虞。
(四)本件上訴人既已依舊法取得退撫給與之法律上請求權，且該法定地位亦於新法生效前完成，揆諸司法院釋字第751號、第717號解釋理由書及林俊益大法官不同意見書意旨，政府不得恣意剝奪。且本件係在舊法時即已完全實現構成要件，僅發放退撫給與金額橫跨新、舊法規施行時期而已。再發放金額非適用新、舊法所依據之事實或法律關係，而係適用新、舊法之結果，兩者不可混淆，是本件上訴人請求退撫給與既與司法院釋字第717號解釋理由書所稱適用新法規之情形有間，豈料釋字第782、783號解釋竟認新法規溯及適用部分並無違反法律不溯及既往原則，並資以減少上訴人退撫給與，實屬違憲。
(五)釋字第782、783號解釋於程序上及實體上均有違憲之虞，原判決不察於此，逕以該解釋為據，駁回上訴人於原審之訴，確有判決不適用法規或適用不當之違背法令，至為灼然。
六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷如下：
(一)查上訴人係於如原判決附表所示日期，經被上訴人銓敘部、新竹縣政府、苗栗縣政府、臺中市政府、彰化縣政府、嘉義縣政府、臺南市政府核定退休生效，依107年7月1日施行之新法第36條、第37條及第39條，審定上訴人自107年8月1日或108年2月1日以後每月退休所得，為原判決依法確定之事實。查原審業已論明，於原審審理期間，司法院於108年8月23日作成釋字第782、783號解釋，宣告新法第4條第6款與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；復宣告新法第4條第4款、第5款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背；依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束，上訴人以訴之聲明第1項訴請撤銷，即無理由；上訴人訴之聲明第2、3項，係以原處分經撤銷為前提，但原處分並無違誤，此部分各該請求，即因前提不存在而無理由，是原審以上開上訴人之訴無理由予以駁回，於法並無不合。又上訴人訴之聲明第2、3項其中請求給付優存利息部分，上訴人所引依據為舊法，並未表明依據優惠存款契約而為請求，此部分自非屬私法關係所生之爭議，附予指明。
(二)憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
再按行為時司法院大法官審理案件法(108年1月4日修正公布為憲法訴訟法，並自111年1月4日施行)第14條第1項前段規定：「大法官解釋憲法，應有大法官現有總額2/3之出席，及出席人2/3同意，方得通過。」第17條第1項規定：「大法官決議之解釋文，應附具解釋理由書，連同各大法官對該解釋之協同意見書或不同意見書，一併由司法院公布之，並通知本案聲請人及其關係人。」行為時司法院大法官審理案件法施行細則第16條規定：「關於解釋原則及解釋文草案之議決，依本法第14條之規定行之。關於案件是否受理及解釋理由書草案文字之議決，以出席大法官過半數之同意行之。」第17條第1項第1款：「關於解釋原則及解釋文草案之可決人數，依下列各款之規定：一、憲法解釋及法律是否牴觸憲法之解釋，依本法第14條第1項前段之規定。」第18條規定：
「（第1項）大法官贊成解釋文草案之原則，而對其理由有補充或不同之法律意見者，得提出協同意見書。（第2項）大法官對於解釋文草案之原則，曾表示不同之法律意見者，得提出一部或全部之不同意見書。……」第20條規定：「（第1項）大法官會議通過之解釋文及解釋理由書公布時，應記載解釋文通過時之主席及出席大法官之姓名。（第2項）大法官協同意見書或不同意見書，除逾期提出或提出後聲明不發表者外，應與前項解釋文及解釋理由書一併公布，並記明提出者之姓名。……」是可知，司法院大法官所為憲法解釋及法律是否牴觸憲法之解釋，其解釋文係經過特別多數決所通過，其解釋理由書則係經過普通多數決所通過，參與審理之大法官對於該解釋案之共同意見、看法與討論結果，完全呈現在解釋文及解釋理由書內；至於大法官之意見書，只是個別或數名大法官聯名對該號解釋所提出之論理的補充或表達自己立場的說明，隨同解釋一併公布而已，不具有解釋之拘束力，更無從執之以否定解釋之效力。查釋字第782，783號解釋業已敘明公務人員及教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異，是退撫給與並非遞延工資之給付，退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機，而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背甚詳，上訴意旨仍執黃璽君、湯德宗、吳陳鐶及林俊益大法官之部分不同意見書為據，指摘釋字第782、783號解釋違憲，進而主張原判決違背法令一節，核諸上開之說明，自非可採。
(三)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令之情事，與司法院解釋亦無牴觸。上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 8 月 4 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 8 月 4 日
書記官 葉 倩 如