最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第266號上 訴 人 吳素貞訴訟代理人 黃和協 律師被 上訴 人 教育部代 表 人 潘文忠被 上訴 人 新北市政府代 表 人 侯友宜上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年7月16日臺北高等行政法院107年度年訴字第230號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原係臺北縣土城市（現已改制為新北市土城區）○○國民小學教師，於民國97年8月1日退休生效，並支領月退休金。被上訴人新北市政府依107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法）第34條等規定（下稱系爭規定），於107年6月5日以新北府教人字第1070964505號函及所附同號已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（人員序號25，下稱原處分），重新核算上訴人之每月退休所得。上訴人不服，提起訴願，經被上訴人教育部107年10月23日臺教法（三）字第1070131997F號訴願決定駁回。上訴人仍不服，循序提起行政訴訟，並聲明㈠原處分及訴願決定均撤銷。㈡第一項撤銷後，請准維持臺北縣政府（已改制為：新北市政府）97年7月2日北府人四字第0970466569號給與上訴人月退休金新臺幣（下同）5萬9,838元整之處分。㈢第一項撤銷後，請准維持新北市政府100年8月11日北府人給字第1001062134號給與上訴人公保養老給付得以67萬9,600元整辦理優惠存款金額之處分。㈣第一項撤銷後，請准維持新北市政府100年8月11日北府人給字第1001062134號給與上訴人公保養老給付每月利息1萬194元之處分。㈤如第一項聲明無理由，請求判命新北市政府、教育部，應共同自107年7月1日起，給付上訴人10年遞減損失500萬元，並自107年7月1日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。經臺北高等行政法院（下稱原審）以107年度年訴字第230號判決駁回，上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠按憲法第78條、司法院釋字第185號解釋，個案審理應適用之
法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。司法院作成釋字第783號解釋（下稱釋字第783號解釋）：「新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」並於解釋理由說明其理由。㈡另陸海空軍軍官士官服役條例所規範軍官、士官，與國家間
屬公法上職務關係，軍官、士官職務內容、條件等，更與公立學校教師顯然有別，新法因而對其等退休後之照顧為不同規制，均無違反平等原則可言，且此亦在立法形成範圍，難認有上訴人主張違反平等原則之問題。本次年金改革絕非完整周密，此由各項調降給與或提高提撥之規定，多僅以相關人員退除役（或退休）時之職位、本俸為參考因素，而未斟酌受影響者之不同實際經濟狀況，以為合理差別之待遇（例如：針對真正仰賴退除（撫）給與之退休人民，不予調降或減少調降），即可顯現。惟本於尊重立法形成空間之總體原則，仍難指為違反憲法。
㈢上訴人雖主張新法第100條第2項違反中央法規標準法第13條
、第14條之規定，增加法律所無之限制，逾越法律授權明確性原則云云。惟按行政程序法第5條規定，係強調國家行為，內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界限與範圍，使人民可預見其行為之法律效果；中央法規標準法第12條至第14條規定，乃是以法規「施行日」作為法規「生效日」之準據。查新法第100條規定明定該條例施行之日期及原學校教職員退休條例及原學校教職員撫卹條例不再適用，符合前揭中央法規標準法之規定，亦無上訴人所指違反明確性原則、增加法律所無之限制可言。上訴人主張被上訴人新北市政府自97年起核定給予上訴人月退休金，長達11年，反覆適用後，已形成人事行政上之慣例，更無違反任何法律命令規章，原處分嘎然廢止，顯已違反行政自我拘束原則云云。惟查新法相關規定既經釋字第783號解釋宣告不違憲，被上訴人新北市政府依系爭規定重新計算上訴人自107年7月1日起之退休給所得如原處分附表，於法並無違誤。又上訴人領取源自於政府預算之優存利息，以及因退撫新制之實施而受領之具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。退撫新制亦已在無涉法律不溯及既往原則之情形下，並在追求個人信賴利益與重要公共利益之間，予以調整，採取減緩退休人員生活與財務規劃所受衝擊之必要手段，已無違信賴保護原則與比例原則，且全國退休之公教人員，均一致適用，此與行政行為需受慣例拘束之情形不同，尚無上訴人所指原處分違反行政自我拘束原則之可言。
㈣新法已由司法院大法官作成釋字第783號解釋，原處分據以核
定之相關規定經宣告並無違憲，已如前述，本件並無依上訴人聲請再行聲請補充解釋之必要。
㈤原審闡明詢問聲明第2項至第4項之訴訟類型及法律依據，上
訴人答稱：「依據行政訴訟法第7條提起損害賠償訴訟，因為被告違法處分造成原告損害。」依上訴人主張，其對被上訴人所為如訴之聲明第2項至第4項所示請求，係以原處分經撤銷為前提。則本件原處分既無違法，是上訴人請求判決如聲明第2項至第4項所示，即失所附麗，而無理由，應予駁回。再者，本件上訴人聲明第5項係請求被上訴人應共同給付上訴人10年遞減損失補償500萬元及其利息，惟查，上訴人對被上訴人並無行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理、公法上之法令規定或其他公法上原因，有得請求被上訴人給付所謂遞減損失之權利，故上訴人此部分之請求為無理由，亦應駁回。
㈥就上訴人訴請撤銷被上訴人教育部訴願決定部分，按行政訴
訟法第24條第1款及行政訴訟法第107條第2項準用第1項規定，上訴人不服被上訴人新北市政府作成之原處分，向被上訴人教育部提起訴願遭決定駁回，自應以被上訴人新北市政府為被告，上訴人起訴併列教育部為被告，經原審闡明教育部為訴願機關，上訴人仍堅持併列，核屬贅列，為不合法，依前揭規定，應以裁定駁回之等語。
四、上訴意旨略謂：㈠本件被上訴人新北市政府及原核定機關教育部廢止上訴人合
法退休金行政處分前，只有一紙公文，且並未詳載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果，更未定期間命上訴人陳述意見，顯與行政程序法第39條規定不合，自不生通知及送達之法律效力。原審明知上開廢止處分有明顯重大瑕疵反以維持，有適用法則不當之違法。另原審未命被上訴人舉證其依行政程序法第55條第1項第1款至第9款、第102條規定合法通知上訴人之證明及陳述意見通知，亦有適用法則不當之違法。
㈡按行政程序法第126條第1項、第2項、同法第120條第2項、第
3項及第121條第2項規定，被上訴人未就上訴人因信賴97年8月1日退休生效之合法授益處分遭受財產上之損失，計算並給予合理之補償，於法不合，原判決遽為不利上訴人之判決，有不適用法則之違法。次查，原判決對於上訴人損失補償請求權之有無，無任何調查判斷，亦未將得心證之理由記明於判決，有違反行政訴訟法第189條第3項及判決理由不備之違法。
㈢原審未注意行政程序法第125條前段禁止溯及既往規定之適用
，未命被上訴人舉證，有未盡闡明義務及調查義務之違法。且原審捨行政程序法第125條前段禁止溯及既往規定不用，誤用釋字第782號解釋理由之法律溯及既往原則，顯有適用法則不當之違法。另原判決違背行政程序法第9條有利不利一律注意之注意義務原則，有適用法則不當及判決不備理由之違法。
㈣公立小學教師與中華民國間有行政契約關係存在，本件人事
行政契約調整及終止之處分，應有行政程序法第146條第1項、第2項、同法第147條第1項、第2項損失補償原則之適用，原判決違背上開條文，有不適用法則及判決不備理由之違法。
五、本院判斷如下：㈠憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈡經查，上訴人係公立學校退休教職員，於97年8月1日以前經
被上訴人新北市政府審定退休生效。嗣被上訴人新北市政府依107年7月1日施行之新法第34條、第36條及第39條規定，重新審定上訴人每月退休所得，並以原處分通知上訴人，為原判決依法確定之事實。而依上訴人於原審起訴時，對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反不溯及既往原則、平等原則、憲法第15條財產權及生存權保障，核有違憲問題之指摘。就此，原審業已論明：司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認「新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」而作成合憲解釋，依司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦應受其拘束等語綦詳，經核並無違誤。
㈢又釋字第783號解釋已指明：退休人員經審定後之月退休金，
係建構於繼續性法律關係(理由書第86段)，而新法第37條第5項明文規定：「本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」被上訴人新北市政府依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用。況且釋字第783號解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原118年延後至138年之現階段改革效益，解決急迫財務危機(理由書第120段)，而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背(理由書第83段至第116段)甚詳。上訴意旨主張原判決對於上訴人損失補償請求權之有無，無任何調查判斷，且未注意行政程序法第125條前段禁止溯及既往規定，誤用釋字第782號解釋理由之法律溯及既往原則，並有違反行政程序法第9條有利不利一律注意原則，有適用法則不當及判決不備理由之違法云云，顯與新法之明文規定及上開解釋意旨不符，即無足採。
㈣再按行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人
民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」要求行政程序中給予相對人陳述意見之機會，其目的在於保障相對人之基本程序權利，以及防止行政機關之專斷。故如不經給予相對人陳述意見之機會，亦無礙此等目的之達成，或基於行政程序之經濟、效率以及其他要求，得不給予相對人陳述機會者，行政程序法第103條各款設有除外規定。其中第1款規定大量作成同種類之處分，行政機關得不給予陳述意見之機會；第5款規定行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關亦得不給予陳述意見之機會。被上訴人新北市政府針對新法之修正，按檔存之原退休所為處分，重新審定退休人員之退休給與，是以被上訴人新北市政府作成之原處分所依據之事實，於客觀上均足以明白確認，且核其性質亦屬大量作成同種類處分，依行政程序法第103條第1款及第5款規定，得不給予上訴人陳述意見之機會，於法並無違誤。故上訴意旨主張被上訴人新北市政府作成原處分前未定期間命上訴人陳述意見，與行政程序法第39條規定不合，不生通知及送達之法律效力，原審未命被上訴人舉證其依行政程序法第55條第1項第1款至第9款、第102條規定合法通知上訴人之證明及陳述意見通知，有適用法則不當之違法云云，容有誤解，不可採取。
㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用
法規、適用不當、判決不備理由之違背法令情事，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 9 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 6 月 9 日
書記官 高 玉 潔