最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第271號上 訴 人 張玟蓁等12人(詳附表)共 同訴訟代理人 陳垚祥 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 盧秀燕被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 張麗善上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例等事件，上訴人對於中華民國109年7月28日臺中高等行政法院108年度年訴字第99號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：㈠緣上訴人(附表編號1至9及12)為公立學校退休職員，於民國1
07年6月30日前分別經被上訴人依學校教職員退休條例（下稱舊條例）核定退休，嗣公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新條例）於106年8月9日制定公布，除第8條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，被上訴人分別重新審定上訴人每月退休所得，並以已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書〔詳如臺中高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第99號判決（下稱原判決）附表〕分別通知上訴人自107年7月1日起，每月應領之退休所得。上訴人(附表編號10、11)為比照警佐待遇人員，於107年6月30日前分別經被上訴人依公務人員退休法（下稱舊法）核定退休。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法）於106年8月9日制定公布，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，被上訴人爰重新審定上訴人自107年7月1日起的每月退休所得(詳如原判決附表，下合稱原處分)。
㈡上訴人不服原處分，提起復審，分別遭決定駁回，提起行政
訴訟，並聲明：1.復審決定及原處分均撤銷。2.確認被上訴人應依上訴人退休當時有效之原舊法(即舊條例及舊法)相關法規，對上訴人已成就退休事實之給付條件，核定退休所得金額、種類及給付領取方式，應繼續按期給付上訴人之全部退休所得。3.被上訴人應給付上訴人如起訴狀聲明第3項〔被上訴人應自107年7月1日起，按月給付上訴人依退休時之法規核定包括但不限於下列各項退休所得金額之差額及上開差額自每月應給付之日起迄至清償日止，按年息5%計算之利息：(1)一次退休金與公保養老給付優存利息；(2)舊制月退休金；(3)新制儲金月退休金；(4)月補償金；(5)其他法定退休給與〕及第4項(被上訴人應依上訴人之其他實質損失與精神損失給予損害賠償）所載之金額。4.被上訴人應提供依新法及新條例致減損差額之詳細給付計算金額。經原審以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論而以原判決駁回。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠關於新法及新條例明定對於舊法及舊條例施行時期已退休之退休人員仍納入適用對象，是否違反法律不溯及既往原則或其他憲法原則，而構成違憲之相關爭議事項，於本件上訴人起訴後，業據司法院受理聲請釋憲案，分別作成釋字第782號、第783號解釋文闡示如下：1.「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」，及2.「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」等意旨。本件上訴人指稱有關其權益事項之上開新法及新條例等規定，涉有違憲疑義，均分為司法院釋字第782號、第783號解釋客體所涵蓋，該法律甫經司法院解釋在案，自無再停止訴訟程序進行，重複聲請釋憲之必要，尤無從僭越自身之法定權限與職分，恣意為相反之判決。故本件上訴人上開主張之法律見解，因與司法院釋字第782號、第783號解釋相牴觸，明顯不能採取。㈡基於明示其一排除其他之法理，顯認新條例及新法除第77條第1項第3款規定外，其餘條文均具合憲性。而有關本件上訴人退撫給與之條件與計算基準之事項，核與上開第77條第1項第3款規定之適用無涉。
按上訴人主張行政機關據以作成原處分之法律牴觸憲法，應予撤銷為其基礎，而憑以請求有關機關應為財產上或非財產上之一般給付者，若原處分所適用之該法律相關規定，業據司法院本於釋憲機關地位作成解釋宣示無違背憲法之情形者，因其請求之事實基礎明顯不存在，則其據以提起之一般給付訴訟即屬顯無理由。而本件上訴人所提一般給付訴訟，因被上訴人作成原處分所適用之新法、新條例相關規定並無牴觸憲法，各該原處分明顯欠缺撤銷之事由，已如前述，則上訴人此部分之一般給付請求即失所附麗，亦屬顯無理由等詞，為其論據。
四、上訴意旨略以：㈠司法院釋字第783號解釋應有下列各項疏漏及錯誤之處，仍有待日後本件判決確定後聲請補充解釋之必要：國家與公立學校教職員間之關係，依司法院釋字第596號解釋意旨，應屬互負對待給付義務之關係，因此政府只係按提撥費率65%由政府預算提撥，應係公務人員已盡履行其忠誠，並培育各行各業所需之人職務之勞務後所應負之對價，故司法院釋字第783號解釋應有違誤而不可採。另薪俸與退休金既屬公立學校教職員執行職務之對待給付，即為政府應負擔之勞動成本，應視為人民依憲法第18條服公職所應具有之權利，且退休金亦因屬勞動成本，故在經濟學上之退休金亦應認係遞延工資之給付性質，司法院釋字第783號解釋卻認「公立學校教職員之退撫給與並非遞延工資給付」，殊有不當。司法院釋字第783號解釋僅為解決退撫基金之財務危機，卻未優先顧及憲法保障人民服公職權與財產權之規定，且實際上，退撫基金亦不可能破產，實因公務人員退休撫卹基金管理條例（下稱退撫基金管理條例）第8條後段明定有效改善基金財務問題之開源機制，司法院大法官卻視而不見，貿然採取以修法方式減少支付退休人員退休金之「節流」手段，顯已與憲法第23條規定之比例原則相違背。依新條例所規定具35年服務年資為例，其退休給與由約107年7月1日現職者薪津九成降至七成即20%，尤其每年以1.5%，遞減由75%減至60%，如此遞減速度，與勞保費率調整期間為16年相較過於迅速，故司法院大法官甘為政府脫免其負「最後支付保證責任」背書，更為已退休教職員所難以忍受之論調；新條例第4條第6款規定應不符老年生活之最低生活保障，應有違反侵害最小之必要原則。上開解釋卻認係「保障其等於退休後之基本生活」云云，而非符合其職等身分之適切生活，亦非可採。㈡公立學校教職員於國家任用時起，即與國家間產生公法上聘僱關係，於政府任命時，對政府即有薪津給付之請求權，並可預期服務達到退休年限時，即可領取退休等給付，依上觀之，公立學校教職員之退休時點，即業已終結與國家間聘僱之法律關係，並由政府應負擔其後退休給付之種類及金額等內容亦已確定，除有極重大公益影響國家正常運作甚鉅外，即有法律不溯及既往之適用，應不容許其後法律變更而減少給付，是以新條例第4條第4款、第36條至第39條之制定，應有違反法律不溯及既往原則。㈢國家雖需考量減輕國家財政負擔之公益，亦應考量「維繫整個選拔優秀人才從事公立學校教職員之制度」之公益，即應大於國庫之公益。更何況國家亦未依退撫基金管理條例對歷年所收繳退撫基金不足支出退撫支出之差額，以編列預算方式予以全部撥補，尤其新法係立即將所得替代率上限自75%降至60%，應屬苛刻條款，並無任何合理之補救措施，或訂定合理之過渡條款，以減輕公立學校教職員權利所受之損害；更何況目前國家連年皆有賦稅超收而有盈餘，國家應無國庫窮困抗辯之公益存在，故新條例所制定之上開法條，應有違反信賴保護原則。㈣本次公教人員年金制度變革由於幅度過大，且過於迅速，國家卻於事後遽然變革並溯及適用，且未給付合理之過渡條款及補償，更未審酌國家應對已退休公立學校教職員有退休給付之對待給付義務存在，而應負最後支付之保證責任，尤其新條例所規定所得替代率上限及下限規定，至退休公立學校教職員之月退休給付較原有退休給付大幅減少約3分之1，顯有違憲法第23條之比例原則。抑有進者，現職公立學校教職員依新條例提供一定比例之退撫基金至公務人員退休撫卹基金管理委員會，經退休後有可能領不到退休給付，而有違平等原則；復者，退休公立學校教職員屬中產階級，惟新條例之退休給付並非符合其「公立學校教職員職等身分」之待遇，應有違反平等原則。㈤綜上所述，政府無積極採取任何開源節流手段，在短暫期間內大幅度減少退休金約3分之1，顯然過於激烈，有違反比例原則，且政府未依行政程序法第126條第1項規定給予上訴人合理補償措施，亦應有違反誠信原則及信賴保護原則。司法院釋字第783號解釋並未審酌而率而認定合憲，故有待日後本件判決確定後再聲請司法院補充解釋。原審之認事用法尚有違誤。
五、本院按：㈠憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，
得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政訴訟旨在確保人民之訴訟權，進而貫徹人民之各項實體的權利，而且此類實體權利為憲法相關基本權利條款所保障，具有濃厚的基本人權保障與法治國之價值，因此法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神；但另方面言之，行政訴訟畢竟涉及組織、人員、經費之花費，其設計必須有一定之效能、效率考量。行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，乃配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。是以為求兩造之法律爭議，能得以公允、經濟、迅速、有效之解決，原告之訴如經法院認有訴訟要件欠缺而無從補正之情形時，依行政訴訟法第107條第1項規定，應以裁定駁回之。如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。是以，倘原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。凡此，係為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。蓋憲法上訴訟權保障，既非單一面向由原告角度觀察，僅就其最佳利益為無限上綱之救濟程序，而應兼顧訴訟資源之有限性，在一定條件下（訴訟要件欠缺以及顯無理由），限制其後續程序之進行，以免侵奪其他國民向法院求為有效權利救濟之資源，更非於法律見解充分溝通而結果明確之情況下，仍進行無謂、冗長且不可能變更訴訟結果之言詞辯論程序，致失正當程序之真義。換言之，於訴訟符合例外一定條件情形下，應替代以經由權衡後之法律保護，賦予行政法院迅速明確之公平裁判義務，儘速安定法秩序，建立當事人間，乃至整體社會後續各項活動之法律基礎。㈡憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按，法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得逕以法律違憲而拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許全國各機關（含法院）或人民持歧異之見解不予遵守。㈢經查，上訴人分別為公立學校退休職員、準用舊法退休之人
員，於107年6月30日前分別經被上訴人依舊條例及舊法核定退休，嗣新條例及新法施行，被上訴人以原處分重新審定上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實，並有原處分在卷可參。而上訴人於原審起訴時，對於原處分所為事實認定及適用新條例、新法之結果均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新條例及新法相關規定牴觸憲法，致原處分違憲等情。查原判決業已論明：本件上訴人起訴後，業據司法院分別作成釋字第782號、第783號解釋，揆諸上開解釋理由旨趣，足見司法院經審究憲政原理，並盱衡目前我國退休金儲備狀況，已呈現入不敷出之疲態現象，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，自有從長計議，務實改革之必要，俾能永續經營，以符分配正義，否則勢必釀成世代對立，導致社會動盪不安，乃本於釋憲專屬權限機關之地位，認定新法及新條例明定對於施行前已退休之公務人員及公立學校教職員一併納入規範等相關條文均無牴觸憲法，係屬有效在案，自具法規範效力，對於全國各機關及人民均有拘束力，各機關處理有關事項時，應依解釋意旨為之。則上訴人以原處分違法為前提，併為請求被上訴人分別給付如聲明所示，無從准許等語，是原審以上訴人之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項之規定予以駁回，於法並無不合。司法院釋字第782號及第783號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院大法官重行認定與判斷之必要。上訴意旨無非係以其主觀見解，重申原處分違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原則及平等原則等，執以指摘原判決有適用法規不當之違背法令情事云云，即無可採。
㈣綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴
論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 11 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 陳 國 成法 官 蕭 惠 芳法 官 曹 瑞 卿法 官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 11 月 23 日
書記官 蔡 宜 婷