最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第280號上 訴 人 李文達等161人（姓名、住所詳原判決附表一除編
號38李考芬、編號81廖永富、編號149許璧瑛外）共 同訴訟代理人 陳垚祥 律師被 上訴 人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦被 上訴 人 新北市政府代 表 人 侯友宜被 上訴 人 新竹縣政府代 表 人 楊文科上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年9月2日臺北高等行政法院108年度年訴字第166號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：如原審法院108年度年訴字第166號判決（下稱原判決）附表一編號1至164所示者（下合稱164人）為退休公立學校教師，前經分別依廢止前之學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休。嗣立法院於制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），並自民國107年7月1日施行，被上訴人依新法第34條、第36條、第37條及第39條等規定，分別重新計算上述164人每月退休所得，並分別以原判決附表二原處分欄所示日期、文號之函文（含「已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書」，下合稱原處分）為通知。上述164人不服，循序提起本件行政訴訟，並聲明訴願決定及原處分均撤銷。經原審法院以原判決駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴（其中原審原告李考芬、廖永富分別於原審審理程序中之108年00月00日、108年0月0日死亡，嗣其等原審訴訟代理人以其等本人名義提起上訴，經本院依職權裁定李考芬之繼承人戴立佳、戴立欣應為李考芬之承受訴訟人續行訴訟，及廖永富之繼承人楊素珍、廖品涵、廖品亞應為廖永富之承受訴訟人續行訴訟，並於收受裁定後10日內補正訴訟代理人，惟其等並未依限補正，本院另以裁定駁回之；另上訴人許璧瑛於110年7月23日具狀撤回上訴〈見本院卷第229至231頁〉，即喪失其上訴權。是本件上訴人共161人，即如原判決附表一除編號38李考芬、編號81廖永富、編號149許璧瑛外所示者）。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之聲明及答辯，均引用原判決之記載。
三、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠司法院釋字第783號解釋（下稱釋字第783號解釋）意旨，認
新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背，而為合憲之解釋，參照司法院釋字第185號解釋，行政法院自應受釋字第783號解釋之拘束。
㈡「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個
退休撫卹法律，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。政府負最後支付保證責任意旨，在於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。退撫基金係退撫新制退休所得之財源，退休公立學校教職員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限，自屬重要公共利益。因新法之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。又按勞工退休金與軍公教人員之退除給與或退撫給與，二者在法律上受保障之程度有所差異，尚難相提並論。又國家稅收來自全體納稅義務人，而非僅來自於軍公教人員，且稅收乃國家資源之一，如於退撫基金入不敷出之情形，僅因立法明文「由政府負最後支付保證責任」，即立即動用稅收支應，將明顯違反司法院釋字第485號解釋意旨，本於尊重立法形成空間之總體原則，是原判決及新法相關規定難認違反教育工作者生活之保障、財產權、生存權及平等原則。㈢依釋字第783號解釋意旨，上訴人雖於舊法時期分別經核定退
休生效，惟上訴人並非領取一次性之退撫給與，且至新法施行後，其退撫給與尚未完全給付，上訴人退撫給與法律關係在現實生活中既未完全具體實現，則將新法適用於上訴人於舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法之溯及適用，無違反法律不溯及既往原則。雖上訴人依舊法規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，固具有值得保護之信賴利益，惟優惠存款（下稱優存）利息財源來自政府預算，年資補償金係因退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，施行已逾20年，均屬恩給制之範疇。而年資補償金之給付，使兼具退撫新舊制年資且舊制年資1年以上至15年者之月退休所得替代率均相同且最高（對於僅兼具1年舊制年資者最有利），兼具舊制年資16年以上者次之，僅具新制年資者再次之，僅具舊制年資者最低。此群體間退休所得之不均衡，將因退休公立學校教職員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高，以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低，而更加彰顯。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，具有正當目的，故與信賴保護原則、誠信原則及比例原則尚無違背。
四、上訴意旨略謂：㈠釋字第783號解釋應有下列各項疏漏及錯誤之處，仍有待日後本件判決確定後聲請補充解釋之必要：
1.按退休公立學校教職員於退休前之雇主為政府，依釋字第783號解釋理由書卻載關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，性質上屬恩給制之範疇云云；惟國家與公立學校教職員間之關係，按司法院釋字第596號解釋意旨，應屬互負對待給付義務之關係，因此政府只係按提撥費率65%由政府預算提撥，應係公務人員已盡履行其忠誠，並培育各行各業所需之人職務之勞務後所應負之對價，故釋字第783號解釋應有違誤而不可採；另薪俸與退休金既屬公立學校教職員執行職務之對待給付，即為政府應負擔之勞動成本，應視為人民依憲法第18條服公職所應具有之權利，且退休金亦因屬勞動成本，故在經濟學上之退休金亦應認係遞延工資之給付性質，而釋字第783號解釋卻認「公立學校教職員之退撫給與並非遞延工資給付」，殊有不當；再按舊法第8條第1項後段規定，政府以退撫基金支付退休給付若有不足，仍應負起全部給付退休金之責任。尤其退撫基金不足，實乃政府保管運用不當所致，非公立學校教職員所應負之責任。然大法官卻自行增加國家法律所未規定之限制，損害退休公立學校教職員之退休金，應屬違憲解釋，法院似不應受其拘束。
2.釋字第783號解釋僅為解決退撫基金之財務危機，卻未優先顧及憲法保障人民服公職權與財產權之規定，且實際上，退撫基金亦不可能破產，實因公務人員退休撫卹基金管理條例（下稱退撫基金管理條例）第8條後段明定有效改善基金財務問題之開源機制，大法官卻視而不見，貿然採取以修法方式減少支付退休人員退休金之「節流」手段，顯已與憲法第23條規定之比例原則相違背。再者，舊法第8條所規定「政府負最後支付保證責任」，並未規定政府須在「採行開源節流手段仍不足維持退撫基金收支平衡時之前提要件下，政府始支付最後保證責任」，而釋字第783號解釋卻以其為前提條件，增加法律所無限制之規定，有違憲法所規定之法理。且政府制定舊法時，即採行編列預算予以補足之補救措施，其後改採儲金制，由政府及公立學校教職員依固定比率共同提撥退撫費用予以給付，預防退撫基金不足支付退撫給與時，再由政府編列預算應對，而釋字第783號解釋未指出政府已採取任何具體開源節流手段，僅一味以限制服務年資及降低所得替代率，顯見政府為減免上開保證責任所為卸責之詞，殊非可取。
3.依新法規定，退休給與之降幅與遞減速度過於迅速，故大法官甘為政府脫免其負「最後支付保證責任」背書，更為已退休教職員所難以忍受之論調；另按司法院釋字第730號解釋陳新民大法官所提部分協同、部分不同意見書之見解，即「國家應當致力於建立較為優渥的退休金法制，來回饋教職員一生奉獻教職的付出」，故新法將公教人員之退休金大幅縮減，且政府亦未提出合理補償或補救措施，實非可取；復者，新法之退休給付，全然不符退休公立教職員俸給與職等身分之生活，即其最低標準亦應符合中產階級之生活標準，尤其新法亦訂有退休所得替代率上限及下限規定，有失繳費之權利義務對等關係，亦有違平等原則；更何況新法僅就「國庫公益」為考量，致已退休公立學校教職員無法安度餘生，破壞公立學校教職員「制度性保障」，是以，新法第4條第6款規定應不符老年生活之最低生活保障，應有違反侵害最小之必要原則。上開解釋卻認係「保障其等於退休後之基本生活」云云，而非符合其職等身分之適切生活，亦非可採。
㈡公立學校教職員於國家任用時起，即與國家間產生公法上聘
僱關係，於政府任命時，對政府即有薪津給付之請求權，並可預期服務達到退休年限時，即可領取退休等給付，依上觀之，公立學校教職員之退休時點，即業已終結與國家間聘僱之法律關係，並由政府應負擔其後退休給付之種類及金額等內容亦已確定，除有極重大公益影響國家正常運作甚鉅外，即有法律不溯及既往之適用，應不容許其後法律變更而減少給付，是以新法第4條第4款、第36條至第39條之制定，應有違反法律不溯及既往原則。
㈢公立學校教師依舊法而取得之有利法律地位或可合理預期取
得之利益，而於客觀上有表現其信賴之事實，係屬值得保護之信賴利益，國家雖需考量減輕國家財政負擔之公益，亦應考量「維繫整個選拔優秀人才從事公立學校職員之制度」之公益，即應大於國庫之公益。況國家亦未依退撫基金管理條例對歷年所收繳退撫基金不足支出退撫支出之差額，以編列預算方式予以全部撥補，尤其新法係立即將所得替代率上限自75%降至60%，應屬苛刻條款，並無任何合理之補救措施，或訂定合理之過渡條款，以減輕公立學校教職員權利所受之損害；更何況目前國家連年皆有賦稅超收而有盈餘，故應無窮困抗辯之公益存在，故新法上開規定違反信賴保護原則。㈣本次公教人員年金制度變革由於幅度過大，且過於迅速，國
家卻於事後遽然變革並溯及適用，且未給付合理之過渡條款及補償，更未審酌國家應對已退休公立學校教職員有退休給付之對待給付義務存在，而應負最後支付之保證責任，尤其新法所規定所得替代率上限及下限規定，至退休公立學校教職員之月退休給付較原有退休給付大幅減少約1/3，顯有違憲法第23條之比例原則。抑有進者，現職公立學校教職員依新法提供一定比例之退撫基金至公教人員退休撫卹基金管理委員會，經退休後有可能領不到退休給付，而有違平等原則；復者，退休公立學校教職員屬中產階級，惟新法之退休給付並非符合其「公立學校教職員職等身分」之待遇，應有違反平等原則。
㈤綜上所述，政府無積極採取任何開源節流手段，在短暫期間
內大幅度減少退休金約1/3，顯然過於激烈，有違反比例原則，且政府未依行政程序法第126條第1項規定給予上訴人合理補償措施，亦違誠信原則及信賴保護原則。釋字第783號解釋並未審酌而率而認定合憲，故有待日後本件判決確定後再聲請司法院補充解釋。原審之認事用法尚有違誤。
五、本院查：㈠憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次以法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈡經查，上訴人均為公立學校退休教育人員，於107年6月30日
前分別經被上訴人桃園市政府、新北市政府及新竹縣政府依舊法核定退休，嗣新法施行，被上訴人桃園市政府、新北市政府及新竹縣政府分別以原處分重新審定上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實，並有原處分、退休核定函、學校教職員退休金證書在卷可按。而上訴人於原審起訴時，對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項等法律規定牴觸憲法，致原處分違憲等情。查原審業已論明，於原審審理期間，司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，宣告新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背；依憲法第78條及司法院釋字第185號、第405號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束。又優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇，任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間，任何法規皆非永久不能改變，被上訴人依新法所作成之各原處分即未違法。
㈢上訴意旨主張新法第4條第4款、第36條至第39條，違反法律
不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則及平等原則等，且釋字第783號解釋有多處疏漏及錯誤，仍有待補充解釋之必要，原審應不受其拘束，指摘原判決違背法令等情。經查，新法規定係於106年8月9日制定公布，於107年7月1日施行，旋經立法委員林德福等38人以新法第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優存利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。司法院嗣於108年8月23日公布釋字第783號解釋之解釋文及解釋理由書，依前揭之說明，原審及本院自均應受其拘束，於審理本件時，依解釋意旨為之。況查，自釋字第783號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要，是依前揭之說明，上訴意旨指摘遵守釋字第783號解釋之原判決為違背法令，自無可採。
㈣另上訴意旨主張政府未依行政程序法第126條第1項規定給予
上訴人合理補償措施，有違反誠信原則及信賴保護原則云云。然查釋字第783號解釋業已敘明公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異，是退撫給與並非遞延工資之給付（理由書第69段），是上訴人指逐年予以減少，係違背誠實信用原則，顯屬無據；又上開解釋復指明退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），而新法第37條第5項明文規定：「本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」是被上訴人依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用，況上開解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新法之制定，係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原118年延後至138年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第120段），而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段），則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，更顯與新法之明文規定及解釋意旨背道而馳，無可採取。
㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法
令之情事，與司法院解釋亦無牴觸。上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。本件上訴人訴訟代理人收受送達權限既未受限制，因此本件裁判之送達，依行政訴訟法第66條前段規定，自應向其為之，併予說明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 10 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法 官 侯 東 昇
法 官 王 碧 芳法 官 簡 慧 娟法 官 蔡 紹 良法 官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 10 月 28 日
書 記 官 蔡 宜 婷