最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第287號上 訴 人 王明志訴訟代理人 李漢中 律師
何姿穎 律師陳漢笙 律師被 上訴 人 國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 馮世寬被 上訴 人 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 呂桔誠上列當事人間陸海空軍軍官士官服役條例事件，上訴人對於中華民國109年6月24日臺北高等行政法院108年度年訴字第1015號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原係軍職人員，於民國97年8月1日退伍生效，並於同日轉任由政府編列預算支給俸（薪）給、待遇及公費之學校，經核定緩發退除給與及支領保險退伍給付優惠存款。嗣因陸海空軍軍官士官服役條例（下稱修正後服役條例）於107年6月21日修正公布，除第26、37、45及46條定自107年7月1日施行，其餘條文自107年6月23日施行，被上訴人國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）乃依修正後服役條例第33條及第46條規定，以107年9月28日輔給字第10700805732號函（下稱107年9月28日函，即本件原處分）通知上訴人，自修正後服役條例修正施行之日起3個月之次日即107年9月23日起停止辦理優惠存款，俟停止原因消滅時回復，並請上訴人逕赴被上訴人臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）原開戶分行辧理相關手續，另副知被上訴人臺灣銀行。上訴人不服，於同年10月20日提具申復書，主張修正後服役條例相關規定因違憲而無效，仍應依修正前規定審定核發。經被上訴人退輔會107年11月12日輔給字第1070093680號函（下稱107年11月12日函）維持原處分之決定。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.命被上訴人退輔會應依107年6月21日公布，107年6月23日施行前「陸海空軍軍官士官服役條例」（下稱修正前服役條例）所審定之項目及金額，作成給付上訴人優惠存款事件之處分。
3.被上訴人臺灣銀行，在被上訴人退輔會依據前項聲明作成處分後，應依修正前服役條例，給付上訴人依修正後服役條例所應給付之優惠存款，並自107年9月23日起至清償日止，以及上開差額按年息5％計算之利息。案經原判決駁回其訴，上訴人乃提起本件上訴，並聲明：1.原判決廢棄。2.訴願決定及原處分均撤銷。3.命被上訴人退輔會應依修正前服役條例所審定之項目及金額，作成給付上訴人優惠存款之處分。
4.被上訴人臺灣銀行，在被上訴人退輔會依據前項聲明作成處分後，應依修正前服役條例，給付上訴人依修正後服役條例所應給付之優惠存款，並自107年9月23日起至清償日止，以及上開差額按年息5％計算之利息。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)司法院大法官對於修正後服役條例第46條第4項第1款關於優存利息利率之限制，認無違信賴保護原則、法律不溯及既往原則及比例原則；就同條第5項關於該條例施行後1年返還優惠存款本金之規定，亦認與憲法保障財產權意旨無違背，此經司法院釋字第781號解釋文及解釋理由揭示在案。本於相同寬鬆審查標準，同條第3項就軍人退伍後未領取退除給與而再任公職者，其保險退伍給付所辦理優惠存款應暫停之規定，原審亦認屬於立法形成空間，無上訴人所稱有失平等原則等可言。
(二)上訴人於97年8月1日退伍，並於同日轉任由政府編列預算支給俸（薪）給、待遇及公費之學校，經核定緩發退除給與及支領保險退伍給付優惠存款，確屬修正後服役條例第33條第1項但書規定之人員，被上訴人退輔會乃通知上訴人辦理停止優惠存款之權利，俟該停止原因消滅時恢復，並否准上訴人申請繼續辦理，要無不法。上訴人仍執前詞，以規定不明、有違平等原則云云為據，主張其於再任公職期間得繼續就其軍人保險金辦理優惠存款，自無可採。
(三)於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（本院97年度判字第988號判決參照）。本件上訴人所提之撤銷訴訟（即訴之聲明第1項部分），經原審審理結果認為上訴人之訴為無理由，應予駁回，是上訴人合併請求其他財產上給付，亦失所附麗，應併予駁回。且修正後服役條例已由司法院大法官作成釋字第781號解釋，核無停止訴訟必要等語，判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、本院按：
(一)修正後服役條例第33條第1項規定：「軍官、士官之退除給與，應於退伍除役時發給。但未領退除給與轉任公職者，得依其志願，將軍職年資併同公職年資，辦理公職人員退休。」第46條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）退撫新制實施前服役年資，依實施前原規定基準核發之退伍金、勳獎章獎金、榮譽獎金、眷補代金及實施前參加軍人保險年資所領取之退除給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。（第2項）前項退伍金、勳獎章獎金、榮譽獎金、眷補代金及軍人保險退伍給付優惠存款之適用對象、辦理條件、金額、利率、期限、利息差額補助、質借及其他相關事項之辦法，由國防部會商財政部擬訂，報行政院核定之。（第3項）依第1項規定辦理優惠存款者，如有第33條第1項但書或第34條、第40條、第41條規定應停止或喪失領受退除給與情事者，其優惠存款應同時停止辦理，並俟停止原因消滅時恢復。」其立法理由略以：「……二、為使軍職人員優惠存款制度法制化，第1項明定退撫新制實施前核發之退伍金、勳獎章獎金、榮譽獎金、眷補代金及軍人保險退伍給付得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。……四、考量第33條第1項人員雖未領退除給與，惟其軍人保險退伍給付仍得辦理優惠存款，爰明定有第33條第1項但書或第34條、第40條及第41條規定應停止或喪失領受退除給與情形者之優惠存款應停止辦理及恢復情形。」又依修正後服役條例第46條第2項規定授權訂定之「陸海空軍退伍除役軍官士官退除給與及保險退伍給付優惠存款辦法」（下稱優惠存款辧法）第16條規定：「（第1項）軍官、士官有本條例應剝奪、減少、喪失、停止或暫停領受退除給與情事者，軍官、士官或其遺族應主動通知審定機關、輔導會、再任機關及受理優存機構，停止辦理優存。但停止或暫停原因消滅後，得檢附證明文件，申請回復請領權利或繼續發給。（第2項）前項人員未依規定停止辦理優存者，由支給機關以書面行政處分，命當事人於30日內繳還自應暫停、停止或喪失優存權利之日起溢領或誤領之金額；屆期不繳還者，支給機關應依行政執行法相關規定移送強制執行，同時副知受理優存機構。」
(二)軍人退撫制度自48年起實施，採確定給付制，財源全部由政府逐年編列預算支應（下稱退撫舊制）。另退伍除役人員就其領取之（一次）退伍金，連同軍保給付，得於指定銀行辦理優惠存款，優存利息由政府支付，用以維持退伍除役人員之基本生活。而政府負擔之退撫舊制優存利息補貼額，隨金融市場利率之持續走低而不斷增加。政府支付退伍除役人員優存利息金額，由96年之169億餘元，增加至105年之202億餘元。此增加趨勢因平均餘命之增長，已領優存利息者之續領，及現役具退撫舊制年資之退伍除役者之加入而達高峰，預估優惠存款制度至144年自然終止。至於86年1月1日施行之修正前服役條例第27條第1項規定，以退撫新制年資計算之退除給與之財源籌措方式，由政府編列預算支應之「恩給制」，改為由政府與現役人員按法定比率（65％、35％）共同撥繳費用，設立之退撫基金負責支應之「共同儲金制（共同提撥制）」，並由政府負最後支付保證責任（下稱退撫新制）。就依退撫新制年資計算給付之（一次）退伍金與軍保給付，停止適用優惠存款制度。嗣修正後服役條例於107年6月21日修正公布，其中關於政府就退撫舊制退除給與（例如以舊制年資計算之月退休俸、一次退伍金及優存利息等）之改革，若屬源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，司法院大法官審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，採較為寬鬆之審查標準。因此，司法院大法官對於修正後服役條例第46條第4項第1款關於優存利息利率之限制，認無違信賴保護原則、法律不溯及既往原則及比例原則；就同條第5項關於該條例施行後1年返還優惠存款本金之規定，亦認與憲法保障財產權意旨無違背，此經司法院釋字第781號解釋文及解釋理由揭示在案。至於原處分所據之修正後服役條例第33條第1項但書及第46條第3項規定雖非司法院釋字第781號解釋之審查客體，惟衡諸（一次）退伍金、退休俸、優存利息、年資補償金均屬退除給與，其中優存利息係以退撫舊制（一次）退伍金與軍保給付為本金，於退伍除役後因依法辦理優惠存款契約而取得之性質，本於相同審查標準，修正前服役條例第46條第3項就軍人退伍後未領取退除給與而再任公職者，其保險退伍給付所辦理優惠存款應暫停之規定，亦認屬於立法形成空間，並無上訴人所稱有違信賴保護原則、法律不溯及既往原則及比例原則等可言，原處分於法並無不合。
(三)所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而行政機關就法律關係或由法律關係產生之權利或義務，或就法律上具有重要性之人或物之性質，以可產生存續力之方式所為具有拘束力之確認，是為確認處分，因具有規制之性質，仍為行政處分。又依前揭優惠存款辧法第16條第1項規定，軍官、士官有修正後服役條例第33條第1項但書應停止領受退除給與情事者，無庸待主管機關以行政處分核定或下命停止辦理優惠存款，即應主動通知審定機關、輔導會、再任機關及受理優存機構，停止辦理優惠存款。軍官、士官若未依規定停止辦理優惠存款者，支給機關得依同辦法第16條第2項規定，以書面行政處分命其繳還溢領之金額，屆期不繳還者，得移送強制執行。依原判決認定之事實，上訴人於97年8月1日退伍生效，並於同日轉任由政府編列預算支給俸（薪）給、待遇及公費之學校，經核定緩發退除給與及支領保險退伍給付優惠存款。被上訴人退輔會以上訴人屬修正後服役條例第33條第1項但書所定人員，依同條例第46條第3項規定，以107年9月28日函上訴人，表示自修正後服役條例修正施行之日起3個月之次日即107年9月23日起停止辦理優惠存款，俟停止原因消滅時回復，並請上訴人逕赴被上訴人臺灣銀行原開戶分行辧理相關手續，另副知被上訴人臺灣銀行。該函係告知上訴人修正後服役條例第33條第1項但書、第46條第3項之法律效果及上訴人為相對應之作為。
嗣上訴人爭議上開修正後服役條例之規定違憲而無效，被上訴人退輔會107年11月12日函引用國防部107年1月12日輔給字第1070093680號函，及上開修正後服役條例第33條第1項但書、第46條第3項之規定，並以該函為行政處分教示法律救濟，揆諸上開說明，該函核為確認性行政處分，即確認上訴人自107年9月23日起停止辧理優惠存款，俟停止原因消滅時恢復。另上訴人之第2項聲明訴請被上訴人退輔會應依修正前服役條例所審定之項目及金額，作成給付上訴人優惠存款事件之處分，因上訴人於第1項聲明既已請求撤銷訴願決定及原處分，則該訴願決定及原處分如遭撤銷，上訴人依修正前服役條例支領優惠存款利息即確認不受影響，故其第2項聲明顯無訴訟實益，亦應予駁回。原判決以上訴人第2項聲明為無理由予以駁回，容有未洽，惟對其駁回之結論並無影響，仍應予維持。
(四)又行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」該條文內所指之合併請求，其訴訟上之意義，除所合併者為原非屬行政法院有審判權之請求（例如國家賠償訴訟）外，原則上指客觀訴之合併（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照），該數訴屬獨立之訴，倘請求給付之訴以撤銷訴訟為前提，該撤銷訴訟於無理由或不合法，遭裁判駁回時，法院仍應就當事人所提之給付訴訟為有無理由之審酌。就上訴人聲明第3項「被上訴人臺灣銀行，在被上訴人退輔會依據前項聲明作成處分後，應依修正前服役條例，給付上訴人依修正後服役條例所應給付之優惠存款，並自107年9月23日起至清償日止，以及上開差額按年息5％計算之利息。」部分，原判決以上訴人所提之撤銷訴訟，經審理結果認為上訴人之訴為無理由，應予駁回，認其合併請求其他財產上給付，即失所附麗，未為實體審究即併予駁回，顯與前述行政訴訟法第7條規定之本旨有違，亦有未洽，惟上訴人於原審訴之聲明第3項請求被上訴人臺灣銀行為財產上給付部分，係以原處分屬違法，被上訴人退撫會依修正前服役條例作成給付上訴人優惠存款為前提，上訴人對原處分所提上開訴訟並無理由，無法獲得勝訴判決，已如前述，則上述聲明第3項之請求，顯然亦無理由。原判決就此部分之論述雖有未洽，然其駁回結論，並無不合，仍應維持。又上訴人訴之聲明第3項請求給付優存利息，所引依據均為修正前及修正後之服役條例，並未表明依據優惠存款契約而為請求，此部分請求自非屬私法關係所生之爭議，均併予敘明。
(五)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令情事，與司法院解釋亦無牴觸。上訴意旨，仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 5 月 5 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 5 月 5 日
書記官 蕭 君 卉