最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第20號上 訴 人 沈世宏訴訟代理人 李漢中 律師
何姿穎 律師陳漢笙 律師被 上訴 人 考試院代 表 人 黃榮村訴訟代理人 梁傑芳
石芳毓（兼送達代收人）被 上訴 人 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 周志宏
送達代收人 高振隆被 上訴 人 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 呂桔誠上列當事人間有關年金改革事務事件，上訴人對於中華民國109年1月6日臺北高等行政法院108年度年訴字第235號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人考試院之代表人已於民國109年9月1日變更為黃榮村、被上訴人公務人員退休撫卹基金管理委員會之代表人亦於109年9月1日變更為周志宏，茲均經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人原係臺北市政府環境保護局退職政務人員，其退職案前經被上訴人考試院核定自92年7月8日退職生效，退職時月俸額為新臺幣（下同）49,965元，退撫新制實施前、後年資為23年及8年2個月，分別核給月退職酬勞金83%及17%；公保養老給付得辦理優惠存款金額為1,698,800元。茲因「政務人員退職撫卹條例」（下稱退職條例）嗣於106年8月9日經總統修正公布，其中第19條至第21條等條文並特定自107年7月1日施行，被上訴人考試院乃依該條例上開條文規定，以107年6月6日考授銓退二字第1074476397號函（下稱原處分）重新計算上訴人自107年7月1日起各年度之每月退職所得。
上訴人不服，提起訴願，經108年7月1日考臺訴決字第002號訴願決定（下稱訴願決定）駁回。上訴人仍不服，與林煌等人合併提起行政訴訟，聲明求為判決：1.撤銷訴願決定及原處分。2.被上訴人應按月給付上訴人依退休時之法規核定退休所得金額，及自107年7月1日起至回復給付原退休所得金額時止，新舊法規核定退休所得金額之差額，全部退休所得包括但不限於下列各項：⑴一次退休金與公保養老給付優存利息；⑵舊制月退休金；⑶新制儲金月退休金；⑷月補償金；⑸其他法定退休給與。3.被上訴人應自107年7月1日起，就以上金額及上開差額，自每月應給付之日起迄至清償日止，應按年息5%計算之利息；並依上訴人之其他實質損失與精神損失，給予損害賠償。經原判決駁回，上訴人遂提起本件上訴（林煌等人部分之上訴，另經本院以109年度年上字第19號判決駁回確定）。
三、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
四、原判決不經言詞辯論，而駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：
㈠、司法院大法官釋字第781號（下稱釋字第781號解釋）、第782號（下稱釋字第782號解釋）及第783號（下稱釋字第783號解釋）分別解釋：「陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）第3條、第26條第2項第1款、第2款、第3項、第4項前段及第46條第4項第1款規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。同條例第26條第4項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同條例第29條第2項規定，無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第46條第5項規定，與憲法保障財產權之意旨尚無違背。同條例第47條第3項規定，無違法律不溯及既往原則，與信賴保護原則及比例原則均尚無違背。」「公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」「公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」其解釋理由略以：退除、退撫給與因財源不同有不同保障；調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯及既往原則；調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則。依大法官上開解釋，大法官既已作成合憲解釋，原審自應受其拘束，不能為相異之裁判，上訴人亦不能再事爭執。
㈡、上訴人主張被上訴人據以作成原處分之退職條例規定違憲。惟早期政務人員退職制度係參照公務人員退休制度設計，於符合一定條件退職時，得請領退職酬勞金及辦理優惠存款。然因舊政務人員退職撫卹條例第4條及舊政務人員退職酬勞金給與條例第4條規定，衍生退職所得偏高問題；且於今公務人員退休制度面臨退休所得替代率過高及退休金準備不足、人口高齡化、少子化發展趨勢，為免退休經費不當代際移轉情形及社會整體資源公平分配之原則，政務人員退職所得應因應時勢配合調整。退職條例乃參酌公務人員調降退休所得替代率及調降優惠存款利率等改革方案，調降政務人員退職所得，並與公務人員年金改革方案同步自107年7月1日起實施，俾使公務人員及政務人員退休權益衡平，並兼顧社會整體資源之公平分配。是以據以作成原處分之退職條例規定，雖與上開釋字第781號、第782號及第783號解釋係針對服役條例、退撫法及退撫條例所作成之合憲解釋，其法律名稱及條文內容雖有不同，惟揆諸其上開立法精神乃屬相同，故依上開釋字第781號、第782號及第783號解釋意旨，應認退職條例有關「設定法定退休所得上限(即天花板)計算基準」、「調降月退休所得」、「調降月退休所得之扣減順序」、「調降領取(一次)退休金者之優存利率」等規定均屬合憲，並無上訴人所指摘之違反財產權及生存權保障、平等原則、比例原則、法律不溯及既往原則等違憲事由。足認原處分係屬合法，上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，應予駁回。又原處分既屬合法，自不可能造成上訴人有其他實質損失或精神損失之結果，被上訴人自不應負賠償責任，故上訴人附帶請求損害賠償部分，應併予駁回。就此而言，自可認上訴人之訴顯無理由等詞，茲為其論據。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論尚無不合，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠、按憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政訴訟旨在確保人民之訴訟權，進而貫徹人民之各項實體的權利，而且此類實體權利為憲法相關基本權利條款所保障，具有濃厚的基本人權保障與法治國之價值，因此法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。而行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」同條第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及同法第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神，經由言詞辯論程序之進行，使為裁判法院之每一法官均有機會直接及完全知悉訴訟資料，有使訴訟迅速進行，法院易得正確之心證，並達審判公開等優點。惟原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，即足以判斷在法律上顯無理由者，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。因此，行政訴訟法除於第188條第1項規定第一審訴訟程序以行言詞辯論為原則，並於同法第107條第3項另定其例外：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」
㈡、憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。且法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之。
㈢、又依司法院大法官審理案件法第14條第1項前段規定：「大法官解釋憲法，應有大法官現有總額2/3之出席，及出席人2/3同意，方得通過。」第17條第1項規定：「大法官決議之解釋文，應附具解釋理由書，連同各大法官對該解釋之協同意見書或不同意見書，一併由司法院公布之，並通知本案聲請人及其關係人。」司法院大法官審理案件法施行細則第16條規定：「關於解釋原則及解釋文草案之議決，依本法第14條之規定行之。關於案件是否受理及解釋理由書草案文字之議決，以出席大法官過半數之同意行之。」第17條第1項第1款：「關於解釋原則及解釋文草案之可決人數，依下列各款之規定：一、憲法解釋及法律是否牴觸憲法之解釋，依本法第14條第1項前段之規定。」第18條規定：「（第1項）大法官贊成解釋文草案之原則，而對其理由有補充或不同之法律意見者，得提出協同意見書。（第2項）大法官對於解釋文草案之原則，曾表示不同之法律意見者，得提出一部或全部之不同意見書。……」第20條規定：「（第1項）大法官會議通過之解釋文及解釋理由書公布時，應記載解釋文通過時之主席及出席大法官之姓名。（第2項）大法官協同意見書或不同意見書，除逾期提出或提出後聲明不發表者外，應與前項解釋文及解釋理由書一併公布，並記明提出者之姓名。……」可知，司法院大法官所為憲法解釋及法律是否牴觸憲法之解釋，其解釋文係經過特別多數決所通過，其解釋理由書則係經過普通多數決所通過，參與審理之大法官對於該解釋案之共同意見、看法與討論結果，完全呈現在解釋文及解釋理由書內；至於大法官之意見書，只是個別或數名大法官聯名對該號解釋所提出之論理的補充或表達自己立場的說明，隨同解釋一併公布而已，不具有解釋之拘束力，更無從執之以否定解釋之效力。
㈣、經查，上訴人於92年7月8日經被上訴人考試院核定退休生效。嗣因退職條例於106年8月9日經總統令公布，其中第19條至第21條等條文並特定自107年7月1日施行，被上訴人考試院爰以原處分，重新審定上訴人之退休所得，為原判決依法確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均未爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之法律是否違反憲法財產權、生存權、平等權之保障及違反比例原則、誠信原則、法律不溯及既往原則等，而有違憲之問題。然有關被上訴人考試院據以作成原處分之退職條例第19條至第21條有關「設定法定退休所得上限(即天花板)計算基準」、「調降月退休所得」、「調降月退休所得之扣減順序」、「調降領取(一次)退休金者之優存利率」規定內容，並無上訴人所指摘之違憲事由，業經原審援引釋字第781號、第782號及第783號解釋予以敘明如上述。上訴意旨固執湯德宗、吳陳鐶、黃璽君、林俊益大法官於釋字第782號解釋之部分不同意見書，主張釋字第782號解釋係屬違憲，原判決逕以該解釋為據，未經開庭審理即駁回上訴人之訴，係有判決不適用法規或適用不當之違法云云，惟依上述規定及說明，司法院大法官所為之解釋，行政法院應受其拘束；而司法院於108年8月23日公布釋字第782號解釋之解釋文及解釋理由書，係依大法官之多數決而形成，縱有大法官及學者持不同意見，亦不減損該號解釋對於全國各機關及人民之拘束力，是無從執個別大法官或學者不具法律拘束力之個人意見，為有利上訴人之判斷。除此之外，上訴人復未指出其他事實及法律爭議，則原審為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，以上訴人在原審之訴，顯無理由，而未經言詞辯論逕予駁回，自難認有上訴意旨指摘之違法情事。
㈤、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規等違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 5 月 26 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 李 玉 卿法官 洪 慕 芳法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 5 月 26 日
書記官 邱 鈺 萍