最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第319號上 訴 人 陳秋蘭等429人（年籍詳原判決附表除序號378康翠
秀外)共 同訴訟代理人 陳垚祥 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 周志宏訴訟代理人 邱德明
張家祥上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年8月24日臺北高等行政法院108年度年訴字第704號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：如原審法院108年度年訴字第704號判決（下稱原判決）附表序號1至425所示者及陳虞晃、唐起原（下合稱427人）為退休公務人員，前經分別依廢止前之公務人員退休法（下稱舊法）核定退休。嗣立法院於民國106年8月9日制定公布公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法），除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，被上訴人依新法第34條、第36條、第37條及第39條等規定，分別重新計算上述427人每月退休所得，並分別以原判決附表原處分欄所示日期、文號之函文（含「退〈職〉所得重新計算附表」，下合稱原處分）為通知。上述427人不服，循序提起本件行政訴訟，並聲明：㈠復審決定及原處分均撤銷。㈡確認被上訴人應依上述427人退休當時有效之舊法，對上述427人已成就退休事實之給付條件，核定退休所得金額、種類及給付領取方式，應繼續按期給付上述427人之全部退休所得。㈢被上訴人應自107年7月1日起，按月給付上述427人依退休時之法規核定包括但不限於下列各項退休所得金額之差額及上開差額自每月應給付之日起至清償日止，按年息5%計算之利息：⒈一次退休金之優存利息及公保養老給付之優存利息。⒉舊制月退休金。⒊新制儲金月退休金。⒋月補償金。⒌其他法定退休給與。㈣被上訴人應依上述427人之其他實質損失與精神損失（即起訴狀附表二所載）給予損害賠償。㈤上述427人要求被上訴人給付之金額及各項損失賠償，係因被上訴人主動毀棄上述427人退休時所審定之金額並擬持續變動，其權責歸屬非上訴人所能釐清，故請求依行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第245條規定，聲明保留關於給付範圍，並請責令被上訴人提供依新法致減損差額之詳細給付計算，以確定其金額。嗣於原審審理中陳虞晃、唐起原死亡，分別由如原判決附表序號426至428、429至430所示者承受訴訟。經原審法院以本件請求顯無理由，不經言詞辯論而以原判決駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴（其中原審原告康翠秀於原審審理程序中之108年00月00日死亡，嗣其原審訴訟代理人以其名義提起上訴，經本院依職權裁定其繼承人劉ＯＯ、劉ＯＯ及劉ＯＯ3人應為康翠秀之承受訴訟人續行訴訟並於收受裁定後10日內補正訴訟代理人，惟其等3人並未依限補正，本院另以裁定駁回之）。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之聲明及答辯，均引用原判決之記載。
三、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠司法院釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋）意旨，認
新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背，而為合憲之解釋，參照司法院釋字第185號解釋，行政法院自應受釋字第782號解釋之拘束。
㈡依釋字第782號解釋意旨，上訴人雖於舊法時期分別經核定退
休生效，惟上訴人並非領取一次性之退撫給與，且至新法施行後，其退撫給與尚未完全給付，上訴人退撫給與法律關係在現實生活中既尚未完全具體實現，則將新法適用於上訴人於舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法之溯及適用，無違反法律不溯及既往原則。雖84年施行之舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布時已逾20年，上訴人依據舊法規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，固具有值得保護之信賴利益。惟新法規定對舊法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當目的，且新法所設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率，暨對於因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
㈢至舊法第34條第3項規定，原依舊法審定並領取月補償者，於
舊法公布施行後，應以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依舊法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，係以新法規變動非屬一次性退撫給與之月補償金內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，並未調降或追繳已受領之月補償金，故與法律不溯及既往原則無涉，業據釋字第782號解釋理由闡述甚明。又年資補償金係因84年退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，屬全部源自政府預算之恩給制範疇，立法者得有相對較高之調整形成空間；衡諸年資補償金之給付，致兼具新舊制年資且舊制年資1年以上至15年之退休人員，退休所得替代率均相同且最高，兼具舊制年資16年以上者次之，僅具新制年資者再次之，僅具舊制年資者最低。同一群體間之相同等級、相同服務年資，不同任職時期者，退休所得有顯著之差異，且此一差異將因退休公務人員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高，以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低，而更加彰顯；是新法第34條第3項規定，有助於達成消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得不均衡之重要公共利益目的，揆諸釋字第782號解釋意旨，難認與比例原則及信賴保護原則有違。
㈣上訴人以新法第34條、第36條、第37條、第39條係屬違憲，
被上訴人作成原處分係屬違法為由，訴請撤銷，在法律上顯無理由。又上訴人以聲明第2項，求為確認被上訴人應依上述427人退休當時有效之舊法所核定退休所得金額、種類及給付領取方式，繼續按期給付其等退休所得，既非確認行政處分無效或違法，亦非確認公法關係成立與否，與行政訴訟法第6條第1項所定確認訴訟之要件明顯不合，且依上訴人以聲明第1項訴請撤銷原處分，復以第2項之確認聲明爭執原處分之合法性，顯違行政訴訟法第6條第3項所定確認訴訟之補充性原則。而訴之聲明第3、4項之請求，均以原處分係屬違法應予撤銷，為其前提，惟上訴人對原處分所提撤銷訴訟明顯無法獲得勝訴判決，則上述第3、4項聲明之給付請求顯屬無據，同為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
四、上訴意旨略謂：㈠釋字第782號解釋應有下列各項疏漏及錯誤之處，仍有待日後本件判決確定後聲請補充解釋之必要：
1.退休公務員於退休前之雇主為政府，依釋字第782號解釋理由書卻載關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，性質上屬恩給制之範疇云云；惟國家與公務員間之關係，按司法院釋字第596號解釋意旨，應屬互負對待給付義務之關係，因此政府祇係按提撥費率65%由政府預算提撥，應係公務人員已盡履行其忠誠，並培育各行各業所需之人職務之勞務後所應負之對價，故釋字第782號解釋應有違誤；另薪俸與退休金既屬公務員執行職務之對待給付，即為政府應負擔之勞動成本，應視為人民依憲法第18條服公職所應具有之權利，且退休金亦因屬勞動成本，故在經濟學上之退休金亦應認係遞延工資之給付性質，而釋字第782號解釋卻認「公務人員之退撫給與並非遞延工資給付」，殊有不當。
⒉俸給與退休金屬公務人員執行職務之對待給付，為政府應負
擔之勞動成本，退休金請求權應視為人民依憲法第18條服公職所應具有之權利。至於公務人員「公保養老給付」應為社會保險給付之一環，並非政府支出之退休金，不應將其計算為公務人員之退休所得，致使「所得替代率」因此偏高。然釋字第782號解釋未審酌勞工保險條例亦有「老年給付」即退休給與之規定，並按月給付之存在，而對新法將優惠存款利息分2年免除認未違憲，有違平等原則。
⒊依舊法第7條第1項後段規定，政府以退撫基金支付退休給付
若有不足，仍應負起全部給付退休金之責任。尤其退撫基金不足，實乃政府保管運用不當所致，非公務員所應負之責任。然大法官卻自行增加國家法律所未規定之限制，損害憲法第15條所保障之退休公務人員退休金，應屬違憲解釋，法院似不應受其拘束。
⒋釋字第782號解釋僅為解決退撫基金之財務危機，卻未優先顧
及憲法保障人民服公職權與財產權之規定，且實際上，退撫基金亦不可能破產，實因公務人員退休撫卹基金管理條例（下稱退撫基金管理條例）第8條後段明定有效改善基金財務問題之開源機制，大法官卻視而不見，貿然採取以修法方式減少支付退休人員退休金之「節流」手段，顯已與憲法第23條規定之比例原則相違背。再者，舊法第7條規定「政府負最後支付保證責任」，並未規定政府須在「採行開源節流手段仍不足維持退撫基金收支平衡時之前提要件下，政府始支付最後保證責任」，而釋字第782號解釋卻做出上開前提條件，增加法律所無限制之規定，有違憲法所規定之法理。且政府原先即有採行編列預算予以補足之補救措施，其後以舊法第14條改採儲金制，由政府及公務員依固定比率共同提撥退撫費用予以給付，預防退撫基金不足支付退撫給與時，再由政府編列預算應對，而釋字第782號解釋未指出政府已採取任何具體開源節流手段，卻祇係一味以限制服務年資及降低所得替代率，顯見政府為減免上開保證責任所為卸責之詞，殊非可取。
⒌舊法第14條第4項規定，已退休公務人員所領取之退休金實有
涵蓋未退休前之每月薪俸經保留一部款項，且上開款項本應於任職期間依其俸級所應給付，惟卻保留至退休後給付，且政府即雇主為配合實施上開退撫儲金新制，亦應屬負擔一部款項，應屬公務人員薪俸部分，故退休金給與應屬「遞延工資給付」甚明。政府為公務人員之雇主，有照顧公務人員退休以後生活之責任，且政府為避免一時國家財政無法負擔，故有月退休金分期給付之制定，況按勞工退休金條例第23條第2項之規定，勞工於退休後所領取月退休金，已非單純係其任職期間按月所扣繳其薪津6%以上費用作為勞工退休基金，尚有政府保證不得低於當地銀行2年定期存款利率；復基於雇主為政府照顧其員工即公務人員退休後依其職等身分適切生活之責任，以給其較優於其後為代「企業主」負擔照顧勞工退休以後生活始制定勞工退休給與之條件，且亦符合「比例原則」。尤其勞工亦依「勞工保險條例」規定，於退休以後尚可請領老年給付，且老年給付尚有一次退休金及月退休金等給付方式，亦為退休公務人員所無。釋字第782號解釋以「公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，即認非遞延工資之給付」，並非的論。
⒍依新法所規定具35年服務年資為例，其退休給與由約107年7
月1日現職者薪津九成降至七成即20%，尤其每年以1.5%，遞減由75%減至60%，如此遞減速度，與勞工保險費率調整期間為16年相較過於迅速，故大法官甘為政府脫免其負「最後支付保證責任」背書，更為已退休公務人員所難以忍受之論調。另參照司法院釋字第730號解釋陳新民大法官所提部分協同、部分不同意見書之見解，即「國家應當致力於建立較為優渥的退休金法制，來回饋教職員一生奉獻教職的付出」，並援引德國聯邦憲法法院西元1977年3月20日所作判決所載「國家應當妥善照顧公務員及教職員的生活義務……」，故新法將公教人員之退休金大幅縮減，且政府亦未提出合理補償或補救措施，實非可取；復者，新法之退休給付，全然不符退休公務人員俸給與職等身分之生活，即其最低標準亦應符合中產階級之生活標準，尤其新法亦訂有退休所得替代率上限及下限規定，有失繳費之權利義務對等關係，亦有違平等原則；更何況新法祇就「國庫公益」為考量，致已退休公務人員無法安度餘生，破壞公務人員「制度性保障」，是以，新法第4條第6款規定應不符老年生活之最低生活保障，應有違反侵害最小之必要原則。上開解釋卻認係「保障其等於退休後之基本生活」云云，而非符合其職等身分之適切生活，亦非可採。
㈡綜上所述，政府無積極採取任何開源節流手段，在短暫期間
內大幅度減少退休金約1/3，顯然過於激烈，有違反比例原則，且政府未依行政程序法第126條第1項規定給予上訴人合理補償措施，亦應有違反誠信原則及信賴保護原則。釋字第782號解釋並未審酌而率而認定合憲，故有待日後本件判決確定後再聲請司法院補充解釋，原審之認事用法尚有違誤。
五、本院查：㈠經查，如原判決附表序號1至377、379至425所示上訴人、陳
虞晃及唐起原均為退休公務人員，於107年6月30日前分別依舊法核定退休，嗣新法公布，被上訴人以原處分重新審定其等退休所得，為原判決依法確定之事實，並有原處分在卷可憑，且為兩造所不爭執。
㈡上訴人於原審起訴時，對於原處分所為事實之認定及係適用
新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則、財產權保障等，而有違憲之問題。然原審業已論明，於原審審理期間，司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，宣告新法第4條第6款與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背，同法第4條第4款、第5款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則均無違背，而作成合憲解釋，依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束，是被上訴人依新法所作成之原處分既未違法，則上訴人以原處分違法為前提，併為請求被上訴人分別給付如聲明所示，亦失所依據等語，是原審以上訴人之訴顯無理由予以駁回，於法並無不合。
㈢上訴意旨主張新法第4條第4款、第36條至第39條等規定違反
法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則及平等原則等，且釋字第782號解釋有多處疏漏及錯誤，仍有待補充解釋之必要，原審應不受其拘束，指摘原判決違背法令一節，並非可採，茲說明如下：
1.憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。
2.依憲法第80條規定，法官依據法律獨立審判，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
3.查上開新法規定係於106年8月9日制定公布，於107年7月1日施行，旋經立法委員林德福等38人以新法第4條第4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。司法院嗣於108年8月23日公布釋字第782號解釋之解釋文及解釋理由書，依前揭之說明，原審及本院自均應受其拘束，於審理本件時，依解釋意旨為之。況查，釋字第782號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要，是依前揭之說明，上訴意旨指摘遵守釋字第782號解釋之原判決為違背法令，自無可採。
㈣另上訴意旨主張政府未依行政程序法第126條第1項規定給予
上訴人合理補償措施，有違反誠信原則及信賴保護原則云云。然查釋字第782號解釋業已敘明公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異，是退撫給與並非遞延工資之給付，是上訴人指逐年予以減少，係違背誠實信用原則，顯屬無據；又上開解釋復指明退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，而新法第37條第5項明文規定：「本法施行前退休生效者，應按本法施行時之待遇標準，依前四項規定重新計算每月退休所得；……」是被上訴人依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用，況上開解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新法之制定，係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機，而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背，則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，即與新法及上述解釋意旨相違背，而無可採。
㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法
令之情事，與司法院解釋亦無牴觸。上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。本件上訴人訴訟代理人收受送達權限既未受限制，因此本件裁判之送達，依行政訴訟法第66條前段規定，自應向其為之，併予說明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法 官 侯 東 昇
法 官 王 碧 芳法 官 簡 慧 娟法 官 蔡 紹 良法 官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 30 日
書 記 官 蔡 宜 婷