最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第336號上 訴 人 葉國雄等94人（姓名、住所詳原判決附表序號1至
36、38至39、41至47、49至51、53至65、67至82、
84至100所示）劉峻嘉（即劉利秋之承受訴訟人）共 同訴訟代理人 朱敏賢 律師上 訴 人 游寶雲（即劉利秋之承受訴訟人）
劉駿杰（即劉利秋之承受訴訟人）
劉炳宏（即劉利秋之承受訴訟人）被 上訴 人 銓敘部代 表 人 周志宏訴訟代理人 邱德明
陳貞君上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年9月28日臺北高等行政法院108年度年訴字第278號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、訴訟標的對於共同訴訟之各人必須合一確定者，共同訴訟人中一人之行為有利益於共同訴訟人者，其效力及於全體；不利益者，對於全體不生效力，行政訴訟法第39條第1款定有明文。本件上訴人游寶雲、劉峻嘉、劉駿杰及劉炳宏4人（下稱游寶雲4人）之被繼承人劉利秋因公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法），以被上訴人為被告，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，委任訴訟代理人，並就行政訴訟法第51條第1項但書之訴訟行為特別委任。劉利秋於原審訴訟程序中之民國109年5月5日死亡，由上訴人游寶雲4人繼承，其訴訟標的對於上訴人游寶雲4人必須合一確定。嗣原審108年度年訴字第278號事件於109年9月28日判決（下稱原判決），劉利秋在原審合法委任之訴訟代理人以其本人名義提起上訴後，其中上訴人劉峻嘉聲明承受訴訟並依行政訴訟法第241條之1規定選任訴訟代理人，另上訴人游寶雲、劉駿杰及劉炳宏則經本院於110年12月8日裁定承受訴訟，該裁定並均於110年12月14日合法送達在案（見本院卷第225至22
8、247至251頁），其等3人雖未委任律師為訴訟代理人，惟不因此而致其等上訴為不合法，合先敘明。
二、爭訟概要：緣如原判決附表序號1至36、38至39、41至47、49至51、53至65、67至82、84至100所示之上訴人葉國雄94人（下稱上訴人葉國雄94人）及上訴人游寶雲4人之被繼承人劉利秋係退休公務人員，前經被上訴人依84年施行之公務人員退休法（下稱舊法，於107年11月21日廢止）核定，於107年6月30日前退休生效，並領取退休所得（下稱前處分）。
被上訴人嗣依106年8月9日公布、107年7月1日施行之新法第34條、第36條、第37條、第39條等規定，以如附表序號1至3
6、38至39、41至51、53至65、67至82、84至100所示日期、文號之函文及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分），重新計算劉利秋及上訴人葉國雄94人自107年7月1日起之每月退休所得。劉利秋及上訴人葉國雄94人不服，循序提起本件訴訟，並聲明復審決定及原處分均撤銷，經原判決駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、劉利秋及上訴人葉國雄94人起訴主張、被上訴人於原審之聲明及答辯，均援引原判決所載。
四、原審以：㈠個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，
行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。故上訴人起訴所爭議者，如僅係行政處分作成所依據之法律是否違憲，該法律嗣經有權解釋之司法院作成合憲解釋者，行政法院既應依解釋意旨而為裁判，上訴人以行政處分所根據法律係屬違憲為由，所提訴訟在法律上顯無可能獲得勝訴判決，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
㈡劉利秋及上訴人葉國雄94人起訴所爭執者，無非被上訴人據
以作成之原處分，係屬違法。惟查，司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋），認新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條至第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
㈢至於新法第34條第3項規定，係以新法規變動非屬一次性退撫
給與之月補償金內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，並未調降或追繳已受領之月補償金，故與法律不溯及既往原則無涉，業據釋字第782號解釋理由闡述甚明。又年資補償金係因84年退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，屬全部源自政府預算之恩給制範疇，立法者得有相對較高之調整形成空間。衡諸年資補償金之給付，致同一群體間之相同等級、服務年資，不同任職時期者，退休所得有顯著之差異。是新法第34條第3項規定，有助於消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得不均衡之重要公共利益目的達成，揆諸釋字第782號解釋意旨，難認與比例原則及信賴保護原則有違。
㈣原處分係在新法公布後之107年4至6月間作成，其規制效力自
所適用之第34條、第36條、第37條、第39條於107年7月1日施行時起發生，為附有始期之行政處分，符合行政程序法第93條第1項、第2項第1款等規定，且與中央法規標準法第14條規定無違。前處分之存續力於經原處分變更原規制內容部分，業經廢止而不存在，上訴人主張被上訴人依新法第34條、第36條、第37條、第39條等規定作成原處分，違反前處分之存續力云云，顯非有據。
㈤基上，劉利秋及上訴人葉國雄94人以被上訴人作成原處分所
適用之新法第34條、第36條、第37條、第39條等規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、平等原則、比例原則、社會國原則等憲法原則及憲法第15條保障人民財產權；被上訴人於該等條文尚未生效施行前即據以作成原處分，違反中央法規標準法第14條及前處分之存續力；新法限縮「政府最後支付保證責任」違反基本權保障不足禁止原則，顯不足採。劉利秋及上訴人葉國雄94人提起本件撤銷訴訟顯然不能獲得勝訴之判決，在法律上顯無理由者。爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。原處分適用之新法相關規定，於釋字第782號解釋作成後，已無違憲之確信，自無依上訴人主張，聲請補充解釋之必要。
五、上訴意旨略稱：㈠劉利秋及上訴人葉國雄94人起訴時業已說明，原處分除所適
用之新法違憲而違法外，尚有因被上訴人違反行政程序法第110條第3項，且係根據未生效之新法作成顯然欠缺法律依據之情形，均未經釋字第782號解釋作成釋示，尚非明確而待原審加以調查，是原審逕不經言詞辯論程序，顯嚴重違反行政訴訟法第188條第1項、第189條第1項前段、第141條第1項，並構成行政訴訟法第243條第2項第5款之當然違法，而有違司法院釋字第482號解釋（下稱釋字第482號解釋）所揭保障聽審請求權之意旨，嚴重違反劉利秋及上訴人葉國雄94人應受憲法第16條所保障之訴訟權。
㈡原審不僅未曾開庭審理，而有判決違背法令外，甚且於判決
前均未曾闡明劉利秋及上訴人葉國雄94人表示意見，原審顯然違背闡明之法定義務，而有違行政訴訟法第125條第2項、第3項之規定，乃屬判決違背法令。原審亦有違憲法第16條暨釋字第482號解釋保障人民訴訟權之意旨。
㈢劉利秋及上訴人葉國雄94人於相關主管機關核定退休時，已
就退休金等各項憲法所保障之財產權均予以審定，本件原處分並無撤銷或廢止上訴人原退休審定函之公法上意思表示，更無行政程序法第96條第1項第2款「撤銷或廢止原退休審定函」之法令依據記載，而關於原退休審定函未經撤銷或廢止前，劉利秋及上訴人葉國雄94人退休之公法財產權關係業已確定，且具存續力，被上訴人並無重行作成與原退休審定函內容不一之原處分之權限，原處分更牴觸原退休審定函之實質存續力而違法，顯然違背行政程序法第110條第3項規定。
原判決全然未交代原處分何處含有廢止原退休審定函之意思表示，亦有判決不備理由之失，自應予以廢棄。
㈣劉利秋及上訴人葉國雄94人於原審一再說明，新法於107年7
月1日始施行生效，然原處分作成時新法尚未施行，依司法院釋字第658號解釋及行政程序法第4條規定，原處分乃欠缺有效法律依據而違反法律保留原則，顯然違法應予撤銷，原判決逕行駁回，全然無視本件除適用法令違憲外尚有其他違法爭點，顯有判決理由不備之違誤。
㈤「制度禁止後退原則」為現代民主法治國家之憲法基本原則
，但大法官於司法院釋字第781號至第783號等解釋卻無所斟酌，有諸多解釋脫漏、論理不周、裁判理由矛盾等違誤。惟原判決對劉利秋及上訴人葉國雄94人之各項主張充耳不聞，逕引用釋字第782號解釋，不予說明劉利秋及上訴人葉國雄94人之主張有何不可採，更未就劉利秋及上訴人葉國雄94人於原審所提出之原處分違反公務員制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等各項爭點逐一實質審理，且未敘明劉利秋及上訴人葉國雄94人主張不可採之理由，核屬判決不備理由之違誤。
六、本院查：㈠新制行政訴訟法係於87年10月28日修正公布，並於89年7月1
日施行，其修正之重要原則之一，即是於第一審訴訟程序改採言詞審理主義。因行言詞辯論程序時，不僅當事人聲明起訴之事項、就訴訟關係為事實上及法律上之陳述及聲明證據；而行政法院則得調查證據，並由審判長行使闡明權，令當事人陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。經由言詞辯論程序之進行，使為裁判法院之每一法官均有機會直接及完全知悉訴訟資料，有使訴訟迅速進行，法院易得正確之心證，並達審判公開等優點。惟原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，即足以判斷在法律上顯無理由者，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。因此，行政訴訟法除於第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」已揭示第一審訴訟程序以行言詞辯論為原則，並於同法第107條第3項設有例外規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」此即同法第188條第1項之「別有規定」。
㈡憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按，法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈢經查，劉利秋及上訴人葉國雄94人均為退休公務人員，於107
年6月30日前分別經被上訴人依舊法審定退休。嗣新法施行，被上訴人以原處分分別重新計算其等退休所得，為原判決依法確定之事實，並有原處分在卷可按，且為兩造所不爭。而劉利秋及上訴人葉國雄94人於原審起訴時，對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法相關規定牴觸憲法，致原處分違憲等情，又被上訴人於新法未施行，被上訴人尚無權限作成重新計算處分之際，即作成原處分，應屬無效之行政處分云云。查原審業已論明，於原審審理期間，司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，宣告新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權及生存權之意旨尚無違背。第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背；依憲法第78條規定，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束，且原處分亦確已載明於被上訴人審定後，自107年7月1日新法施行之日起，各相關機關始依規制之內容即重新計算之結果辦理。故而，依劉利秋及上訴人葉國雄94人起訴主張新法違憲之爭執，任何人均已無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，得就以此所得之心證推翻新法並未違憲之可能性，是劉利秋及上訴人葉國雄94人所訴，依其所述之事實，於法律上屬顯無理由，確然無疑等語。另就劉利秋及上訴人葉國雄94人主張原處分於新法施行前即作成，顯然違背行政程序法第110條第3項規定一節，何以不足採取，且亦屬顯無理由，予以論駁甚明。則原審以本件應合於行政訴訟法所規範的第一審訴訟程序例外不行言詞辯論之情事，以上訴人之訴顯無理由，逕予原判決駁回，揆諸上揭規定及說明，並無不合。㈣釋字第782號解釋意旨，亦指明：原對退休人員較為有利之退
撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⒈平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；⒉消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⒊處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⒋降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⒌因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⒍延緩政府培育人才提早流失，以及⒎延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨。足見劉利秋及上訴人葉國雄94人自107年7月1日以後月退休所得應適用之新法相關規定，重新規制每月退休所得之替代率上限，適度調降原退撫給與，並將支領或兼領月退休金之已退休公務人員納入適用範圍，業據司法院大法官審究憲政原理及盱衡目前我國退休金儲備狀況，已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，立法機關為實現分配正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，有形成自由，不違反信賴保護原則、比例原則，且新法對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄新法施行後始合致之要件事實，自應適用新法審定其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。是以，新法相關規定，既經司法院解釋未牴觸憲法而有效，自得作為重新審定劉利秋及上訴人葉國雄94人自107年7月1日以後之每月退休所得之法規範依據。上訴意旨主張釋字第782號解釋未審酌「制度禁止後退原則」等，爭執司法院解釋之效力，指摘原判決不備理由云云，自無可採。㈤依各該原處分已載明其規制內容是依106年8月9日制定公 布
，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行之新法，重新計算審定劉利秋及上訴人葉國雄94人自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核其效力是自107年7月1日新法（除第7條第4項及第69條外）施行起同時發生之事實，顯未有上訴人所主張原處分係根據未生效之新法所作成而屬違法或違反司法院解釋應予撤銷之情形。再者，觀諸釋字第782號解釋理由意旨（理由書第86段及第118段），可知退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新制度係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機。且新法第37條第5項明定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」故被上訴人依新法規定作成原處分，就劉利秋及上訴人葉國雄94人自107年7月1日以後之每月退休所得重新計算，並非廢止原退休審定函，亦非撤銷所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之適用。則上訴意旨主張：劉利秋及上訴人葉國雄94人所受之原退休審定函既未經撤銷或廢止，自具存續力，被上訴人作成與原退休審定函內容有別之原處分，有違行政程序法規定等語，顯非可採。至原判決認原退休審定函因原處分就其變更原規制內容部分，業經廢止其存續效力而不存在部分，依上說明，其理由雖有未洽，但駁回之結論尚無不合，仍應予維持。
㈥綜上所述，原判決駁回劉利秋及上訴人葉國雄94人在原審之
訴，雖部分理由未盡妥洽，惟駁回結果並無二致，仍應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 6 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 王 碧 芳法 官 簡 慧 娟法 官 蔡 紹 良法 官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 6 月 23 日
書記官 林 郁 芳