最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第44號上 訴 人 毛美惠等1672人（姓名及住所詳如附表所示）共 同訴訟代理人 朱敏賢 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳其邁被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 陳勇良被 上訴 人 澎湖縣政府代 表 人 賴峰偉被 上訴 人 嘉義市政府代 表 人 黃敏惠被 上訴 人 嘉義縣政府代 表 人 翁章梁被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年2月19日高雄高等行政法院108年度年訴字第158號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人洪水祥（編號57）於民國108年7月28日死亡，其繼承人郭素鑾、洪敏珊、洪珮紋具狀聲明承受訴訟；上訴人莊國清（編號602）於108年10月21日死亡，其繼承人陳秋月具狀聲明承受訴訟，其餘繼承人莊雅富、莊馥萍由本院依職權命其承受訴訟；上訴人林宗妙（編號708）於108年9月19日死亡，其繼承人黃秀鳳、林虹君、林庭聿、林子傑具狀聲明承受訴訟；上訴人趙水龍（編號969）於108年2月27日死亡，由其繼承人楊明芳、趙彥博、趙彥志具狀聲明承受訴訟；上訴人王秀梗於（編號1001）108年8月2日死亡，由其繼承人林金河、林雋堯、林禹彤具狀聲明承受訴訟；上訴人邵偉仁（編號1188）於108年8月23日死亡，其繼承人曾惠容、邵泓寯、邵馨玉具狀聲明承受訴訟；上訴人王美雪（編號1218）於109年1月17日死亡，其繼承人張祐銓具狀聲明承受訴訟；上訴人黃仙輝（編號1308）於109年9月10日死亡，其繼承人黃松年、尹姬、黃雪芬具狀聲明承受訴訟；上訴人陳永霖（編號1358）於110年5月18日死亡，由其繼承人林雅華、陳仕錚、陳靖怡、陳靖雯具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。上訴人林碧桃（編號533）於108年7月29日經臺灣新北地方法院108年監宣字第480號民事裁定宣告為受監護宣告之人，並選定葉文正為其監護人，茲據其監護人即法定代理人葉文正聲明承受訴訟，核無不合，亦予敘明。
二、被上訴人高雄市政府之代表人原為韓國瑜，嗣依序變更為楊明州、陳其邁，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，爰予敘明。
三、上訴人係分別經被上訴人高雄市政府、屏東縣政府、澎湖縣政府、嘉義市政府、嘉義縣政府、臺南市政府依學校教職員退休條例（下稱舊法），審定於107年6月30日前退休（詳如原判決附表）。嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），於107年7月1日施行，被上訴人高雄市政府、屏東縣政府、澎湖縣政府、嘉義市政府、嘉義縣政府、臺南市政府依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新審定上訴人每月退休所得並以如原判決附表2所示之重新審定通知書（下稱原處分）送達。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：如原判決附表2所示之訴願決定、復審決定及原處分均撤銷。案經原審以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論而以原判決駁回。上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，如原判決附表2所示之訴願（復審）決定及原處分均撤銷。
四、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
五、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，
行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。因此，當事人以作成行政處分所依據之法律違憲，主張行政處分違法，提起撤銷訴訟，該法律於經大法官作成合憲解釋後，是否違憲問題已非行政法院於案件審理時所得審查。是當事人以此為理由，主張行政處分違法提起之撤銷訴訟，即屬在法律上顯然不能獲得勝訴者。
㈡查新法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法
律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，均無違背，業經大法官作成司法院釋字第783號解釋，原審為案件審理適用法律時，應受該解釋見解之拘束，即須以經大法官肯認合憲之法律作為審判之依據，就該法律是否違憲為已無審查之可能。是被上訴人因新法施行，依新法施行細則第35條第1項規定，以上訴人為107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107年7月1日起之每月退休所得，應按107年度待遇標準，依新法第36條、第37條及第39條等規定，作成重新審定處分，於法尚無不合。上訴人起訴主張即係爭執被上訴人作成行政處分所依據之法律違憲，主張原處分違法而提起撤銷訴訟，然承上所述，新法經大法官作成合憲解釋後，是否違憲問題，已非原審於案件審理時所得審究，是上訴人以此為理由，主張行政處分違法提起之撤銷訴訟，在法律上自屬顯無理由。
㈢按教師法第24條第3項、私立學校法第63條第2項、第66條第1
項、第2項、「公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項」（86年2月12日訂定）第1點、第2點、新法第7條規定可知，公立學校校長、教師，曾任私立學校編制內有給專任合格校長、教師，而具未領取退休金、離職給與或資遣給與之任職年資，於辦理退休、撫卹、資遣時，係以年資合併計算成就退休、撫卹、資遣之條件，至於退休金、撫卹金、資遣給與，則因公私立學校退撫基金來源不同，故其退休金、撫卹金、資遣給與仍按曾任公私立學校之服務年資，各依公私立學校退撫相關規定分別計算給與，此部分於新、舊法之規定並無不同。查上訴人朱凱娟等人雖具私立學校年資，惟依新法第37條第2項規定，所得替代率係依原審定之退休年資計算，而上訴人朱凱娟等人原審定之退休年資，依舊法規定，本即以公立學校年資為限，不包含私立學校年資，亦即上訴人朱凱娟等人之退休年資，並不因新法修正而有不同。是上訴人訴稱被上訴人於審定所得替代率時，逕自扣除上訴人曾任私立學校年資，致上訴人退休金上限調降，確已違法剝奪上訴人憲法上所保障財產權云云，容有誤認，實不足採。
㈣依新法第65條第2項及新法施行細則第35條第1項規定，原處
分已生廢止上訴人原退休審定處分之效力。上訴人主張其原退休審定未被撤銷或廢止，被上訴人應受原退休核定行政處分之實質存續力所拘束，無權限再作成與上訴人原退休審定內容相牴觸之行政處分云云，核與新法第65條第2項及新法施行細則第35條第1項規定不符，自顯無理由。
㈤附有始期之行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至
內部效力發生時之法規狀態為斷。本件原處分雖於新法107年7月1日施行日前即同年6月間送達予上訴人而成立，但原處分之規制內容，是依107年7月1日施行之新法規定，重新計算審定上訴人自上開新法施行日起之月退休所得。依此，原處分內部效力是自107年7月1日始發生，則上訴人主張原處分於新法施行前即作成，被上訴人適用未生效之新法自屬違法，應予撤銷云云，亦顯無理由。
㈥訴願決定之作成，並無違法：查，縱使訴願委員李嵩茂於他
案同類案件曾擔任教育部之代理人，然兩案屬獨立不同事件，並無關涉，並不當然構成迴避事由。再者，教育部並非原處分機關，李嵩茂亦非參與原處分作成之人員，並無上訴人所指行政程序法第32條第3款規定之迴避事由。次按訴願法第63條第1項規定，原則上，訴願係就書面審查決定之，且訴願法第63條第2項及第65條規定，訴願機關依職權「得」給予當事人陳述及言詞辯論之機會，則是否通知當事人到場陳述意見或進行言詞辯論，受理訴願機關本於職權仍有裁量權。又訴願決定縱已逾越法定期限，依行政訴訟法第4條第1項後段之規定，訴願機關逾期不為決定，僅生訴願人得逕行提起行政訴訟之權利，然該逾期作成之訴願決定，仍為有效之決定。
㈦綜上所述，上訴人訴請撤銷復審決定、訴願決定及原處分，在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴尚無違誤。茲就上訴理由，再予論述如下：
㈠憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，
得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」同條第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神；但另方面，行政訴訟涉及組織、人員、經費等國家整體資源運用，其制度設計須有效能、效率之考量。行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。惟原告之訴如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。因此，如原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。此為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。㈡憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈢經查，上訴人係公立學校退休教育人員，於107年6月30日前
分別經被上訴人核定退休生效。嗣被上訴人依107年7月1日施行之新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新審定上訴人自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，並以原處分分別通知上訴人，為原判決依法確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，而有違憲之問題。然原審業已論明，司法院大法官於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」而作成合憲解釋。全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束(憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨)，原審亦自應受其拘束等語綦詳。且司法院釋字第783號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要。是本件已無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，任何人均無以透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，得以就此所得之心證翻轉新法並未違憲之可能性。依前揭說明，本件應合於行政訴訟法所規範的第一審訴訟程序例外不行言詞辯論之情事。是原審以上訴人之訴在法律上顯然不能獲得勝訴，因而以顯無理由予以駁回，於法並無不合。上訴意旨主張原審未詳加調查，亦未經言詞辯論程序，即率爾判決駁回上訴人於第一審之訴，無異使原審成為書面審理，違背闡明義務，嚴重違反行政訴訟法第188條第1項、第189條第1項前段、第141條第1項及本院判決意旨，併構成同法第243條第2項第5款之當然違背法令之情形，而有違司法院釋字第482號解釋旨揭聽審請求權之保障，嚴重違反憲法第16條保障人民訴訟權之旨，有判決不備理由之違法云云，要非可採。
㈣司法院釋字第783號解釋意旨，亦指明：原對退休人員較為有
利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨。足見上訴人自107年7月1日以後月退休所得應適用之新法第36條、第37條、第38條及第39條等規定，重新規制每月退休所得之替代率上限，適度調降原退撫給與，並將支領或兼領月退休金之已退休教職員納入適用範圍，業據司法院大法官審究憲政原理及盱衡目前我國退休金儲備狀況，已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，立法機關為實現分配正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，有形成自由，不違反信賴保護原則、比例原則，且新法對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄新法施行後始合致之要件事實，自應適用新法審定其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。是以，新法各該規定，既經司法院解釋未牴觸憲法而有效，自得作為重新審定上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得之法規範依據。上訴意旨主張司法院釋字第783號解釋未審酌公務人員退撫基金之經營管理缺失始為基金給付入不敷出之直接原因，率爾認定新法調降給付有助於延長基金年限目的之達成，顯然有論證不週之違失，更有悖於事實情況之演進，爭執司法院解釋之效力，指摘原判決不備理由云云，自無可採。
㈤依被上訴人之原處分已載明其規制內容是依106年8月9日制定
公布，除第8條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行之新法，重新計算審定上訴人自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核其效力是自107年7月1日新法（除第8條第4項及第69條外）施行起同時發生之事實，顯未有上訴人所主張原處分係根據未生效之新法所作成而屬違法應予撤銷之情形。再者，觀諸司法院釋字第783號解釋理由意旨（理由書第86段及第120段），可知退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新制度係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原118年延後至138年之現階段改革效益，解決急迫財務危機。且新法第37條第5項明定：「本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」故被上訴人依新法規定作成原處分，就上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之適用。上訴意旨主張：上訴人所受之原退休審定處分既未經撤銷或廢止，自具存續力，被上訴人作成與原退休審定處分內容有別之原處分，自有違行政程序法第110條第3項規定，有判決適用法規不當及理由矛盾之違誤云云，顯非可採。至原判決認依新法第65條第2項及新法施行細則第35條第1項規定，原處分已生廢止上訴人原退休審定處分之效力，雖與本院上述說明本件顯無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之不符，但並不影響上訴人在原審之訴應以顯無理由駁回之結論，依行政訴訟法第258條規定，不得廢棄原判決。
㈥原處分之規制效力係針對上訴人之退休，重新計算渠等自107
年7月1日起適用新法之每月退休所得，其效力是自新法施行起同時發生之事實，顯未有上訴人主張原處分根據未生效之法規所作成而顯然欠缺法律依據之情形。又自司法院釋字第783號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院大法官重行認定與判斷之必要。上訴意旨主張司法院釋字第783號解釋未審酌公務人員退撫基金之經營管理缺失有違證據法則、經驗法則、論證不週之違失，原判決未就此實質審理並敘明不可採之理由，屬判決不備理由之違誤云云，核屬上訴人一己主觀之見解，尚非可採。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 12 月 16 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 侯 志 融法官 林 妙 黛以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 12 月 16 日
書記官 徐 子 嵐