最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第47號上 訴 人 鄭至津等80人（詳附表編號1至40、42至81所示）共 同訴訟代理人 陳惠菊 律師兼 上訴人 林祐任 律師（即附表編號41所示）被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年2月13日高雄高等行政法院107年度年訴字第43號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：上訴人均為公立學校退休教職員，於民國107年6月30日前分別經被上訴人及改制前臺南縣政府（改制前臺南縣政府核定退休部分，業務已因縣市合併由臺南市政府繼受辦理）依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，後來因立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），除第8條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，被上訴人依新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項規定，分別重新審定上訴人每月退休所得，並以如原審法院107年度年訴字第43號判決（下稱原判決）附表2所示已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下稱原處分）分別通知上訴人，上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被上訴人應同意上訴人自107年7月1日起，依起訴狀附表4所載之金額，辦理依年利率18%計算利息之優惠存款（下稱優存）。㈢被上訴人應自107年7月1日起，給付上訴人如起訴狀附表5所載之金額，經原判決駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之聲明及答辯，均引用原判決之記載。
三、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠依司法院釋字（下稱釋字）第783號解釋意旨，新法第8條第2
項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。綜上，足見新法第36條、第37條及第39條第1項等規定，並未違反法律不溯及既往原則與信賴保護原則、比例原則，且該解釋亦未認定上述規定有違反憲法保障之財產權、生存權及平等權，而為合憲之解釋，揆諸前揭釋字第185號及第405號解釋意旨，法院自應受釋字第783號解釋之拘束。
㈡依釋字第783號解釋意旨，上訴人雖於舊法時期分別經被上訴
人核定退休生效，惟上訴人並非領取一次性之退撫給與，且至新法施行後，其退撫給與尚未完全給付，上訴人退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中既尚未完全具體實現，則將新法適用於上訴人於舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法之溯及適用；又雖前揭解釋意旨未論及新法第34條第3項規定之舊法月補償金部分，惟該給與依舊法規定非一次性領取，且於新法施行後仍未完全給付，依前解釋意旨當屬構成要件事實尚未完全具體實現，並於新法施行後繼續存在之給付，新法據此重新審定應領之補償金，均無違反法律不溯及既往原則。
㈢舊法有關退撫給與規定未訂有施行期限，施行迄新法公布時
已逾20年，上訴人依舊法規定將領取之退撫給與，固具有值得保護之信賴利益。惟新法規定，對舊法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當目的，且上開規定亦設有最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率外，對於以一次退休金及公保給付辦理優存，領取之優存利息超過最低保障金額者，就該超過部分相應本金之優存利率，亦分6年過渡期間，逐步調降至6%，且未全數扣除；另對於因公傷病命令退休者之原退休所得，甚至定有不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，實與信賴保護原則尚無違背。
㈣依行政訴訟法第8條第2項前段規定，係授權法院以行政處分
撤銷為前提，就給付請求一併為判決。惟依上訴人起訴狀記載，就本件事實部分並無爭執，而係主張被上訴人據以作成原處分之新法違憲，惟釋字第783號解釋既已作成合憲解釋，法院自應受其拘束，應已足認被上訴人作成原處分之法律並無違憲，則上訴人請求被上訴人應分別給付如訴之聲明第3項所示金額（即退撫新舊制差額）即失所依據。至於上訴人訴之聲明第1項即已請求撤銷訴願決定及原處分，如該訴願決定及原處分遭撤銷，上訴人即得繼續依訴之聲明第2 項所示之金額辦理依年利率18%計算利息之優存，故上訴人訴之聲明第2項之請求並無訴訟實益，欠缺權利保護必要，並進而以上訴人原審之訴為顯無理由，其無從一併訴請給付之金額，均應予駁回。
四、上訴人主張略以：㈠釋字第730號解釋釋明，公立學校教職員依舊法請求退休金之
權利係屬憲法保障之財產權。釋字第433號解釋釋明國家對公教人員退休金之保障，係國家應盡之義務，而非恩惠。且有鑑於舊制現職及退休所得微薄、公保養老給付為數較少，政府為補貼於64年2月發佈「學校退休教職員公保養老給付金額優存要點」，教育部也於100年2月1日發佈「公立學校教職員一次退休金及養老給付優存辦法」，從此優存利息受到法律制度性保障，已成退休金之一部份，為退休軍公教所信賴。且依釋字574號解釋針對優存改革所為解釋，並無禁止不真正法律溯及既往違憲問題。被上訴人作成原處分依新法第4條、第36條、第37條規定，將優存利息於兩年内歸零，及以退休所得替代率大幅調降上訴人之退休所得，並於訴訟中引述釋字第783號解釋，無限延伸擴及法律保障範圍，有違憲法財產權之保障。另新法第36條規定兩年半優存利息歸零，第37條、第38條以所得替代率減少月退休金給予，新法施行前後之退休人員一併同時適用；新法第37條附表雖規定「10年過渡期」，但107年7月1日開始適用所得替代率使大部分軍公教退休人員優存瞬間為零或減至數萬元存款，幾乎不存在，上訴人平均減損萬餘元，條文雖設10年緩衝期，但第一年已扣減該扣減之50%，剩下50%分10年攤提扣減，實難謂符合釋字第575、605、717號解釋所稱對於損失所造成實質補償及緩和之過渡期完全付諸闕如。至於依舊法有較高所得替代率的人，很可能是付出了比別人高的代價才取得，自不將其等已產生的退休金債權或請求權任意削減，且退休金乃過去應得薪資之一部分，對退休人員不能以所得替代率減少給付，是新法有違法治國保障原則。
㈡釋字783號解釋不當套用、恣意擴大解釋釋字第717號解釋文
，率然以國家財政窘迫之公益考量，即謂本次年金改革絕未違反信賴原則，因各種删減或縮水改革，均已有過渡期間之逐年遞減，以保障公教人員之「信賴利益」。然上述論點是否過於輕忽信賴保護原則下另一種公益之保護，而新法比例縮減10年内下降15%，亦難謂已符合「均衡」原則。況以年資35年作為所得替代率75%逐年調降60%，其數據來源為何，亦未見政府提出合理說法。且舊退撫制度分成二部分，85年2月1日前屬恩給制，分屬中央及地方政府編列預算給付，85年2月1日後由公教人員個人及政府共同提撥退撫基金給付。
原審不察，認為原退休所得應被扣減順序，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減，其法效益並無差異，另消除因新舊制年資比例不同，致退休所得之不均衡性等情，然退休本有其應適用之法律，因適用法律不同結算金額當然不同，如不同時期簽約，契約效力當然不能主張平均之金額，拉近退休所得應是從制度面從新建立始為合法，原審未見及此，有違信賴保護原則及比例原則，原判決有不適用法規或適用法規不當之違法。
㈢新法第4條第5款於支領月退休金人員，係指「每月所領月退
休金（含月補償金）」；新法第34條第2項規定已退休人員請領月補償金者依原規定發給，然第3項規定未足額領取一次補償金，則予以結算扣除其於新法施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額，簡言之，退休時擇領月補償金則予以結算，視同一次請領補償金，亦是可歸責政府法律變更，然政府計算月退休所得時，如月退休所得低於所得替代率，本可請領較高額優存額度，然政府卻又將該月補償金算入月退休所得，造成上訴人權益受損（優存額度降低），政府既一次結算補償金，何來有月補償金所得，且退休時皆是一次請領補償金，但原處分卻使請領月補償金之上訴人利益遭受重大損害，違反憲法平等原則，故新法第4條第5款亦顯違誠信原則、信賴保護原則。
㈣綜上，原審未能斟酌新法第4條第5款、第34條第3項、第36條
至第39條違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、誠實信用、憲法第23條比例原則、第18條服公職身分暨權利保障原則、第15條財產權、生存權保障原則及釋字187、549、552、563、575、605、620、717、720號等解釋意旨；另原審未經言詞辯論，就事實及法律爭點使兩造進行攻擊防禦，僅以書面審理即駁回上訴人之請求，未經調查逕予判決，亦違行政訴訟法第188條、第189條，訴訟程序有重大瑕疵，原判決既有上述不適用法規或適用不當者之違背法令，自應予以廢棄。
五、本院查：㈠憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，
得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。新制行政訴訟法係於87年10月28日修正公布，並於89年7月1日施行，其修正之重要原則之一，即是於第一審訴訟程序改採言詞審理主義。因行言詞辯論程序時，不僅當事人聲明起訴之事項、就訴訟關係為事實上及法律上之陳述及聲明證據；而行政法院則得調查證據，並由審判長行使闡明權，令當事人陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。經由言詞辯論程序之進行，使為裁判法院之每一法官均有機會直接及完全知悉訴訟資料，有使訴訟迅速進行，法院易得正確之心證，並達審判公開等優點。是行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」同條第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神。但另方面，行政訴訟涉及組織、人員、經費等國家整體資源運用，其制度設計須有效能、效率之考量。行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。惟原告之訴如依其所訴事實，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。因此，如原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則，此為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。
㈡憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈢上訴人均為公立學校退休教育人員，於107年6月30日前分別
經依舊法核定退休生效。嗣新法公布，被上訴人分別以原處分重新計算上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實，並有原處分卷可憑，且為兩造所不爭。
㈣上訴人於原審審理中，對原處分所為事實之認定及係適用新
法之結果本身均不爭執，已如前述。經查，原審業已論明，於原審審理期間，司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，宣告新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背（解釋文第1項參照）；新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背（解釋文第2項參照）；復宣告新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背（解釋文第3項參照）；並於解釋理由書中說明：新法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期，無涉法律不溯及既往原則。85年修正發布之舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。然以新法調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背；依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束，是原審以上訴人之訴在法律上顯然不能獲得勝訴，因而以顯無理由予以駁回，於法並無不合。是依前揭說明，上訴意旨指摘原判決有未依法行言詞辯論之違背法令情事，及釋字第783號解釋理由書有諸多不合法律規定文義及違反論理法則、經驗法則及不備理由之情事，原判決僅以釋字第783號解釋為依據，認定原處分未侵害上訴人之權利及法律上之利益及憲法所保障之權利，有違背法令及侵害憲法所保障之權利云云，尚非可採。
㈤至於新法第34條第3項規定：「前項人員已依原學校教職員退
休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」並未為上開立法委員聲請解釋之客體，且依其立法說明：「考量本條例施行前已退休且擇領月補償金者，因所領月補償金尚須計入其月退休總所得併受替代率上限限制，並列為應扣減項目，此對於近年已退休並擇領月補償金者，相較於其原得擇領之一次補償金，顯有失衡平，爰為保障渠等權益，對於已擇領月補償金而尚未領達一次補償金金額者，明定應補發其未滿一次補償金之餘額。此外，考量部分已擇領月補償金者，其月退休金總所得在依第36條調降優存利息後，已低於第37條及第38條所定各年度替代率上限金額，而無須再扣減（或部分扣減）月退休金（含月補償金），致在本條例施行後，仍得支領全額或部分月補償金，爰明定本項所定『所領之月補償金』應包含本條例施行前、後所領之月補償金。」可知，此一規定對於上訴人並無不利，上訴人鄭至津等分別因此領取數額不等之一次補償金餘額，至於上訴人月退休總所得之減少，則係適用新法第36條、第37條及第39條之結果，而與第34條無涉。另上訴意旨雖主張公立學校教職員之退休金所得本質上是過去應得薪資 之一部分，國家以制度改變逐年減少退休所得，係違法治國原則云云。然查，釋字第783號解釋業已敘明公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，是退撫給與並非遞延工資之給付，是上訴意旨主張原處分使請領月補償金之上訴人利益遭受重大損害，違反憲法平等原則、誠信原則及信賴保護原則，逐年將月退休金予以減少違背法治國原則云云，亦非可採。
㈥綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法
令情事，與司法院解釋亦無牴觸。上訴意旨，仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法 官 侯 東 昇
法 官 王 碧 芳法 官 簡 慧 娟法 官 蔡 紹 良法 官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 24 日
書 記 官 蔡 宜 婷