最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第53號上 訴 人 陳正雄訴訟代理人 陳欽賢 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 周志宏上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年2月6日臺北高等行政法院108年度年訴字第894號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人由周弘憲變更為周志宏，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，於法核無不合。
二、上訴人原任職於內政部，係經被上訴人依民國107年11月21日公布廢止前之公務人員退休法（下或稱舊法）審定自97年1月16日退休生效之已退休公務人員，退休等級為簡任第十二職等年功俸四級800俸點，退撫新制實施前、後年資為22年及13年，分別核給月退休金82％及26％。被上訴人嗣依106年8月9日公布，107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下或稱新法）重新計算上訴人自107年7月1日起之每月退休所得，並以107年5月12日部退二字第1074464064號函及所附退休（職）所得重新計算附表（下稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷。案經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第894號判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人乃提起本件上訴，並聲明：1.原判決廢棄。2.復審決定及原處分均撤銷。
三、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均引用之。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：㈠上訴人於97年1月16日退休生效時，既係依據當時有效之公務
人員退休法相關規定核定退休給與，而該法因新法施行而同步廢止，則被上訴人自107年7月1日起適用新法辦理上訴人退休給與，並無疑義。新法第3條第2項明定「前項人員退休、資遣或撫卹之辦理，除本法另有規定外，以現職人員為限。」同法第34條第2項、第35條第3項、第37條第1項等規定，亦均針對新法公布施行前已退休之人員而設，顯即屬第3條第2項所稱之「本法另有規定」，故上訴人主張伊已退休非現職人員，不得適用新法云云，亦屬誤解。
㈡新法係為立法院依循三讀程序議決通過後經總統公布施行之
法律，且於原審審理期間，司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認定「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」而為上開新法規定未違憲之解釋，且其理由已就上訴人所質疑各點詳為說明，原審自應依循而以新法為合憲法律並作為裁判依據。
㈢被上訴人依據新法第34條、第36條、第37條、第39條規定，
按上訴人退休生效時審定之退休等級、退休金種類、審定年資、月退休金、儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款金額等項目，重新計算上訴人自107年7月1日起之每月退休所得如原處分附表，並詳為說明其計算方式，上訴人對於原處分對伊退休時審定之前開項目，與附表所得金額等，且未爭執有何錯誤，則原處分關於上訴人自107年7月1日起每月退休所得之重新計算，應認於法尚無違誤。復審決定遞予維持，亦無不合等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：㈠新法第3條已特別規定該法適用之對象，依其立法理由可知，
新法適用之對象，除同法第25條停職、休職及第51條在職死亡之人員者外，應以現職人員為原則。立法機關對新法第3條之「本法另有規定」已於立法理由例示解釋限縮並列舉其適用範圍。基於明示其一，排除其他之法理，原判決竟誤解「本法另有規定」之涵義，擴張類推解釋無限上綱至同法第34條第2項、第35條第3項、第37條第1項之規定亦有其適用，顯屬重大違背法令，且無關司法院釋字第782號解釋，在未修正前，原條文之法意應予維持，以維護民主法治精神及法律之尊嚴。
㈡法治國在堅持實體正義的前提，必先檢視程序是否正義。依
行政程序法第20條規定，上訴人為原處分之相對人，即當事人，然仍不符新法第3條規定之要件，是為當事人不適格，被上訴人對其所為之原處分即屬程序不合法。依程序不合，實體不究之原則，程序既不合法，實體部分就請准免再申論。故原處分、復審決定及原判決，即有違背法令等語。
六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違誤。茲再補充論述理由如下：
㈠依憲法第78條「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令
之權。」第173條「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」及第79條第2項「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」等規定意旨，足見法律有無牴觸憲法之爭議，專屬於司法院解釋權限。且參照司法院釋字第185號解釋及依憲法第80條規定意旨，法律經司法院解釋未牴觸憲法，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。法律既經司法院解釋合憲後，法官必須受拘束，超出黨派以外，依據法律獨立審判，不得擅自認定法律違憲而拒絕適用。且法律業據司法院解釋在案，原來法規範之秩序與價值如未明顯變遷，自無反覆聲請司法院重行認定與判斷，再作成變更或補充解釋之必要，方符法治國原則。
㈡司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋文第1項至第3項
明示：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」並闡述理由如次：
1.關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於政府於退撫基金未達法定最低收益，或退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交補助款項本息之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間。（見理由書第61段）
2.公務人員退休資遣撫卹法第7條第1項所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。公務人員退休資遣撫卹法未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。（見理由書第63至66段）
3.退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與俸給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項關於提高共同撥繳費用之基準規定，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於公務人員退休資遣撫卹法施行後，始對未來發生效力，並未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用之情形，亦無侵害受規範對象工作權之問題。退撫基金係退撫新制（自84年7月1日起施行）退休所得之財源，退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。立法者依法定程序將撥繳費用之基準由84年之8％至12％、100年之12％至15％，提高為12％至18％，除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由考試院會同行政院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率後，逐步調至上限之18%。再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率36.98%相較，公務人員退休資遣撫卹法採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18％，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯。無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。（見理由書第69至77段）
4.最低保障金額之設定，係採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額，作為退休所得最低保障金額。使因公務人員退休資遣撫卹法之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。退休所得之計算基準有二：服務年資及依俸級與俸點計算之本俸。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職時之本俸較低所致，而非因公務人員退休資遣撫卹法所造成。該法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。（見理由書第80至81段）
5.新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘公務人員退休資遣撫卹法規所規範之法律關係，跨越新、舊法施行時期，而構成要件事實於公務人員退休資遣撫卹法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用公務人員退休資遣撫卹法規。此種情形，係將公務人員退休資遣撫卹法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於公務人員退休資遣撫卹法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非公務人員退休資遣撫卹法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由：(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；(2)退休人員經審定後之月退休金，於公務人員退休資遣撫卹法施行前，應隨現職人員調薪而更動，於該法施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定，皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘公務人員退休資遣撫卹法規變動退撫給與內容，且將之適用於公務人員退休資遣撫卹法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非公務人員退休資遣撫卹法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。（見理由書第85至87段）
6.信賴保護原則所追求的法秩序安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；(2)消除兼具舊制與新制年資者，因新、舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)延緩政府培育人才提早流失，以及(7)延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨。（見理由書第93段及第115至116段）㈢由是觀之，司法院受理上開公務人員退休資遣撫卹法第4條第
4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項、第2項等規定，是否違背憲法保障人民生存權、財產權、工作權之意旨，或牴觸法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等疑義之釋憲聲請案件後，經審究憲政原理，並盱衡目前我國退休金儲備狀況已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，業已明確表示立法機關為實現分配正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，制定公務人員退休資遣撫卹法就源自政府預算之有關退撫給與事項予以規範，有立法形成自由，不違反信賴保護原則與比例原則。且公務人員退休資遣撫卹法對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄公務人員退休資遣撫卹法施行後始合致之要件事實，自應適用公務人員退休資遣撫卹法計算其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。
㈣查原判決認定上訴人為經被上訴人於107年6月30日前適用原
公務人員退休法核定退休，並審定退休給與生效在案之公務人員，嗣因公務人員退休資遣撫卹法於107年7月1日施行，被上訴人乃適用公務人員退休資遣撫卹法第36條、第37條及第39條等規定，按上訴人原核定之退休總年資及退休等級，作成原處分重新審定其自107年7月1日以後至118年12月31日之每月退休所得等事實，核與卷附原處分所載內容相符，無違證據法則，自得為本院判決之基礎。則上訴人於原審爭執原處分所依據之公務人員退休資遣撫卹法上開各該規定，違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原則及平等原則，牴觸憲法規定，原處分構成違法應予撤銷等情，既經司法院解釋未牴觸憲法在案，足認被上訴人援為作成原處分之法令依據，自為法所許。
㈤上訴意旨雖主張：依公務人員退休資遣撫卹法第3條規定，並
參照其立法理由，該法適用對象，除同法第25條停職、休職及第51條在職死亡之人員者外，應以現職人員為原則，上訴人係已退休人員，不符合公務人員退休資遣撫卹法第3條規定之適用要件，被上訴人適用該法律以上訴人為對象，作成原處分即屬不合法，原判決仍予以維持，自有違背法令等語。惟：
⒈按「前項人員退休、資遣或撫卹之辦理，除本法另有規定
外，以現職人員為限」固據公務人員退休資遣撫卹法第3條第2項明文規定。但「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；……」「自中華民國107年7月1日起，原公務人員退休法及原公務人員撫卹法不再適用。」亦為同法第37條第5項前段及第95條第2項所明定。足見，於公務人員退休資遣撫卹法施行前，業已審定退休而領月退休金之人員，雖非該法第3條所稱之「現職人員」，但其與國家間之退撫給與法律關係，並非於退休時因一次領取全部退撫給與即終結，而係往後繼續發生，必須每月期限屆至，其支領退撫給與之要件始具體實現，則在107年7月1日以後，法律關係構成要件始實現之退撫給與，因原公務人員退休法及原公務人員撫卹法於公務人員退休資遣撫卹法施行時，併同廢止，自應適用構成要件實現當時之公務人員退休資遣撫卹法計算其退撫給與，始與法理相符，已據司法院釋字第782號解釋理由闡述非領取一次性退撫給與之已退休公務人員，因其退撫給與之法律關係尚未終結，適用公務人員退休資遣撫卹法予以規範，無涉違反法律不溯及既往原則之意旨至明。是以，本件上訴人原退休選擇並經核定之退休金種類為月退休，被上訴人自107年7月1日公務人員退休資遣撫卹法施行後，依該法第37條第5項前段規定，適用同條第1項至第4項規定之待遇標準，按原退休核定處分所審定之退休薪級、退休金種類、年資等項目，重新計算上訴人自公務人員退休資遣撫卹法107年7月1日以後之每月退休所得，自屬適法有據。
⒉是故，上訴意旨忽略公務人員退休資遣撫卹法第37條第5項
前段及第95條第2項之規範目的，與司法院釋字第782號解釋理由意旨，徒引據公務人員退休資遣撫卹法第3條第2項規定，援為主張其不在公務人員退休資遣撫卹法適用對象之範疇，並進而指摘原處分及原判決俱有違背法令情形之論據，於法容欠允洽，自非可採。
七、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令之情事。上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 2 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 6 月 2 日
書記官 莊 子 誼