最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第78號上 訴 人 賴玉成（兼附表所示當事人之被選定人）訴訟代理人 王明宏 律師被 上訴 人 嘉義市政府代 表 人 黃敏惠上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年3月31日高雄高等行政法院107年度年訴字第4號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人及如附表編號1至102、104至106所示之人（下稱如附表所示選定人）原均係公立學校退休教育人員，前經被上訴人依民國85年修正施行之學校教職員退休條例（於108年4月24日廢止，下稱舊法）核定退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），於106年8月9日公布，除第8條第4項及第69條規定自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，被上訴人遂依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，分別重新審定上訴人及如附表所示選定人自107年7月1日起之每月退休所得，並以如高雄高等行政法院107年度年訴字第4號判決（下稱原判決）附表2所示之函及所附已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下合稱原處分）分別通知上訴人及如附表所示選定人，並均經如原判決附表2所示之訴願決定書（下合稱訴願決定）駁回，上訴人及如附表所示選定人不服，循序提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分。案經原判決駁回其訴，上訴人乃提起本件上訴，並聲明：1.原判決廢棄。2.訴願決定及原處分均撤銷（原審被選定人為賴玉成、江月寶及許忠和，於上訴時減為賴玉成）。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
三、原判決不經言詞辯論，而駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：
㈠、司法院釋字第783號解釋認新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。該解釋係以新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。並以非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。並以立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。雖85年舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布時已逾20年，受規範對象據此舊法將領取之退撫給與為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。然新法上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成：1.平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；2.消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；3.處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；4.降低政府因補貼優存利息之財務負擔；5.因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；6.延緩政府培育人才提早流失，以及7.延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的。並以此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，而認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
㈡、至於新法第34條第3項規定，於新法施行後，原依舊法審定並領取月補償金者，於新法施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依舊法第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，予以一次結算，當係新法第34條第1項，就退休公立學校教職員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依舊法第21條之1第5項及第6項規定核發補償金者，限於新法施行之日起1年內退休生效者有其適用，而為之配合規定。該規定對於原依舊法審定並領取月補償金者，所生財產權之影響甚小，揆諸司法院釋字第783號解釋意旨，被上訴人對新法施行前已辦理退休，並經主管機關依舊法審定確定之退休公立學校教職員，適用新法第34條第3項規定，重為退休給付之審定，除無違反法律不溯及既往原則外，亦難認與比例原則及信賴保護原則相違背。退撫給與請求權、期待權雖為服公立學校教職員職務所衍生之權利，然非遞延工資之給付，享有該權利以具備一定之條件為必要，並非直接基於聘約關係而來，而無所謂退休金契約之存在。新法對於繼續性之退撫給與法律關係，由立法者於不違反法律不溯及既往原則，且有公益之必要性時所為之調整，既無違憲情形，則新法施行後，對於新法施行前已依舊法退休生效之公立學校教職員，重新為退休所得之審定，並不生侵害憲法所保障之財產權，或損及退休教職員尊嚴與生命價值之情事。
㈢、立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別對待。對於新法施行以前退休者，除每月退休所得低於最低保障金額或118年以後替代率上限金額者外，皆應依新法相關規定調降每月退休所得，確符合相同事物應為相同處理之實質平等原則，故被上訴人依此作成原處分並無違反平等原則。至於公立教職人員與軍職人員及勞工之工作性質、權利義務關係不同，國家對公立教職人員、軍職人員及勞工退休生活所為之保護，方法上自亦未盡相同。立法者考量當今社會經濟情勢，採取之不同立法決定，均係立法自由形成之範圍，並無違反平等原則。國家政策之形成與實施，或預測某事務未來趨勢與可能發展而預先規劃綢繆，或因應既有政治、經濟、社會現實而尋求處置解決，論理上必然係針對特定或可得特定之議題及相關人民，迄國家藉由立法落實施政，該法律之制訂、修改自然亦具有特定之適用對象，故國家施政、與法律之制訂及修改，實難想像有不具「特定性」之情形，故上訴人以軍職人員及勞工退休待遇明顯優於退休公教人員為由，指摘新法為身份歧視之立法，被上訴人適用新法分別對上訴人及附表所示選定人為原處分違反平等原則云云，並不足採。另上訴人主張新法制定過程違反權力分立憲政原則等語，按總統府於105年5月27日核定總統府國家年金改革委員會設置要點（下稱年改會設置要點），依該要點第1點及第10點規定，可知總統府年金改革委員會並非具有單獨法定地位之行政機關，其所提出之年金改革備選方案，或為進一步蒐集各界對改革構想之意見所召開之國是會議，包括第一階段的分區會議及第二階段的全國大會等，故新法之制定仍需經由立法院審議，並經立法院三讀通過、總統公布後，始有適用之餘地，自無違反權力分立憲政原則之疑義。
㈣、新法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，並無違背，業經司法院大法官作成釋字第783號解釋，法院為案件審理適用法律時，應受該解釋見解之拘束。另新法第34條第3項規定、及上訴人主張新法違反平等原則、權力分立憲政原則之部分，亦無因違憲而不能適用情形。是被上訴人於新法施行後，依新法第34條第3項、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，重新審定後，對上訴人作成原處分，即難認與法不合。上訴人以其為新法施行前已依舊法退休生效公立學校教職員，主張其無新法規定之適用，被上訴人係適用牴觸憲法無效之新法作成原處分，侵害其等請求權利，無非以其歧異之見解指摘原處分違法，而難以採取，上訴人提起本件撤銷訴訟顯然不能獲得勝訴之判決，屬依其所訴事實在法律上顯無理由者，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之等詞，茲為其論據。
四、上訴理由略謂：
㈠、原判決顯係依憲法第78條規定及司法院釋字第783號解釋意旨為之，然上訴人並非反對年金改革，而是在追求行政處分之公平正義，年金改革是行政程序法第92條規定之「公法上具體事件」，其對軍公教人員退休金法律分別做成修法與制定新法重新處分，基於「新法」與「陸海空軍軍官士官服役條例」制定與修正前後相差1年，我國軍、公、教人員有同時存在同一機關學校服務，職稱相同、工作內容相同，只是身分不同，其權利義務關係根本無法區分之特性，新法不平等條文已涉及違反憲法第7條平等原則與第23條比例原則規定。且國是會議決議並無「軍人之退休金高於公教人員三分之一以上」之決議，教育部沒有於「陸海空軍軍官士官服役條例」修正公布後，立刻再提案修正新法與「陸海空軍軍官士官服役條例」間之不平等條文，造成行政處分引據之新法未完成再修正程序，致內容違憲，與「退休所得之顯著差異」及「延緩政府培育人才提早流失」之目的違背，致新法沒有完成司法院大法官會議違憲審查標準之程序上「正當法律程序」，新法及原處分有重大明顯瑕疵。原判決引據錯誤，有判決理由矛盾等違法。
㈡、司法院不諳我國軍公教人員權利義務關係無法區分之特性，且對軍公教人員員額精簡缺乏實證資料，致陷於錯誤而作成釋字第781號、第782號及第783號有關訂定最低保障金額解釋。原處分引據之新法第4條第6款、第36條、第37條、第38條及第39條規定等，雖無涉法律不溯及既往原則，但與「陸海空軍軍官士官服役條例」間涉及法律制定修正之不平等，與憲法第7條平等原則及第23條比例原則牴觸。公教人員繳的退撫基金比軍人多，領的退休金卻比軍人少3分之1以上，此與規範對象應受保護之信賴利益相權顯然失衡，明顯違反司法院釋字第717號解釋等語。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論尚無不合，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠、按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。
㈡、次按上開新法規定係於106年8月9日制定公布，於107年7月1日施行，旋經立法委員林德福等38人以新法第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。司法院嗣於108年8月23日公布釋字第783號解釋之解釋文及解釋理由書，依前揭之說明，原審及本院自均應受其拘束，於審理本件時，依解釋意旨為之。經查，上訴人及如附表所示選定人係公立學校退休教育人員，於107年6月30日前分別經被上訴人核定退休生效。嗣因新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人遂依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，以原處分重新審定上訴人及如附表所示選定人自107年7月1日起之每月退休所得，為原判決依法確定之事實。上訴人起訴主張新法及原處分違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、平等原則，侵害上訴人之財產權及生存權云云。然原審已論明：司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認新法第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；新法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則均無違背，依釋字第185號解釋意旨，原審應受釋字第783號解釋見解拘束等語，是原審以上訴人所提訴訟為無理由，予以駁回，於法並無不合。
㈢、次查有關軍職人員年金改革，司法院釋字第781號解釋理由書第55段關於107年6月21日修正公布之陸海空軍軍官士官服役條例，對退伍除役人員之退除給與，設有較高樓地板、特殊弱勢者不調降優存利息、編列預算挹注退撫基金等相對有利措施，係考量憲法增修條文第10條第9項規定之意旨，以示對退伍除役人員之特殊尊重。準此，對於軍公教人員之退休所得分配，立法者有較大形成空間，考量不同情況有不同之合理分配，新法自與平等原則無違，亦難認違反比例原則。又新法之制定係由立法院審議，並經立法院三讀通過、總統公布後始予適用。而司法院大法官會議按議決受理之先後次序進行審查、舉行公開說明會及言詞辯論，並依多數決而形成解釋文及解釋理由，就陸海空軍軍官士官服役條例、公務人員退休資遣撫卹法及新法，分別作成司法院釋字第781、782及783號解釋，核無上訴人所指新法之制定程序違反程序上或實質上「正當法律程序」情形及釋憲公平性。至總統府於105年5月27日核定年改會設置要點，據以設置任務編組型態的總統府年金改革委員會，召開年金改革國是會議，係為提出年金改革備選方案，或為進一步蒐集各界對改革構想之意見所召開，僅係增加各界對話空間、提供相關諮詢事項，凝聚形成年改政策內容，以利改革國家年金體系，與新法之制定程序是否合於正當法律程序無涉。上訴意旨指摘新法違反正當法律程序、違反國是會議年改政策；並主張新法及原處分有重大明顯瑕疵，且與憲法第7條平等原則與第23條比例原則及行政程序法第6條、第7條、第111條第7款等規定牴觸；復以司法院釋字第783號解釋缺乏實證資料及實質審查，不符憲法體系正義之要求，解釋有謬誤，原判決有判決理由矛盾等違法云云，核屬一己主觀之意見，尚非可採。
㈣、綜上所述，原判決並無上訴人所指違背法令之情形，上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 8 月 18 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 李 玉 卿法官 洪 慕 芳法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 8 月 18 日
書記官 邱 鈺 萍