最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第87號上 訴 人 洪榮生
許秀鳳蘇崑泉程文珊
陳正成
莊碧娥許憲明共 同訴訟代理人 張賜龍 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 周志宏上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年3月11日臺北高等行政法院108年度年訴字第307號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件爭訟概要：上訴人等7人均係經被上訴人核定於民國107年6月30日前退休生效之已退休公務人員，並分別依107年11月21日公布廢止前之公務人員退休法（下稱舊法）審定其等如臺北高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第307號判決（下稱原判決）附表二所示之退休機關、退休生效日、退休等級、年資及退休金基數或百分比、優存金額等項目。嗣被上訴人依106年8月9日公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法）第34、36、37、39條等規定，重新審定計算上訴人107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得，並分別以原判決附表二所示原處分日期、文號之函文及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，提起復審經決定（復審決定書之日期、文號詳如原判決附表二所示）駁回，上訴人仍不服，續向原審提起行政訴訟，聲明：原處分及復審均撤銷。經原審以原判決駁回其訴，上訴人遂提起本件訴訟。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均引用。
三、原判決駁回上訴人於第一審之訴，其主要論據如次：㈠釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋），認為新法第7條
第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。新法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。理由略以：1.退撫給與因財源不同有不同保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公務人員因服公職，取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。2.調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯及既往原則：新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退休給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。3.調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。
㈡是以，新法第34條、第36條、第37條及第39條規定（下稱系
爭規定）並未違憲亦未有違反上訴人主張之上開法律原則，因此原處分並無不法，復審決定予以維持，均核無不合。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴尚無違誤。茲就上訴理由，再予論述如下：㈠按「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯
及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。
同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」已據釋字第782號解釋在案（見解釋文第1項至第3項所載）。揆其解釋理由闡述如次：
⒈關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政
府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於政府於退撫基金未達法定最低收益，或退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交補助款項本息之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間。（見理由書第61段）⒉新法第7條第1項所載「由政府負最後支付保證責任」，係
為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。新法未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。（見理由書第63至66段）⒊退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後
生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與俸給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。新法第7條第2項關於提高共同撥繳費用之基準規定，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於新法施行後，始對未來發生效力，並未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用之情形，亦無侵害受規範對象工作權之問題。退撫基金係退撫新制（自84年7月1日起施行）退休所得之財源，退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。立法者依法定程序將撥繳費用之基準由84年之8％至12％、100年之12％至15％，提高為12％至18％，除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由考試院會同行政院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率後，逐步調至上限之18%。再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率36.98%相較，新法採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18％，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯。無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。（見理由書第69至77段）⒋最低保障金額之設定，係採以公務人員委任第一職等本俸
最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額，作為退休所得最低保障金額。使因新法之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。退休所得之計算基準有二：服務年資及依俸級與俸點計算之本俸。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職時之本俸較低所致，而非因新法所造成。該法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。（見理由書第80至81段）⒌新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利或增加法律上之
義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法施行時期，而構成要件事實於新法法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規定。此種情形，係將新法規定適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規定施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規定之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由：(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；(2)退休人員經審定後之月退休金，於新法施行前，應隨現職人員調薪而更動，於該法施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定，皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規定變動退撫給與內容，且將之適用於新法規定施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規定之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。（見理由書第85至87段）⒍信賴保護原則所追求的法秩序安定，以及現代國家面對社
會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；(2)消除兼具舊制與新制年資者，因新、舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)延緩政府培育人才提早流失，以及(7)延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨。（見理由書第93段及第115至116段）⒎由是觀之，司法院受理上開新法第4條第4款至第6款、第7
條第2項、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項、第2項等規定，是否違背憲法保障人民生存權、財產權、工作權之意旨，或牴觸法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等疑義之釋憲聲請案件後，經審究憲政原理，並盱衡目前我國退休金儲備狀況已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，業已明確表示立法機關為實現分配正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，制定新法就源自政府預算之有關退撫給與事項予以規範，有立法形成自由，不牴觸信賴保護原則、比例原則，無違反憲法保障人民財產權、服公職權、生存權之意旨，無涉工作權之保障。且新法對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄新法施行後始合致之要件事實，自應適用新法計算其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。
㈡復按「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」
「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」「憲法之解釋，由司法院為之。」為憲法第78條、第79條第2項、第171條第2項、第173條所明定。足見關於法律牴觸憲法之爭議，專屬司法院解釋之權限。再參照司法院釋字第185號解釋意旨，法律經司法院解釋未牴觸憲法，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。法官依據憲法第80條規定，須超出黨派以外，依據法律獨立審判，並應受司法院解釋拘束，不得拒絕適用業據司法院解釋合憲之法律。且法律甫經司法院解釋在案，如原來法規範之秩序與社會價值未明顯變遷，殊無反覆聲請司法院重行認定與判斷，再作成變更或補充解釋之必要。
㈢經核上訴人均為經被上訴人適用舊法核定於107年6月30日前
退休，並審定退休給與生效在案之公務人員。嗣被上訴人再適用新法系爭規定，作成如原判決附表所示原處分，重新審定各該上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得等情，為原判決所確認之事實，核與卷附原處分所載內容相符，無違證據法則，自得為本院判決之基礎。
㈣上訴意旨雖復主張：1.上訴人自被上訴人核定退休生效後，
雙方權利義務已確定，其構成要件事實於新法生效前皆完全實現，則依據新法重新審定上訴人退休給與，能謂無涉溯及既往？且上訴人原依規定與台銀簽約辦理定期優惠儲存在案，雙方業已成立契約法律關係，按月領取定期利息所得並作財務規劃，並申報於年度綜合所得稅，在客觀上已具體表現個人信賴，而非僅屬單純願望，在憲法上此種信賴利益應值得保護，被上訴人依新法將上訴人優惠存款驟然歸零，違反信賴保護、契約自由原則及契約誠信原則，衝擊個人退休後生活與財務規劃，實已嚴重影響憲法保障財產權，新法未為正當合理之規定，條文內容相互齟齬矛盾，影響行政行為可預期性，應屬無效。2.公教人員於所得替代率高低，除考量政府或退撫基金能否支給外，更關係著公務人員退休後生活是否安定，能否支付因老病而需要之各項醫療、照護或安養支出，新法規定之退休所得替代率恣意偏低，且與目的之達成未具合理之關聯性，顯不合理。衝擊上訴人退休權益與財務規劃，有違憲法保障財產權與平等權。3.新法將退休年資採計上限，因退休生效時點而異，與目的之達成未具合理之關聯性，實與平等原則有所牴觸。4.政府片面以上訴人退休金挹注退撫基金，原應負最後給付責任，卻將退撫基金經營績效不彰之責任全部推給上訴人，未對退撫基金如何提升經營績效提出法制改革，違反法安定性與國家行政行為可預期性，且與公益之達成並無相關聯，致使上訴人憲法保障平等權與財產權受到莫大的損害，嚴重影響政府誠信，原判決漏未審酌，自有判決違背法令及適用不當之違誤等語。惟：
⒈按釋字第782號解釋業已闡述：公務人員月退休所得之總額
，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異，是退撫給與並非遞延工資之給付。再者，退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機。且公務人員退撫新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定。是故，新法第36條、第37條及第39條關於退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率規定、退休人員每月退休所得額之各年度替代率上限，尚無牴觸憲法保障服公職權、生存權之意旨，亦無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨，詳如前所述。可見上訴意旨上開指稱之情事，皆已經司法院大法官綜合考量在內，作成釋字第782號解釋相關新法規定並未違憲在案。
⒉是以，被上訴人依據新法上開相關規定作成原處分，按上
訴人退休總年資及退休等級，重新計算上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得，自為法所許。原判決就上訴人於原審主張被上訴人作成原處分所適用之新法相關條文規定係屬違憲，原處分因此構成違法乙節，援引釋字第782號解釋予以論駁，於法並無不合。上訴人復執上開情詞爭執釋字第782號解釋之規範效力，進而指摘原判決有判決違背法令及適用不當之違誤云云，自非可取。
㈤關於上訴意旨另主張：觀之被上訴人對上訴人個別性重新審
定退休所得之函文，非屬大量行政處分，其文末未加蓋機關（或首長）章戳或蓋章，主文亦漏列法定重新審定應載之重要相關事項，各頁間亦無騎縫章，違反公文程式條例與行政程序法相關規定，應屬無效。且重新核定内容並未載明於本文，而係以附件方式夾帶，附件中又參雜說明與備註，混淆不清，對照上訴人退休時之原核定函明載退休審定年資與給與内涵等相關事項，附件之屬性乃行政指導，僅供參考乙節：
⒈按行政程序法第95條第1項規定：「行政處分除法規另有要
式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。」第96條第1項第1款、第2款及第4款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據。……四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。」公文程式條例第3條第1項及第5項規定：「（第1項）機關公文，視其性質，分別依照左列各款，蓋用印信或簽署：一、蓋用機關印信，並由機關首長署名、蓋職章或蓋簽字章。二、不蓋用機關印信，僅由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章。三、僅蓋用機關印信。……（第5項）機關公文以電報、電報交換、電傳文件或其他電子文件行之者，得不蓋用印信或簽署。」⒉依上開規定意旨，書面行政處分，除法律明定其格式要件
外，以附件方式列載相關應記載事項之內容，並非法所不許。且因應電子文件係直接將公文傳到收文單位，無從履行公文程式條例第3條第1項之蓋用印信、簽署或蓋章等程序，依同條第5項規定，並不因未蓋用印信或簽署，而影響其效力。
⒊觀諸原處分所載內容，係由被上訴人具其機關名稱製作，
其主旨載明「上訴人原經本部審定之每月退休(職）所得，依公務人員退休資遣撫卹法規定，應自民國107年7月1日起，重新計算如附表」等語，該附表則冠以「退休（職）所得重新計算附表」名稱，其內容載明處分相對人之姓名、國民身分證統一編號及臚列各上訴人原退休案原審定情形及適用新法規定之每月退休（職）所得重新計算結果各項目，明顯可見該附件係屬原處分之一部分，並無疑義。再者，被上訴人係將原處分以電子文件傳至各上訴人原服務機關轉交予上訴人之事實，有各該原處分附於原審卷可稽（見原審卷第23頁、第32頁、第52頁、第56頁、第61頁及第81頁）。堪認原處分並無違反公文程式條例或行政程序法規定之情形。
⒋是故，上訴人以原處分未加蓋機關（或首長）章戳或蓋章
，以附件方式記載每月退休（職）所得重新計算結果內容，違反公文程式條例與行政程序法相關規定為由，主張原處分違法無效，而憑以指摘原判決未撤銷原處分構成違背法令，自非可取。
五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令之情事，與司法院解釋亦無牴觸。上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 9 月 15 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 蔡 如 琪法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 9 月 15 日
書記官 曾 彥 碩