最 高 行 政 法 院 判 決109年度年上字第89號上 訴 人 教育部代 表 人 潘文忠訴訟代理人 黃旭田 律師
侯宜諮 律師被 上訴 人 中國青年救國團代 表 人 吳清基上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例事件，上訴人對於中華民國109年3月19日臺北高等行政法院108年度年訴字第1044號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外及該部分訴訟費用均廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣訴外人陸統武退休前最後任職成功大學組主任，前經上訴人以民國80年10月15日台(80)人字第54529號、80年12月23日台( 80)人字第69381號函（下合稱前核定），核定自81年1月1日退休生效，並採計其前在被上訴人擔任專任人員之服務年資而以退撫新制實施前年資計28年2月、月退休金88%，核給陸統武月退休金在案。茲因公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團年資處理條例）於106年5月10日制定公布、同年月12日施行，上訴人乃依社團年資處理條例第4條規定，先以107年5月4日臺教人(四)字第1070052393號函並檢送重新核定退休金計算單（下稱重新審定處分）通知陸統武暨副知被上訴人，扣除陸統武前在被上訴人處任職之服務年資7年10個月（自52年11月至60年8月，下稱系爭年資）後，自107年5月12日起變更審定陸統武之退撫新制實施前年資為20年4個月及變更月退休金為80%（前核定關於公務人員保險養老給付得辦理優惠存款之儲存金額及其餘部分，則未變更）。上訴人繼之依重新審定處分及社團年資處理條例第5條規定，再以107年5月16日臺教人(四)字第1070071202號函(下稱原處分)，請被上訴人儘速於107年8月10日前，繳還陸統武自退休生效日起至107年5月11日止，所溢領屬社團專職人員年資之月退休金共計新臺幣（下同）107萬2,281元（下稱系爭款項）。被上訴人不服，提起訴願後，為免遭強制執行，於107年9月21日返還系爭款項，嗣遭訴願決定駁回，遂提起訴訟，聲明求為判決原處分及訴願決定均撤銷，上訴人應給付被上訴人107萬2,281元暨起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。經臺北高等行政法院（下稱原審）判決：訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應給付被上訴人107萬2,281元；被上訴人其餘之訴（遲延利息部分）駁回。上訴人就其敗訴部分不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴之主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略以：㈠社團年資處理條例係經總統以106年5月10日總統華總一義字第10600056391號令公布，依同條例第9條及中央法規標準法第13條規定，該條例應自106年5月12日起生效。是同條例第4條第4項規定所指「自本條例施行日起1年後」，或同條例第5條第1項前段所規定「自本條例施行後1年內」，均應自106年5月12日起算1年而於107年5月11日屆至。社團年資處理條例第7條所指應排除適用相關規定之權利行使期間，所指權利行使之起算日，乃針對早經核定退離給與或給付之時間而來，亦即縱使由各該起算日計算至此條例制定生效（即106年5月12日）後，核發機關方有法律授權可作成第4條第4項或第5條第1項之行政處分時，雖然遠逾行政程序法第121條、第124條、第131條等規定之時間限制，亦可因社團年資處理條例第7條之特別規定而不受拘束；然查，同條例第5條第1項所指1年期間，則係另明文規定自此條例制定時（即106年5月12日）為起算日而計算至1年，由此互相參照，已可見第5條第1項之1年時間限制，應與第7條所指應不適用之「現行法律有關權利行使期間之規定」，意涵並不同；抑且，同條例第5條第1項之1年期限乃迄社團年資處理條例之新定始存在，亦無可能成為第7條特予規定不適用之該條例以外之「『現行法律』有關權利行使期間之規定」，此1年時間限制實屬第7條所指之「本條例另有規定」，甚為明確。是上訴人辯稱第7條規定係有意排除任何時間限制之規定，故第5條第1項規定並非權利行使期間之規定云云，自不足採。社團年資處理條例第5條規定，係在針對前已核定並給付完畢之退離給與，以第4條重行核計結果為基準，另為核發機關得溯及請求溢領者或其所屬社團返還之規範，此係對該條例生效前業已終結之事實或法律關係，予以溯及適用後為財產之追償，應為法律不溯及既往原則之例外，此類例外規定，立法者於不違反法律平等適用之原則下，有其自由形成空間，但此對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。尤其，本件又屬對既得且實現完畢財產權之溯及追償，復涉及對並非直接取得前核給退離給與之第三人之追償，在法規範並未釐清社團與退職公職人員間私法關係應否、如何變動之情形下，即難免涉及公職人員老年退休生活保障之變動，此時將1年期限解為對核發機關行使公法上權利之短期時效，屬於減少對人民權益不利影響之方法，亦可認為合理之解釋方法。再由立法過程觀察，立法過程且曾以此期限涉及核發機關能否及時作業而為討論，亦可見有要求核發機關應即時處理之意，若此「1年內」僅為訓示規定，立法過程亦不須特予討論、調整。綜上，第5條第1項關於1年內作成返還書面處分之規定，核屬該條例另有規定的1年短期請求權時效規定。㈡按行政程序法第110條第1項規定，核發機關所作成令受處分人返還溢領退離給與之書面處分，必須於「107年5月11日前」合法送達於受處分人，該書面處分始發生效力，如書面處分逾期送達受處分人，核發機關得主張之公法上請求權已逾1年時效期間，依行政程序法第131條第2項規定，請求權因時效完成而當然消滅。社團年資處理條例於106年5月12日生效後，上訴人基於核發機關之地位，遲至107年5月16日始作成原處分，命被上訴人返還自陸統武退休生效日起至107年5月11日止，已支領社團專職人員年資之月退休金總計107萬2,281元，原處分並於107年5月21日始送達被上訴人，有原處分左上方之被上訴人收文戳載可憑，已逾社團年資處理條例第5條第1項所定該條例施行後1年內得命返還之時限，依行政程序法第131條第2項規定，上訴人對被上訴人公法上請求權即因時效完成而當然消滅。是上訴人就已消滅之公法上請求權，以原處分命被上訴人返還，自有違誤，應予撤銷。原處分既經認定應予撤銷，上訴人取得被上訴人按原處分如數繳付之款項，即欠缺法律上原因而受有此金額之利益，是被上訴人依公法上不當得利之法律關係請求上訴人返還107萬2,281元，為有理由。㈢另上訴人於107年5月11日時效屆滿前之107年5月4日，雖曾作成重新審定處分並以副本於同日送達被上訴人，但上訴人在重新審定處分中，並未提供陸統武前已領得之確切退離給與數額，迄作成本件原處分時，方有檢附而提供被上訴人關於陸統武前已支領月退休金明細表，有重新審定處分及原處分在卷可資比對；則上訴人前雖曾就重新審定處分副知被上訴人，對被上訴人而言，仍僅知悉同條例第4條之重行核計結果，惟命被上訴人「返還」之核心內容，並無從由重新審定處分窺知，而無如上訴人所稱尚得解為同條例第5條第1項權利行使行為之餘地，自亦無可因此主張有時效中斷之適用。重新審定處分之說明欄三、備註（三），至多屬後續支給機關將依同條例第5條第2項規定辦理追繳之觀念通知，難認此部分記載足以構成第5條第1項規定命被上訴人返還之行政處分，或足為上訴人行使該條公法上權利之行為，自亦無從憑為可發生行政程序法第131條第3項所規定時效中斷效力之認定。上訴人復辯稱陸統武退休時之退離給與，須先經上訴人審定後，再由上訴人基於支給機關地位依法編列預算為支給之區別，故謂基於前開規定及實務運作，上訴人作成原處分係基於支給機關之地位所作成，必須俟作成後，才能起算同條例第5條第1項之時效云云。然查：社團年資處理條例第5條第1項規定之內容，實乃基於退休公職人員在退休後認前核給者有溢領時，如何令返還之處置，與公職人員退休時如何審定、支給之劃分，程序上尚有不同；另上訴人亦自陳目前之公立學校教職員退休資遣撫卹條例第69條第4項，針對退撫給與溢領情形，亦規定由「支給」或「發放」機關收回，亦可見現行法規範上，並非如上訴人所稱僅得由支給機關核算命返還之情形。況且，社團年資處理條例第5條第1項已明文得作成返回處分之1年期限起算日，為「本條例施行後」，並無由上訴人另為解釋之空間；甚且，上訴人依同條例第4條規定重行核計時，為審查有無第4條第3項最低保障金額規定之適用，本須重行核計退離給與之確切金額，同時以此重核結果作為計算第5條第1項命返還確切金額之標準，並無任何實質困難。換言之，在社團年資處理條例施行後，即可合理期待上訴人於重行核算之同時，一併計算其前經溢領而得命返還之金額，並無必須區分為不同時間辦理之問題。是上訴人辯稱應在重新審定處分作成後，方可對被上訴人行使同條例第5條第1項之權利云云，除與同條例第5條第1項明定之1年起算日為「本條例施行後」者不符外，亦欠缺事實上之必要性，均不足採。㈣一般公法上不當得利事件，若法律或其授權訂定之命令未設有加計利息或準用相關加計利息規定之明文，人民向國家請求返還公法上不當得利時，原則上即不得請求加計利息。準此，被上訴人除請求返還上訴人前依原處分如數繳納之107萬2,281元外，並請求上訴人應附加給付上開款項自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息5%計算之利息部分，既無就此得加計利息之明文規定，此部分請求，要無依據，不應准許之。㈤被上訴人雖以本件所適用社團年資處理條例第5條第1項第2款、第7條等規定有牴觸憲法之疑義，聲請原審裁定停止訴訟程序並聲請釋憲。但被上訴人就繫屬中之事件，並無以法律違憲為由，聲請原審裁定停止訴訟程序之權限，且被上訴人就撤銷訴訟部分既已獲得勝訴判決，自無再討論上開規定有無違憲疑義，甚或向司法院大法官聲請解釋之必要等語。
四、上訴意旨略謂：㈠原判決認社團年資處理條例第4條第1項與第5條第1項之核發機關應為同一。社團年資處理條例第4條及第5條之權責機關，固均以「核發機關」稱之，惟此顯與向來公教人員退休撫卹法制中，由支給機關作為追繳權責機關之規範並非相符，實則同條例第5條之追繳權責機關，基於實務運作及法制，不應侷限於字面文義之理解，而應顧及法律整體規範之一致性。依據體系解釋觀點可知，核發退離給與機關（按指審定機關）依社團年資處理條例第4條之規定，應先為重新審定處分，確認仍在支領退離給與者有溢領退離給與之情形後，再由支給機關依同條例第5條規定，擇定返還對象及確認應返還之數額後，接續為追繳之行政處分。原判決未顧及法律整體規範之一致性，片面審認同條例第4條規定之重行核計權責機關，以及同條例第5條追繳之權責機關皆屬核發機關，致使公務員退休撫卹法制向採取「審定」、「支給」兩階段之實務運作，與社團年資處理條例間法秩序有所衝突，顯然違背法條解釋應尋求法律體系之一致性之誡命，而有判決違法之情。㈡社團年資處理條例第7條規定係在排除現行法律有關權利行使期間之規定，與同條例第4條、第5條之定性無涉，無從據以作為認定第5條規定為消滅時效規定之依據。另社團年資處理條例第5條第1項之立法理由係以「應予以返還」及「返還期限」等用語即可明知，此一條文旨在要求領受人應予返還且應及早返還，其受規範之對象及條文目的不在限制核發機關之作成處分或請求返還之期限。另由立法過程討論可知，同條例第5條1年之期間規定之原意係比照第4條而來，立法委員認為緩衝期間不宜過長，而領受人非僅應返還溢領之款項，更應儘早返還，始決定將2年縮短為1年，未視之為足以發生失權效果之時效或除斥期間等規定，立法委員更明確表明法院不應以此處規定為6個月或1年，即為勝敗訴之差異規定，足見相關規定並非消滅時效或除斥期間，而係旨在規範領受人應儘早返還、促請行政機關速辦之訓示規定，故原判決認定同條例第5條第1項規定係公法上請求時效特別規定，不顧該條例立法沿革及目的，有判決適用法律不當之違法。另原判決一方面認立法理由之說明不足以看出立法者對社團年資處理條例第5條規定之定性，卻又指摘上訴人主張之訓示規定說，反於「明確」文義之解釋，原判決此部分說理顯相互矛盾。㈢上訴人所作成之107年5月4日重新審定處分，確足使原處分符合社團年資處理條例第5條第1項在1年內以書面令被上訴人返還之要件，蓋法制設計基於不同機關間任務分工，有待支給機關後續按權責計算後審慎做成返還處分。既此，不能謂被上訴人於獲悉同條例第4條之重行核計結果之際，對其後續將受追繳處分之情況全然無從預見；另原判決前半段已明確認定同條例第4條及第5條之間存在可相互援用之基礎關係，更可證原判決後半段指稱知悉同條例第4條處分內容之被上訴人不能窺知將受第5條返還處分之核心內容云云，屬判決理由相互矛盾。社團年資處理條例第4條及第5條具有先後程序之性質，同條例第5條返還溢領退離給與處分須基於第4條重行核計退離給與之處分，且依行政程序法第131條第3項規定係指「作成」行政處分而非送達相對人，是可知作成第4條重行核計退離給與處分後即中斷時效，原判決認上訴人未在107年5月11日前作成返還書面處分並送達被上訴人，公法上權利業因時效完成而當然消滅，自有判決適用法規不當之違誤等語，為此請求廢棄原判決。
五、本院按：㈠社團年資處理條例第2條規定：「本條例用詞，定義如下：一
、公職人員：指公務、政務、軍職、教育、公營事業及民選首長等人員，於退休（職、伍）時，採認本條例所定社團專職人員年資併計核發退離給與者。二、社團專職人員：指中國國民黨各級黨部、中華民國民眾服務總社及其分社、中國青年反共救國團、中國童子軍總會、中國大陸災胞救濟總會、世界反共聯盟中國分會、亞洲人民反共聯盟中國總會、三民主義大同盟等社團及其相關機構之專職人員。三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」第4條規定：「（第1項）第二條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。（第2項）依前項規定扣除社團專職人員年資後，不符原退休（職、伍）或定期給付條件者，仍依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，按扣除社團專職人員年資後之年資，重行核計退離給與。……（第4項）第二條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起一年後，按重行核計之退離給與發給。」第5條第1項規定：「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後一年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。
二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。」經查，訴外人陸統武退休前最後任職成功大學組主任，前經上訴人以前核定其自81年1月1日退休生效，並採計其前在被上訴人擔任專任人員之服務年資而以退撫新制實施前年資計28年2月、月退休金88%，核給陸統武月退休金在案。嗣因社團年資處理條例生效施行，上訴人乃依社團年資處理條例第4條規定作成重新審定處分通知陸統武暨副知被上訴人，扣除陸統武前在被上訴人處任職之系爭年資後，自107年5月12日起變更審定陸統武之退撫新制實施前年資為20年4個月及變更月退休金為80%，再以原處分請被上訴人儘速繳還陸統武溢領屬社團專職人員年資之月退休金107萬2,281元。被上訴人如數完納上開溢領金額，並提出行政救濟，經原審以前揭社團年資處理條例第5條第1項所規定之1年期限，具有請求權時效期間之性質，其期間於107年5月11日屆滿，乃原處分於107年5月21日始送達被上訴人，自已逾期限，應認其公法上之請求權即罹於時效而當然消滅，因而撤銷原處分並判命被上訴人應返還如數金額。惟有關社團年資處理條例第5條第1項規定之「1年」期間之性質，業經本院110年度大字第1號裁定認屬訓示規定。
原審以上訴人之原處分因時效完成請求權當然消滅而違法之法律上判斷，即難謂合法。上訴意旨指原判決有判決適用法規不當之違法，即有理由。
㈡再查，原審對於原處分之違法性所涉之事實及法律爭議，除
持前開見解外，對於被上訴人主張原處分有違反誠信原則、禁反言原則、比例原則、平等原則而侵害被上訴人之財產權等節，以該等爭議均對判決結果不生影響，而未加論究；復對原處分所憑之事實，即重新審定處分所認定變更陸統武之退休年資、月退休金，並據此而計算之溢領金額，是否覈實有據，亦未詳查，凡此均影響於原處分之合法性，自有再予調查審究之必要。
㈢綜上所述，原判決除確定部分外，既有上述違背法令情事，
上訴意旨求予廢棄，即有理由。本件尚有前述有待調查審究之爭議，爰予判決如主文，發回原審更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 10 月 28 日
書記官 楊 子 鋒