最 高 行 政 法 院 裁 定109年度抗字第209號抗 告 人 呂宜峰
黃進忠共 同訴訟代理人 林石猛 律師
林司涵 律師相 對 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲上列抗告人因與相對人間農業發展條例事件，對於中華民國109年4月30日高雄高等行政法院107年度訴字第220號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、事實概要：㈠訴外人林金足於民國91年11月間，依畜牧法、非都市土地使
用管制規則向相對人申請於臺南市ＯＯ區ＯＯＯ段（下稱ＯＯＯ段）1596、1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號及ＯＯ區ＯＯＯ段759之2、762、764之2、765、766之1、767、772、773、773之6地號等計21筆土地（下就各別土地僅稱地號，並合稱系爭21筆土地），作畜牧設施之容許使用，用以飼養蛋雞，經臺南縣市合併前之臺南縣政府（現合併改制後即相對人）依畜牧法、非都市土地使用管制規則之規定，以92年5月21日府農畜字第0920082662號函，依核發容許使用同意文件。林金足於94年6月間取得大山雞場之畜牧場（下稱大山畜牧場）登記證書（農畜牧登字第000000號），登記場址為1596、1612、1615、1616、16
17、1625、1628地號及762、765、766之1、722地號等11筆土地；同年8月申准變更主要管理人員（核准變更為陳永泰）取得畜牧場登記證書（農畜牧登字第218911號，下稱大山畜牧場登記證書）。
㈡抗告人呂宜峰於103年7月15日經由法院拍賣程序取得系爭21
筆土地中之1615、1616、1617、1625、1626地號土地，並取得ＯＯＯ段652、665、668、675、693、694、695、697、698、
699、700、702、703建號建物；復於106年6月23日取得1613、1614、1622、1628、1612、1608地號土地（抗告人呂宜峰合計取得系爭21筆土地中之11筆土地；另1596、764之2、76
5、762、766之1、759之2、767、772、773、773之6地號10筆土地則由訴外人張金瑞、蘇育正、陳泳泉等3人取得）。嗣因相對人查知前揭取得容許使用之部分土地現況作為停車場使用，有未依原核定計畫內容使用情事，乃以106年9月15日府農畜字第1060988137號函（下稱原處分），依行政程序法第123條、農業發展條例第8條之1第3項授權訂定之「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第33條規定，廢止系爭容許使用同意；另就大山畜牧場登記部分，以因所依據之事實發生變更，併予廢止，又原據以核發之大山畜牧場登記證書因失所依附，併予註銷。嗣於106年11月1日，更正誤植之原處分證書字號為農畜牧登字第218911號。抗告人呂宜峰不服，以利害關係人名義向行政院農業委員會提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟，聲明請求訴願決定及原處分均撤銷。於高雄高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第220號事件將起訴狀繕本送達相對人後，抗告人呂宜峰107年10月30日具狀追加備位聲明，最終確定之聲明為「請求確認原處分所形成之公法上法律關係不成立」；另依行政訴訟法第111條第3項第1款規定，就備位之訴部分追加抗告人黃進忠為原審原告。上開追加備位之訴及就備位之訴追加原審原告部分，均經原審107年度訴字第220號裁定（下稱原裁定）駁回後，抗告人不服，提起本件抗告。
三、抗告意旨略謂：㈠原裁定未審酌抗告人呂宜峰追加備位之訴，未有「怠於提起
訴願及撤銷訴訟，而聽任行政處分確定後，再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張該行政處分而生之法律關係存在或不存在，架空訴願及撤銷訴訟制度」等情，逕以抗告人追加備位聲明再行提起確認訴訟，有違背確認訴訟補充性原則，而駁回抗告人追加之訴，顯有不當適用行政訴訟法第6條第3項之違誤。
㈡對抗告人黃進忠之法律上利害關係之認定，原審未審酌抗告
人黃進忠之管理權等財產權益仍應受憲法第15條財產權之保障，及其人格自由發展權之保障，亦未查核黃進忠之上開受憲法保障之權利確實已受侵害，即逕以其僅具經濟上或事實上之利害關係，難認對原處分具有法律上利害關係，顯已違反司法院釋字第385號解釋文意旨敘明權利義務不得任意割裂適用等精神之違誤。
㈢原裁定逕以類似必要共同訴訟非行政訴訟法第111條第3項第1
款之範疇，及抗告人黃進忠對原處分未具有法律上利害關係，而認追加抗告人黃進忠為原審原告，未合於行政訴訟法第111條第3項第1款之規定，予以駁回，顯有悖於行政訴訟一舉解決紛爭，以免裁判兩歧及兼收訴訟經濟之意旨。且上揭問題涉及認定抗告人黃進忠當事人適格、參與訴訟地位之重要性，原審竟未予闡明、審認，致使抗告人呂宜峰未能及時敘明或補充，亦顯有未盡闡明、調查義務之違法。
四、本院查：㈠行政訴訟法第111條第1項至第4項規定：「（第1項）訴狀送
達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。（第4項）前3項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。」經查，抗告人呂宜峰於原審起訴時，其訴之聲明原為原處分、訴願決定均撤銷（見原審卷一第13頁）。相對人收受原審107年6月20日高行惠紀審一107訴00220字第1070002102號函所附之起訴狀（參原審卷一第127頁相對人107年7月3日府農畜字第1070699728A號函意旨）後，嗣於107年10月30日追加備位聲明（經原審進行闡明後，其最終確定之備位聲明為確認原處分所形成之公法上法律關係不成立〈見原審卷六第8至9頁〉），及就備位聲明部分追加抗告人黃進忠為原審原告（見原審卷二第7至21頁），而相對人對抗告人呂宜峰追加前述備位之訴並就該部分追加抗告人黃進忠為原審原告部分，均表示不同意（見原審卷二第232頁），是本件已無上述行政訴訟法第111條第2項視為同意訴之追加規定之適用，合先敘明。
㈡行政訴訟法第6條第3項規定：「確認訴訟，於原告得提起或
可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」其修正立法理由載明：「本條第三項原規定確認訴訟之補充性，限於『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，並不及於第一項後段之確認行政處分違法之訴訟。而認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使『確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟』既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性，爰將原第三項『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，修正為『確認訴訟』，並設但書排除確認行政處分無效之訴訟，以符法理。又確認訴訟之補充性，理論上不僅係對於撤銷訴訟而言，基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求，如得提起課予義務訴訟或一般給付訴訟者，亦不得提起確認訴訟。」準此，就確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟而言，該公法上法律關係因侵益行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應提起撤銷訴訟請求撤銷原處分，使該法律關係隨之變更或消滅，此係就違法之侵益行政處分最直接有效保護之救濟方式，自無庸另行提起確認訴訟。即對違法之侵益行政處分不服者，已於法定期間內合法提起訴願而未獲救濟者，提起行政訴訟時，僅能提起撤銷訴訟，尚不能單獨或合併提起確認訴訟；遑論原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起者，更無法藉由單獨提起確認訴訟，以免動搖上述法律規定行政救濟制度秩序之安定性。當不得將上開修正立法理由斷章取義，遽謂凡已合法提起訴願、撤銷訴訟者，因無怠於行使權利之情事，嗣即得於提起撤銷訴訟時合併提起確認之訴。經查，抗告人呂宜峰對原處分不服，於合法提起訴願遭駁回後，於原審先位聲明提起撤銷訴訟，不論其撤銷訴訟有無理由，參照上開規定及說明，即不得再行提起確認訴訟，則其追加確認訴訟為備位聲明，此部分追加之訴即屬不備其他法定要件，為不合法，是原裁定駁回訴之追加，自無不合。抗告意旨無視上開確認訴訟補充性規定，僅以抗告人呂宜峰前並未怠於合法提起訴願、撤銷訴訟，自得於撤銷訴訟追加合併提起確認訴訟，指摘原裁定此部分顯有不當適用行政訴訟法第6條第3項之違法等情，容係誤解上述法律規定，自無可採。
㈢關於抗告人就備位之訴部分追加抗告人黃進忠為原審原告部
分，經原裁定以抗告人黃進忠並非原處分之相對人，亦非就原處分具有法律上利害關係之人，至多僅有事實上或經濟上之利害關係，是抗告人呂宜峰針對原處分追加上開備位之訴，尚無須與抗告人黃進忠一同起訴，是追加抗告人黃進忠為原審原告難認符合行政訴訟法第111條第3項第1款之規定，因而駁回抗告人此部分之追加。抗告意旨雖以原審未審酌並查核抗告人黃進忠之管理權等財產權、人格自由發展權確受侵害，並悖於行政訴訟制度一舉解決紛爭，以免裁判兩歧及兼收訴訟經濟之意旨，且亦未就此進行闡明、審認，進而指摘原裁定違反司法院釋字第385號解釋文，亦有未盡闡明、調查義務之違法等情。然查，抗告人呂宜峰追加備位之訴既係違法而遭駁回，業據本院論述如前，則就追加之訴另行追加抗告人黃進忠為原審原告部分，自應失所依附。原裁定駁回此部分之理由雖有不同，惟其結論並無不合，自應予以維持，上述抗告意旨亦無可採。
㈣綜上所述，抗告人追加備位之訴，既已違反行政訴訟法第6條
第3項確認訴訟補充性原則之規定，自不合法；則就備位訴訟另行追加抗告人黃進忠為原審原告部分，亦無可依附。從而，原裁定據以駁回抗告人追加之訴，並無不合。抗告論旨仍執前詞，指摘原裁定違誤，請求廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。中 華 民 國 111 年 6 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 王 碧 芳法 官 簡 慧 娟法 官 蔡 紹 良法 官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 6 月 30 日
書記官 林 郁 芳