最 高 行 政 法 院 裁 定109年度抗字第358號抗 告 人 黃典隆（即黃萬得繼承人）相 對 人 新北市政府代 表 人 侯友宜相 對 人 新北市政府工務局代 表 人 詹榮鋒相 對 人 新北市政府違章建築拆除大隊代 表 人 李冠德
主 文原裁定關於駁回抗告人之訴及該訴訟費用部分廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘抗告駁回。
抗告人追加之訴駁回。
駁回部分及追加之訴之訴訟費用均由抗告人負擔。
理 由
一、抗告法院認抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、爭訟概要：
㈠、緣抗告人之父黃萬得所有之房屋（下稱系爭建物，未辦保存登記），坐落於改制前之臺北縣板橋市和平段637地號（面積約268平方公尺，下稱系爭土地）。當時系爭土地所有人為臺北縣政府（民國99年12月25日改制為相對人新北市政府），管理者為改制前臺北縣板橋市重慶國民小學。因系爭土地為學校用地，臺北縣政府工務局（99年12月25日改制為相對人新北市政府工務局，下稱工務局）乃於85年3月22日以85北工使（違）字第3028號違章建築拆除通知單（下稱系爭違建拆除通知單），認該鐵皮造1層房屋為依法不得補辦建造執照手續之違章建築，應執行拆除，並於86年7月28日拆除系爭建物。
㈡、嗣抗告人以其為黃萬得繼承人，對相對人新北市政府違章建築拆除大隊（下稱拆除大隊）提起國家賠償訴訟，經臺灣新北地方法院（下稱新北地院）於108年3月26日以107年度國字第32號民事判決駁回。抗告人復於108年10月24日向相對人拆除大隊請求國家賠償，經相對人拆除大隊以108年11月8日新北拆法字第1083216890號函復說明略以：「…二、臺端以108年10月24日國家賠償請求書請求國家賠償一事，其中主張涉及違章建築部分，本大隊業以同年11月6日新北拆法字第1083214610號函函復臺端在案，敬請臺端參照該號函之函復內容。三、另臺端前揭國家賠償請求書主張臺北縣政府87北府社五字第025283號違反老人福利罰鍰處分書及北府社老字第0920058758號函牴觸相關法令部份，因係涉及本府社會局之權責範疇，本大隊並函文請該局逕復卓處。」（下稱系爭函），抗告人不服，提起訴願，經訴願決定不受理。抗告人繼於109年2月5日向原審法院提起行政訴訟，聲明：1.確認系爭違建拆除通知單為無效行政處分。2.相對人拆除大隊應賠償抗告人100萬元並自86年7月29日起以年率5％計算之利息至賠償止。3.相對人新北市政府應賠償抗告人44萬1,651元，並自89年6月1日起以年利率5％計算之利息，暨賠償抗告人129萬362元，並自92年3月16日以年利率5％計算之利息。」
㈢、抗告人復於原審準備程序終結後之109年6月16日提出行政聲明撤銷詐欺暨追加損害賠償狀，追加聲明：「一、撤銷相對人詐欺抗告人未請求確認臺北縣工務局85北工使違字第3028號違章建築拆除通知單為無效行政處分。二、撤銷聲明人被繼承人黃萬得坐落臺北縣板橋市和平段637地號面積268平方公尺土地建約80坪(約250平方公尺)，並以臺北縣板橋市五權街30巷12弄25號房屋，至今相對人新北市政府未公告或書面通知為應強制拆除違章建築物，相對人詐欺臺北縣工務局85北工使違字第3028號違章建築拆除通知送達證書已銷毀。
三、回復聲明人被繼承人黃萬得坐落臺北縣板橋市和平段637地號面積268平方公尺土地建約80坪(約250平方公尺)，並以臺北縣板橋市五權街30巷12弄25號(即板橋市○○街○○○○00巷00弄00號交叉對面)為聯絡地址之房屋，為相對人新北市政府默認得繼續使用房屋。」經原裁定駁回抗告人之訴及追加之訴，抗告人遂提起本件抗告。
三、原裁定略以：抗告人所提起者為確認系爭違建拆除通知單為無效行政處分，訴訟類型為行政訴訟法第6條第2項，惟依卷證資料及兩造之陳述，抗告人並未先向相對人拆除大隊請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答，故抗告人起訴不合法定要件，且無從補正。抗告人雖稱訴願決定書有請求確認，但依訴願決定書所載，並無抗告人所稱請求確認系爭違建拆除通知單為無效之內容，故抗告人主張並無可採。又抗告人訴之聲明第2項是關於系爭建物遭拆除而請求之國家賠償，訴之聲明第3項所請求相對人給付的金錢性質，是相對人新北市政府於86年7月28日將黃萬得緊急安置在愛德養護中心，扣除黃愛惠於89年5月繳納的養護費用441,651元以外，其餘養護費用累計至90年11月9日尚欠1,290,362元，相對人新北市政府因此向包含抗告人在內的黃萬得家屬共計9人通知應於92年3月15日前繳清。而抗告人訴之聲明第1項因為不合法而應予駁回，則其訴之聲明第2、3項附帶請求損害賠償，亦失所附麗而應一併裁定駁回。又抗告人追加之3項聲明，未經相對人同意，相對人就該部分並未進行言詞辯論，原審法院亦認為不適當，且無行政訴訟法第111條第3項應予准許追加之事由，故追加之訴自難認為合法，乃予駁回。
四、抗告意旨略謂：系爭違建拆除通知單當事人為不詳人士，明顯未送達抗告人被繼承人黃萬得，牴觸行政程序法第69、72、96、110條及違章建築處理辦法第4條規定，為無效法律行為。又抗告人於原審言詞辯論前追加「回復抗告人被繼承人黃萬得坐落臺北縣板橋市和平段637地號面積268平方公尺土地建約80坪(約250平方公尺)，並以臺北縣板橋市五權街30巷25號（即板橋市○○街○○○○00巷00弄00號交叉對面）為聯絡地址之房屋，為相對人新北市政府默認得繼續使用房屋」之訴，依行政訴訟法第7條規定無須相對人同意，原裁定以未經相對人同意而駁回，明顯違背行政訴訟法第7條、第111條第3項第5款及行政程序法第101條規定。另依行政訴訟法第111條第3項第1款規定，追加新北地院為相對人等語。
五、本院查：
㈠、按行政程序法第15條第1項、第3項規定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。……（第3項）前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」又新北市政府組織自治條例第2條規定：「（第1項）新北市政府（以下簡稱本府）辦理新北市（以下簡稱本市）自治事項，並執行中央政府委辦事項。（第2項）中央法規以明定直轄市政府之方式指定本市享有該事務之地方自治團體管轄權者，本府得依本自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第3項）前項情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。……」查相對人新北市政府業以104年7月17日新北府工拆字第1043063917號公告（見原審卷第106頁），將關於建築法及違章建築處理辦法就違章建築處理業務部分所定主管機關權限，劃分予相對人拆除大隊，以該隊之名義執行。是有關新北市違章建築處理之業務，相對人拆除大隊就上開業務具有事務管轄之權限，合先敘明。
㈡、次按行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」依其立法理由：「確認行政處分無效之訴與撤銷訴訟須經訴願前置程序者不同，惟原處分機關如已自行確認其行政處分無效者，自無須提起確認之訴，爰設本條第2項，明定提起此項訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後30日內不為確答者，始得提起之，俾原處分機關有自行審查，及自行確認其行政處分無效之機會，用之取代訴願前置主義。」可知，該規定係專就確認行政處分無效訴訟所為之特別訴訟要件。核其目的既在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效，是其程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。查抗告人前於107年間即以改制前工務局據系爭違建拆除通知單所為之拆除違法，向新北地院訴請相對人拆除大隊賠償，經其抗辯：「系爭建物為一占用公有地，且欠缺合法範圍事證之違章建築，臺北縣政府（後改制為新北市政府）工務局爰以85北工使（違）字第3028號通知單（下爭系爭通知單）認定屬違章建築，並於86年間，以違章建築名義拆除之，均屬適法有據，故原告（即抗告人）據以請求損害賠償，於法未合。」等語明確，有新北地院107年度國字第32號民事判決影本在卷可稽（見原審卷第96-103頁），足認抗告人有關訴請確認系爭違建拆除通知單為無效行政處分部分，已於起訴前經相對人拆除大隊為實質審查確認並非無效，依前述說明，應認抗告人已踐行向相對人拆除大隊請求確認無效，而未被允許之前置程序，係具備上開規定之特別訴訟要件。原裁定未注意及此，逕以抗告人並未先向相對人拆除大隊請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答，故抗告人起訴不合法定要件，且無從補正其此部分訴訟顯不備其他要件為由，而依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，駁回抗告人在原審此部分之訴；並以抗告人此部分之訴既因不合法而予駁回，則其訴之聲明第2、3項附帶請求損害賠償之訴部分，亦失所附麗而併予裁定駁回，於法尚有未合。
㈢、復按行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。
五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」核乃考量訴狀送達於被告後，為免被告疲於防禦，導致訴訟延滯，原則上不許原告為訴之變更或追加，惟被告如同意變更追加或行政法院認為適當者，自無禁止之必要。至於適當與否，則應就訴訟資料利用之可能、當事人之利益、訴訟經濟、原告未於起訴時主張，其有無故意或重大過失及公益等具體情事予以衡量。另為杜日後爭執，就被告於言詞辯論期日到場，對於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，明定應視為其同意。再因第3項各款情形可兼顧當事人之利益，並促訴訟順利進行，爰以為訴之變更或追加限制之例外事由；其中第5款其他依法律規定，應許為訴之變更或追加者，例如同法第197條、第8條等，是於第5款為例示並概括之規定，免滋疑義（立法理由參照）。
㈣、按行政訴訟法第111條第3項第5款例示之同法第197條規定：「撤銷訴訟，其訴訟標的之行政處分涉及金錢或其他代替物之給付或確認者，行政法院得以確定不同金額之給付或以不同之確認代替之。」依其立法理由記載：「原告提起撤銷訴訟為有理由者，如原行政處分違法情形只涉及金額或數量時，應許行政法院在原告聲明之範圍內自行判決加以糾正，不必撤銷原處分而發回原處分機關重為處分，以免原處分機關或有拖延不結，甚至置諸不理之情形……」該規定本涉有促進訴訟經濟，避免行政訴訟判決發回原處分機關後，仍拖延不結之考量；而行政訴訟法第111條第3項第5款就概括規定之「其他法律」，依立法理由所舉之行政訴訟法第8條第2項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」係明定應併為請求之情形。至行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」只係准許人民於「提起行政訴訟之際」，合併請求損害賠償或其他財產上給付，以省訴訟手續重複之繁，並非強制規定，尚難認屬行政訴訟法第111條第3項第5款所指之「其他法律」。
㈤、查抗告人於109年2月5日向原審法院提起行政訴訟，經原審法院以109年2月7日院楨審三股109訴00149字第1090001693號函送起訴狀繕本予相對人，並經原審受命法官於同年6月11日終結準備程序後，始於109年6月16日提出行政聲明撤銷詐欺暨追加損害賠償狀，追加下列3項聲明：「一、撤銷相對人詐欺抗告人未請求確認臺北縣工務局85北工使違字第3028號違章建築拆除通知單為無效行政處分。二、撤銷聲明人被繼承人黃萬得坐落臺北縣板橋市和平段637地號面積268平方公尺土地建（按抗告人其意應係指「建物」，下同）約80坪(約250平方公尺)，並以臺北縣板橋市五權街30巷12弄25號房屋，至今相對人新北市政府未公告或書面通知為應強制拆除違章建築物，相對人詐欺臺北縣工務局85北工使違字第3028號違章建築拆除通知送達證書已銷毀。三、回復聲明人被繼承人黃萬得坐落臺北縣板橋市和平段637地號面積268平方公尺土地建約80坪(約250平方公尺)，並以臺北縣板橋市五權街30巷12弄25號(即板橋市○○街○○○○00巷00弄00號交叉對面)為聯絡地址之房屋，為相對人新北市政府默認得繼續使用房屋。」（見原審卷第337頁） ，為相對人不同意，且未就該追加部分進行言詞辯論等情，有上開函、書狀及準備程序、言詞辯論筆錄附於原審卷可稽。是原審以抗告人追加聲明為不適當，且無行政訴訟法第111條第3項應予准許追加之事由，而將該等追加之訴駁回，依上開說明，於法尚無不合。抗告意旨主張本案依行政程序法第101條、行政訴訟法第7條及第111條第3項第5款規定得為追加云云，容有誤解，並無可取。
㈥、綜上所述，原裁定駁回抗告人上述追加之訴部分，於法並無不合；抗告意旨求予廢棄，難認有理由，應予駁回。另原裁定駁回抗告人在第一審之訴部分，則有上開適用法規不當之違法，抗告意旨求予廢棄原裁定關於該部分，為有理由，應將原裁定此部分廢棄，由原審法院另為適法之裁判。又抗告乃當事人不服法院所為之裁定，向其上級審聲明不服之救濟制度，故得為抗告之人及其聲明不服之範圍，均以下級審之裁定範圍為限。且依行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第495條之1第1項規定，再準用同法第463條規定，復準用同法第257條規定，不得行同種之訴訟程序者，不得為訴之變更或追加。是抗告人於本院抗告程序，除原聲明外，另為追加增列新北地院為相對人，即追加新訴部分，並非原裁定審理範圍，復非與本件抗告事件行相同程序，故抗告人抗告後所為訴之追加，依前開規定及說明，於法不合，亦應駁回。
六、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由，追加之訴
為不合法。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 11 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 李 玉 卿法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 3 月 11 日
書記官 陳 品 潔